財政分權的影響分析

黃濤

中國式財政分權是我國重要的制度之一，也是推動我國經濟高速發展的主要動力。筆者認為，關于財政分權的研究主要集中在以下四個方面。

一、財政分權與經濟增長

相比于中央政府，地方政府與當地居民聯系更加密切，對當地居民的偏好更加了解，能夠更加精準地提供公共產品，提高效率。中國經濟30多年的持續高速增長離不開中國的財政體制，中國式財政分權賦予了地方政府剩余索取權，同時，中央建立了一套以GDP為主導的晉升機制，這極大地刺激了地方官員的積極性，加大對經濟發展的投入，最終實現中國經濟高速增長。

財政分權與經濟增長關系的研究最早追溯到20世紀末，如林毅夫（2000）研究發現，中國式財政分權能提高經濟增長率。而對于中國式財政分權能否促進經濟增長，學術界尚未形成統一的結論。

王永欽等（2007）認為政治集權與經濟分權相結合，為經濟發展提供了動力，但也出現了地區間惡性競爭導致市場分割、城鄉居民收入差距拉大等一系列問題，這在一定程度上抑制了未來經濟增長的速度；王文劍、覃成林（2008）利用省級面板數據，實證發現受非農產業和非國有經濟發達程度的影響，在東部地區，財政分權能夠促進經濟增長，而在中西部地區，財政分權則抑制經濟增長；余泳澤、劉大勇（2018）研究發現，中國式財政分權能夠促進全要素生產率水平的提高，同時也帶來一系列問題，例如改變市場資源配置，阻礙社會技術的提高。

二、財政分權與地方財政收入

（一）財政分權對地方財政收入的影響。為了更好地實施分稅制，中央實行了轉移支付制度，這保證了地方政府當期的財政收入不會發生大幅減少，但這一政策也造成了地方政府，尤其是中西部欠發達省份，過度依賴中央政府轉移支付。

（二）財政分權對以土地財政為代表的財政收入的影響。分稅制實施后，地方政府的財政收入和財政支出間存在巨大缺口，為了緩解財政壓力，地方政府開啟了“占地競賽”，通過拍賣、出讓土地來快速獲取財政資金（羅必良，2010）。目前，“土地財政”已經成為我國地方政府的一種普遍現象。

（三）財政分權對非稅收收入的影響。目前學術界對該問題尚未形成統一的結論，王志剛、龔六堂（2009）利用省級財政數據，分別測算收入分權和支出分權，發現支出分權能夠促進非稅收收入，而收入分權則會抑制非稅收收入。王佳杰等（2014）通過構建地方政府財政收支決策模型，發現提高財政收入分權水平，提升地方收入自給率，能夠抑制地方對非稅收入的依賴，這與王志剛、龔六堂的研究發現相一致；白宇飛、楊武建（2020）以2012—2017年的省級數據為樣本，運用廣義矩估計（GMM）回歸方法以及建立空間計量模型，研究發現，地方政府會展開橫向策略博弈，財政分權程度的提高會促進本地區以及相鄰地區的非稅收收入的增長。

三、財政分權與地方財政支出

（一）財政分權對地方政府支出規模的影響。郭慶旺、賈俊雪（2010）利用1997—2005年間的縣級面板數據進行實證分析，研究發現財政支出分權會促進縣級政府支出規模擴大，而財政收入分權則恰好相反。

（二）財政分權對地方財政支出結構的影響。在財政分權的影響下，地方政府會展開競爭，從而導致地方政府的財政支出結構會發生扭曲，支出結構重基本建設而輕人力資本投資和公共服務（傅勇、張晏，2007）。

（三）財政分權對地方財政支出效率的影響。分稅制改革后，東部和西部的財政支出效率有較大的提高，而中部地區的財政支出效率基本沒有改善，總體而言，中國地方政府的支出效率在逐步提高。

四、財政分權對大氣污染的影響

關于財政分權與大氣污染的關系，學者主要有兩種觀點。第一種觀點認為，財政分權不利于大氣污染的改善。孫靜等（2019）通過建立Tobit模型，研究發現財政分權程度與大氣污染治理效率存在明顯負向關系，這主要是因為地方政府為了吸引流動資本，降低企業準入標準，導致高污染企業入駐，大氣污染排放物不斷增長；郭志儀、鄭周勝（2013）利用1997—2010年省級面板數據探索財政分權、官員晉升與環境污染三者的關系，結果表明，隨著財政分權程度的提高，一方面地方政府會在經濟增長的過程中獲取更多的財政收入，另一方面也會導致地區工業“三廢”排放量增長；劉建民等（2015）基于272個地級市數據的異質性與動態效應分析，發現財政分權會加劇環境污染；田建國、王玉海（2018）通過構建空間計量模型，研究發現地方政府在治理碳排放時存在“搭便車”心理，財政分權程度的提高不僅會提高本地區的碳排放，也會加劇相鄰省份的碳排放。

第二種觀點認為，財政分權有利于抑制大氣污染，提高環境質量。Esty（1996）認為財政分權有利于提高各層級政府的工作配合，分層級監控，層層把控，從而提高污染治理效率；Rivera-Batiz（2002）認為地方政府部分存在尋租行為，而財政分權能有效減少尋租行為，推動技術創新，最終實現經濟增長的同時，環境污染較少；譚志雄、張陽陽（2016）運用環境投入產出模型對中國財政分權與環境污染之間的關系進行實證分析，研究發現，財政分權度高的東部地區能夠獲取充足的環保資金去控制環境污染，而財政分權度較低的中西部也會因為高昂的環境治理成本，難以承接東部的產業轉移去發展經濟；也有部分學者認為，財政分權與大氣污染并不是簡單的線性關系，徐輝、楊燁（2017）利用STIRPAT模型，發現財政分權度的提高先使環境污染改善，然后又使其惡化，即兩者之間存在“U”形關系。

本文認為，財政分權會加劇大氣污染，不利于環境質量的改善。自1994年中央實施分稅制以來，我國形成了政治集權、經濟分權的局面。中國式財政對大氣污染的影響主要是通過以下兩種途徑：

第一，官員晉升激勵。首先，中央建立了一套以GDP為主的考核晉升機制，地方官員為了在有限的執政期間獲取晉升機會，會大力發展本地區的經濟。然而，在發展本地區的經濟時，地方政府會實施保護主義，這不利于地方政府的合作，難以提高效率。對于減少環境污染這種具有正外部性的行為，如果政府間都有“搭便車”的心理，只會導致地方政府互相推卸責任，環境污染不斷加劇。其次，對于落后的中西部地區來說，由于缺少良好的經濟基礎，無論怎么發展都追不上發達地區。為了獲取晉升機會，地方政府可能會采取破罐子破摔的方式，通過降低環保標準，吸引其他發達國家和地區轉移的高污染企業入駐。因此，財政分權會通過官員晉升激勵促進當地經濟發展，從而對環境造成污染。

第二，經濟利益激勵。首先，分稅制改革后，地方政府只享有部分稅收的減免權和征收權，導致地方政府的稅收收入大幅減少。在這種情況下，地方政府還要負責本地區的教育、醫療、社會保障和環境保護等財政支出。為了增加財政收入，地方政府間就會展開競爭，通過降低實際稅率和財政返還等手段，吸引更多的資本流入本地區。同時，面臨巨大財政壓力，地方政府也會通過拍賣、出讓土地等手段來換取財政資金，“土地財政”已經成為地方政府的一種普遍現象。因此，在增加財政收入的過程中，可能會導致環境污染的加劇。從財政支出方面分析，地方政府需要平衡好直接資本支出（如基本建設支出）和公共支出（如環境保護支出）。地方政府可能會有以下兩個選擇：1.通過增加公共支出來提高當地的公共服務供給水平，吸引更多的企業入駐。2.通過增加直接資本支出，完善設施，降低企業的經營成本。但是中國式財政分權體制，由于地方官員的執政時間有限，他們往往會選擇第二種方式。對于環境保護、社會保障和教育等領域，往往會被地方政府有所忽略。其次，由于公共物品具有非排他性，如果某一地方政府增加公共服務支出，那么該政策可能會對相鄰地區產生有利的影響。例如某地方政府實施碳減排政策，并提高環境保護支出，那么這項支出政策也會減少相鄰地區的碳排放，相鄰地區就會相應減少環保支出。此時，為了彌補公共服務的供給不足，政府會通過提供廉價土地、降低環保標準，甚至縱容企業的污染行為，以此降低企業經營成本，吸引企業入駐。因此，財政分權會通過經濟利益激勵，改變地方政府財政支出行為，進而導致環境污染加劇。