鄉村振興戰略下新疆基層政府文化惠民工程路徑探析

李靜　張小楠　馬騰飛

摘要 新疆基層政府文化惠民工程的更好推進，是鑄牢中華民族共同體意識的迫切要求，是助推邊疆鄉村振興戰略的重要內容。運用史密斯政策執行過程模型，從鄉村振興戰略背景出發，論述了新疆基層政府在文化惠民工程實施過程中面臨的諸多困境。為提升新疆基層政府文化惠民工程執行力，鞏固脫貧攻堅成果，提出以下4個改進措施：深入調查、優化政策，突出文化惠民工程頂層設計優勢；多方參與、引進人才，建設高效的文化惠民工程隊伍；強化教育、提高認知，鼓勵群眾參與文化惠民工程；加大投入、營造氛圍，改善文化惠民工程實施環境。

關鍵詞史密斯模型；鄉村振興；基層政府；文化惠民工程；新疆

中圖分類號G249.27文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2023）08-0252-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.08.056開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Analysis on the Path of Cultural Benefit Project of Grass-roots Government in Xinjiang under the Strategy of Rural Revitalization—Based on Smith Model

LI Jing， ZHANG Xiao-nan， MA Teng-fei（School of Public Administration （School of Law）， Xinjiang Agricultural University， Urumqi， Xinjiang 830052）

AbstractThe better promotion of the cultural benefit project of grass-roots governments in Xinjiang is an urgent requirement to strengthen the consciousness of the Chinese national community and an important content to boost the revitalization strategy of border villages.Using Smith’s policy implementation process model and starting from the strategic background of rural revitalization， this paper discusses the difficulties faced by the grass-roots government in Xinjiang in the implementation of the cultural benefit project.In order to improve the implementation of the Xinjiang grassroots government’s cultural benefit project and consolidate the achievements of poverty alleviation， the following four improvement measures are proposed：In-depth investigation and optimization of policies， highlighting the top design advantages of the cultural benefit project;Participate in various ways， introduce talents， and build an efficient project team of cultural benefits to the people;Strengthen education， improve awareness， and encourage people to participate in the project of benefiting the people through culture; Increase investment， create an atmosphere， and improve the implementation environment of the cultural benefit project.

Key wordsSmith model;Rural revitalization;Grass roots government;Cultural benefit project；Xinjiang

黨的十七大首次提出“文化惠民工程”，是提升全民精神文化需求、繁榮社會主義文化的一項重大舉措。黨的十九大報告指出全面實施鄉村振興戰略，要建設“生態宜居、鄉風文明、產業興旺、生活富裕、治理有效”的新農村，其中“鄉風文明”是靈魂。習近平總書記在2020年第三次中央新疆工作座談會上指出要通過“文化潤疆，鑄牢中華民族共同體意識，不斷鞏固各民族大團結”。

新疆維吾爾自治區是我國邊疆少數民族聚居地之一。文化惠民工程實施多年以來，已取得顯著成效。主要體現在：一是基礎設施建設取得重大進展，電視廣播村村通工程、農家書屋工程、電視進萬家工程等快速發展，文化惠民工程取得初步成效；二是農村社會主義思想文化宣傳強化，中華民族凝聚力進一步增強；三是民族特色文化產業快速發展，基本實現文化、經濟與社會發展的良性互動［1］。

但新疆地區由于民族眾多、文化復雜多元、地廣人稀、交通不便、工業化和信息化水平較低等原因，在實施文化惠民工程過程中，出現了一些“上有政策，下有對策”、 變相執行、選擇性執行、機械執行、野蠻執行等不當現象［2］，導致文化惠民工程效果大打折扣，尤其是現在國家實行脫貧攻堅、全面建成小康社會之后，如何繼續采取相關政策防止大規模返貧，實現鄉村振興，對于新疆基層政府文化惠民工程的執行力提出了更高要求。

1新疆推進文化惠民工程的必要性及基層政府的職責

黨的十七大提出要建設文化惠民工程，是全國人民物質生活水平提高之后，提升居民對精神文化的需求的一項舉措。其中主要包括：廣播電視村村通工程、全國文化信息資源共享工程、農村電影放映工程、農家書屋工程、數字圖書館推廣工程、西部開發助學工程、電視進萬家工程等重點項目［3］。文化惠民工程實施多年，人民精神文化需求滿足度顯著提升，社會主義文化得到繁榮、發展。

1.1鑄牢中華民族共同體意識的迫切要求我國自古以來就是統一的多民族國家，各民族在兩千多年的發展中形成了多元一體的中華民族。新疆是我國邊疆少數民族聚居地區之一，各民族文化歷史悠久、璀璨豐富且相互包容借鑒、交融貫通，是中華民族文化的重要組成部分；而中華文化則始終是新疆各民族文化發展的深厚土壤，始終是新疆各族人民的精神家園，始終滋養著各族人民的心靈世界［4］。通過文化惠民工程，將中華文化潤及新疆農村，可以促進各民族之間相互了解、相互包容和相互學習，增強文化認同感，從而鑄牢中華民族共同體意識。

1.2助推邊疆鄉村振興戰略的必然要求改革開放40多年來，我國經濟和人民生活水平有了很大提高，但是城鄉之間、地區之間發展差距懸殊，尤其是西部少數民族地區由于其歷史和地理因素，各方面發展都還比較滯后。新疆維吾爾自治區是典型的西部邊疆少數民族地區，扶貧工作是重中之重。在國家實施精準扶貧之后，新疆脫貧攻堅工作也取得巨大成效，但總體來說，新疆的發展還需要更多的投入和共同的努力。深入推進文化惠民工程，將鄉風文明與新鄉村建設緊密結合起來，讓鄉風文明成為農民群眾的精神家園［5］，是鞏固脫貧攻堅成果、助力邊疆鄉村振興戰略的重要一環。

1.3新疆基層政府在推進文化惠民工程中的職責基層政府文化職能的具體內容頗多，政府文件中也明確規定了基層政府在文化惠民工程中應該、必須做什么，不應該、不能做什么等內容，但現有關于文化惠民工程的學術文獻中，大多研究文化惠民工程取得的效果或其存在的問題及建議，極少有文獻研究政府在文化惠民工程中的職責問題。筆者在閱讀大量文獻的基礎上，對現有文獻加以概括、總結、升華，認為新疆基層政府在文化惠民工程中的職責主要包括：第一，規劃、主導文化惠民工程。新疆基層政府在自治區黨委的領導下，按照上級政府部署，總攬文化惠民工程，包括長期規劃、中期規劃和短期計劃，具體表現在如何開展文化惠民工程。第二，文化惠民工程的推廣與造勢。充分利用地方新聞媒介宣傳文化惠民工程，并鼓勵當地群眾學會參與文化、消費文化、享受文化。第三，完善文化惠民基礎設施建設。完善交通、信息網絡、農家書屋、電影放映等基礎設施，為居民直接提供基礎文化服務。第四，鼓勵多元主體的參與。在有效協商的基礎上，發揮基層政府的組織、協調功能，鼓勵社會組織、市場等多元主體參與提供多樣化、多層次的文化產品與文化服務。第五，文化惠民工程監管工作。新疆基層政府應進一步細化文化惠民操作流程，實施監督與評估體系，加強對社會力量參與文化惠民工程的監管工作。

2運用史密斯政策執行模型分析新疆基層政府推進文化惠民工程面臨的困境

美國政策科學家史密斯認為，政策執行過程模型由4個部分組成［6］：一是理想化政策，即政策本身是否合法、合理、可行；二是執行機構，即政策執行主體，包括執行機構與執行人員；三是目標群體，即政策作用的直接受體，包括個體和組織；四是環境因素，包括自然環境因素和社會文化環境因素2個方面。4種因素相互作用、相互影響，通過調整各因素之間的關系來促進政策平穩運行（圖1）。

為更好地了解和掌握目前新疆文化惠民工程的現狀與問題，筆者搜集查閱了新疆維吾爾自治區文化惠民項目的相關文獻資料與政策制度文本，在此基礎上依據史密斯政策執行過程模型，從理想化政策、執行機構、目標群體、環境因素4個方面對新疆基層政府推進文化惠民工程實效進行分析。

2.1理想化政策政策本身存在局限性導致政策執行受阻。新疆維吾爾自治區地處西北邊疆地區，民族眾多、文化復雜多元、脫貧難度大，對文化惠民工程的具體實施方案提出了更高標準和要求。但是，當前新疆文化惠民工程文本仍然普遍存在著政策的模糊性和籠統性問題。上層政府在政策制定過程中，往往偏向于大方向的指引，缺乏針對不同地區的具體實施準則，各地區按照統一標準執行，效果不太理想。如2021年，新疆維吾爾自治區文化和旅游廳關于印發《自治區文化和旅游廳2021年“我們的中國夢——文化進萬家”文化惠民演出工作實施方案》的通知。該通知明確組建“石榴籽”文藝演出小分隊赴新疆各地開展形式多樣、內容充實、內涵豐富的文化惠民演出，代表了自治區政府的部署，但具體怎么落實，如何滿足基層民眾真實需求考慮得較少，存在著一定的局限性。 因此，在自治區政府制定文化惠民政策和工作安排時，基層政府就應該向上級政府反映群眾真實需求，并輔助上級完成文化惠民部署工作。

2.2執行機構

2.2.1多元主體參與不足導致供需不匹配。當前農村文化惠民工程多由當地基層政府提供，缺乏市場主體的參與，文化惠民工程服務內容較為陳舊，不符合村民的文化需求［7-8］。基層政府文化惠民產品一般是根據上級政府的統籌安排提供的，對于群眾多樣化、多層次的文化需求考慮往往存在欠缺之處，此時就需要市場主體的參與，對基層政府提供的文化產品進行補充。以農家書屋為例，政府花費大量人力、物力、財力投入建設的農家書屋往往與農村居民生產生活關聯性差，難以引起村民的興趣，書屋使用率普遍較低。

2.2.2優秀人力資源缺乏導致文化惠民工程實施效率不高。新疆處于較為偏遠落后的經濟欠發達地帶，基層文化工作種類繁多、復雜，群眾需求量大，然而基層文化工作由于各方面因素的制約，人員配備數量不足，更難顧及質量［9］。首先是人才引進問題。長期短缺優秀人才會出現“有事無人干、有人不愿干”的現象，造成文化惠民工程落實不到位，群眾文化權益難以保障。尤其是部分偏遠地區的基層政府缺乏當地土生土長的高校優秀畢業生，基層政府組織缺少外來的新鮮活力，也不能充分意識到文化惠民工程的重要性。其次是人才留用問題。新疆的繁榮發展事關方方面面，如經濟、政治、文化、教育、公共服務等，而基層政府人力和財力卻是十分有限的，很難做到面面俱到。部分基層公務人員遇到晉升的機會，也會努力向上調動，導致基層公務人員數量減少，留下來的基層公務人員在面對上級政府的層層數據考核和形式化視察時，往往也會疲于應付，將一些難啃且不易出政績的文化惠民項目選擇性執行或者敷衍執行［10］，從而導致項目實施效果與項目目標之間出現較大偏差。

2.3目標群體目標群體知識水平不高。新疆由于其歷史發展和地理因素，導致經濟發展水平不高，教育投入不足，民眾受教育機會少，知識文化水平普遍不高，理解能力不足，甚至有部分中老年少數民族群眾不會使用國家通用語言進行交流，導致文化惠民工程溝通這一環節面臨困境，基層政府難以發動群眾參與到文化惠民工程實施過程當中去；加之交通出行不便，信息化水平低，不太會使用手機、電腦等電子產品，難以了解到外面的信息，思想觀念比較傳統和保守，客觀上造成了民眾權利意識薄弱。因此，絕大多數居民尤其是農村地區居民對文化惠民工程的關注度也很小，民眾參與率不高［11］。即便是有部分群眾參與到文化惠民工程當中去，但每個人由于其受不同的心理特征、文化水平、生活水平的影響，也只是“走馬觀花”，表現出假性參與和象征性參與的特征［12］，導致文化惠民工程的參與并沒有達到理想狀態，對農村公共文化建設助推有限。

2.4環境因素

2.4.1自然地理環境惡劣導致經濟發展滯后。一方面，新疆地域遼闊而人口數量少。數據顯示，新疆總面積166.49萬km2，約占中國國土面積的1/6，但2020年第七次全國人口普查新疆常住人口僅2 585.23萬，不到中國總人口的1.85%，地廣人稀。另一方面，新疆自然條件較為惡劣：降水稀少，水資源短缺且分布不均衡，沙漠戈壁面積占新疆總面積一半以上；風沙大，多發雪災、風災、旱災和地震等自然災害，水土流失嚴重；位于內陸縱深處，交通相對封閉，信息化水平低，經濟欠發達［13］，以致信息溝通困難加大，行政成本增高。綜上，新疆地區由于自然環境比較惡劣，造成基層政府文化惠民工程實施相對困難，行政成本較高的困境。

2.4.2民族文化多元復雜導致認同感不一。新疆地區是多民族地區，各個民族語言文字、宗教信仰和風俗習慣交織在一起形成了多元復雜的文化環境。首先是語言與文字的問題。在新疆生活的民族同胞們，除了極少數民族使用漢語以外，大多數民族都擁有自己的語言與文字，語言這個交流媒介存在不同，基層政府在實施文化惠民工程的過程中會產生政策溝通問題，最后政策執行面臨困境。其次是宗教信仰與風俗習慣問題。同一民族可能信仰不同的宗教，同一宗教有不同的民族信仰，這種復雜的宗教問題和認同感不一的困境，致使基層政府在執行政策時需要考慮不同利益主體［14］，政策執行稍有偏差可能就會引起利益主體的反對，從而造成社會不穩定。因此，基層政府在文化惠民工程中面臨上級政府的嚴格考核和群眾支持力度較低的兩難困境，政策執行力不高，政策目標也難以實現。

3提升新疆基層政府公共文化政策執行力的路徑選擇

新疆文化惠民工程相較于其他地區實施難度更大，需要基層政府從邊疆民族地區這個情況出發，深入調查，滿足群眾多樣化、多層次的文化需求，走一條符合新疆實際發展情況的道路。

3.1深入調查、優化政策，突出文化惠民工程頂層設計優勢政策是否合法、合理、可行，是公共政策的靈魂。基層政府“上聯國家、下接鄉村社會”，是基層群眾表達真實愿望和需求的重要路徑。基層政府沒有準確、合理地向上級政府反映群眾真實的文化需求，上級政府在制定文化政策時就會脫離實際，政策目標就難以實現；群眾物質文化需求難以滿足，幸福指數難以提升，嚴重者將會引發社會矛盾。因此，基層政府應該深入農村調查，將群眾真實的文化需求向上級反映。一方面，可以協助自治區人民政府在堅守政策目標和政策方向的基礎上，能根據邊疆民族地區這個特殊性有針對性地制定具體的實施政策和方略，避免政策的模糊性和籠統性；另一方面，基層政府要在上級政府的指導下為當地居民提供不同的文化產品以滿足其多樣化、多層次需求［15］。

3.2多方參與、引進人才，建設高效的文化惠民工程隊伍

3.2.1激發市場活力，鼓勵多元主體參與文化惠民工程。文化惠民工程是一種自上而下的決策模式，地方政府官員的政績追求與公民的真實文化需求之間存在著一定的矛盾，使得文化惠民工程的執行效果并不理想［16］。因此，政府不應成為文化惠民工程的唯一主體，而應發揮當地政府的指導、監督功能，鼓勵基層企事業單位、社會組織等多元主體的參與，讓市場在政府的指導下為農民群眾提供多樣化、多層次的文化產品，滿足農民群眾日益增長的精神文化需求。同時，要充分發揮新聞媒體在文化惠民工程工作中的宣傳、推廣作用，增強文化惠民工程的知名度和文化產品的傳播力、影響力；通過網絡鼓勵群眾參與文化惠民工程，提高群眾的參與度。

3.2.2引進人才，建設良好的文化惠民工程實施隊伍。“人才是一個國家、一個地區發展的核心競爭力，是先進生產力和先進文化的重要創造者”。新疆必須引進并留住優秀人才，才能實現可持續發展。首先，在人才選拔時，在堅持自治與法治相結合的基礎上，注重培養和選拔優秀的少數民族同胞進入基層公務員隊伍。這些優秀的民族同胞需要熟悉當地的風俗習慣和宗教政策，通曉本民族語言，以便于與當地群眾交流與溝通；同時可以借助其人際關系，減少文化惠民工程中的阻礙。其次，加大對高學歷和專業技術人才的引進和選拔。鼓勵支持優秀的土生土長的大學畢業生回到民族地區基層工作，為基層政府組織注入新鮮活力，為家鄉發展貢獻自己的力量。再次，要加強對現有基層公務人員的培訓。可以聘請專業人員進行針對性培訓，提高其思想道德水平、理論知識水平與實踐操作水平。培訓過程中，注重實際成效，防止形式主義，使其充分意識到文化惠民工程的重要性與必要性。同時，將政府部門內部監督與外部監督有機結合，避免形式化考核與形式化監督。最后，要進一步完善對現有公務人員的激勵政策。可以適當增加基層工作人員的工資和福利，職位晉升更多地考慮績效，防止“當一天和尚撞一天鐘”等懶政思想；鼓勵基層工作人員創造性開展文化惠民工作，一定程度上包容其工作中的部分非原則性錯誤，提升基層工作人員工作的積極性、創造性，以便更高質量、更高水平地為群眾開展文化惠民服務。

3.3強化教育、提高認知，鼓勵群眾參與文化惠民工程教育關乎一個國家、一個地區的興衰。“教育興，則國興”，良好的教育條件能夠培養出具有崇高信仰、道德高尚、博學多識的人才，為社會創造出科學知識和物質財富，推動經濟增長、民族興旺。基層政府應采取以下方式助力文化惠民：第一，要堅決貫徹落實義務制教育。通過義務制教育，讓新疆的少年兒童能夠得到公平的教育和擁有更高的知識水平，為文化惠民工程助力；降低文盲率，提高國民素質，鑄牢中華民族共同體意識，維護社會穩定和諧。第二，加強國家通用語言教育。新疆地域遼闊、人口眾多，擁有多民族、多語言，通過國家通用語言教育，可以增進民族間、地區間的交流；也能夠使各民族群眾能夠更好地理解文化惠民工程，減小政策執行成本。第三，樹立群眾的權利意識，培養群眾文化消費習慣。加強民主思想的教育與再教育，培養居民消費文化產品的習慣，讓文化惠民工程深入群眾心中，以此有效帶動各民族群眾共同參與到文化惠民工程的實施之中去。

3.4加大投入、營造氛圍，改善文化惠民工程實施環境

3.4.1加大資金投入，改善交通和信息網絡條件。“政府財政是促進社會公平、改善人民生活的物質保障，能夠促進資源的合理配置，能夠促進國民經濟平穩運行”。新疆基層政府在實施文化惠民工程時，要處理的事務更多、更雜，所需要的資金也更多，可適當地向上級政府申請撥款，加大資金投入。通過加大資金投入改善交通，使居民出入更方便，新疆區域外的物資和文化產品可以進入新疆各地區，新疆地區的民族特產也能夠更方便地走向外地市場；改善民族地區的信息網絡條件，可以將疆外一些較為先進的文化消費理念傳入民族地區達到解放思想的目的，而新疆各民族文化產品也可以流入市場，被更多的人所熟知。同時，基層政府可以在上級政府的指導下，通過招商引資的形式改善群眾的交通和信息網絡條件。綜上，基層政府可以通過向上級申請撥款和招商引資等形式加大對新疆文化惠民工程的資金投入，可以改善各族群眾的生活水平，促進社會文化資源的合理流動，促進經濟發展，為共同富裕奠定基礎，維護社會和諧穩定。

3.4.2契合民族文化特色，營造良好的文化惠民實施氛圍。擁有一個良好的文化惠民實施氛圍，可以調動廣大民族群眾參與文化惠民工程的積極性，形成強大的中華民族凝聚力，使文化惠民工程更快更好地進行。要求深度契合民族文化特色，滿足不同民族群眾對文化的真實需要，提高政策執行的科學性和民主性。基層政府在實施具體的文化惠民工程計劃時，要考慮不同民族以及不同的宗教信仰和風俗習慣問題，注意培養對中華文化的認同，注意公平、公正、公開和效益，避免因有失公允、信息不透明、文化認同不一等原因引發社會矛盾。可以選擇將文化惠民工程所能帶來的益處清楚明了地告訴群眾，增加工程的透明度，爭取群眾支持，形成共識。

4結語

實施鄉村振興戰略是立足于兩個“百年奮斗目標”歷史交匯點、鞏固脫貧攻堅成果的戰略選擇，是實現社會主義現代化強國的必經之路。新疆基層政府文化惠民工程是否有效貫徹落實，對貫徹落實新時代黨的治疆方略、實施文化潤疆有著舉足輕重的作用，但在具體實施過程中還存在許多不足之處。為解決文化惠民工程實施困境，需從理想化政策、執行機構、目標群體和環境因素出發，聚焦文化惠民項目全過程尋求解決之道，為新疆推進鄉村振興、鑄牢中華民族共同體意識提供助力。

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