土地托管的模式特征及其利益分配機制

張悅東, 鄭逸芳, 許佳賢

(福建農林大學 公共管理與法學院,福州 350002)

由于我國地塊細碎化、農業經營規模小、集約化水平低等一系列問題嚴重阻礙我國農業農村現代化,并且隨著經濟的發展,城市發揮強大的虹吸力,鄉村大量資源流入城市,農村大量青年勞動力流失,造成農村空心化,越來越多耕地撂荒,嚴重威脅到我國糧食安全,并且嚴重阻礙我國農業農村的現代化進程。而農業農村現代化直接關系到我國現代化質量和進度,只有農業農村實現現代化,我國才是真正地實現現代化。為此國家和學界也提出土地規?；洜I理念。實際上我國很早就開始了土地規?；洜I的試驗,在上世紀末我國部分地區開始進行土地流轉,2008年中央明確表示支持土地流轉,我國開始大規模的土地流轉。但是經過了10年的土地流轉,我國土地小規模經營的現狀并沒有得到很大的改善。并且在土地流轉過程中暴露出了種種問題,如產權不明確、流轉成本高、農地糾紛多等。土地流轉的實踐表明,土地流轉并不能解決小規模經營的問題,反而帶來許多新的問題。在土地流轉試驗過程中,土地托管作為一種新的土地規?；洜I的路徑出現在學界視野。“土地托管”這一概念是由山東供銷社提出的,山東供銷社將土地托管定義為與土地規模化經營的新路徑,是土地流轉的替代選項[1]。隨后,汶上、高密地區實行土地托管大獲成功讓各地政府看到了土地托管的巨大潛力。在2014年的中央一號文件中,國家首次認可土地托管模式。2017年3月,農業農村部部長韓長賦在關于“推進農業供給側結構性改革”答記者問就提到“土地托管是一種有前景的規模經營方式[2]”。2014—2020年,中央一號文件都提出對土地托管這一新型農業經營模式的肯定。

對于土地托管的定義學界也存在爭議,形成以下2種觀點:1) 土地托管作為土地流轉中的一種特殊形式[3]。有學者將土地托管定義為土地流轉的一種形式,土地托管僅僅是作為土地流轉的一項有益探索[1]。陳錫文在第1次談到土地托管時也將其定義為土地流轉的一種形式[3]。2) 有別于土地流轉,土地托管僅僅只是一種服務,不涉及所有權轉移問題,是不同于土地流轉的土地規?；洜I的新形式?？紫橹钦J為土地托管與土地流轉對于農業規模化經營具有不同的意義,是兩條不同的路徑[4]。

近年來對于土地托管的研究也集中在對于土地托管帶來的巨大潛力,學界對于土地托管內涵并沒有達成一致的意見,沒有探究土地托管的本質和特征,忽視探討土地托管中各方主體的利益分配問題。該研究通過對土地托管進行本質的探討,確定土地托管的特征,對于各方利益分配確定進行現實案例的分析,嘗試回答以下問題:1) 土地托管的特征;2) 土地托管各主體之間存在的利益分配機制,如何推廣土地托管。

1 土地托管的特征及模式

1.1 土地托管的特征

當前我國土地經營小規?；?生產效率低,難以與外部市場交流形成規模效益。解決這一問題,要從根源著手實現土地規?；洜I。在當前實現土地的規?；洜I有2條途徑,即土地流轉和土地托管。

土地規?；洜I最先進行的試驗就是土地流轉,土地流轉有以下幾個優點:1) 規模經濟。大農戶能與農資公司議價節約生產成本,經過流轉農業大戶有著大面積的農地,對于農資采購需求急劇增加,具備與農資公司議價的能力;2) 解決勞動力不足問題。流轉將破碎的土地相連,進行農業機械化操作,解決當前農村勞動力不足的問題;3) 產出質量統一,在市場更具競爭力。相較于傳統農業由于經驗、技術差異造成的產品質量不統一,農業大戶做到統一生產流程,產品質量更統一。

但是,在土地流轉過程中流入方與流出方之間溝通困難,存在著較高的交易成本。1) 二者之間的矛盾主要是在租金的商榷,二者對于土地價值認可度不一致也就造成前期溝通困難。并且有些地區嚴格限制流入方身份,只有本村村民有資格流入土地,這意味著土地流轉在這些地區屬于封閉市場,土地流通性差市場很難認可。2) 二者合約約束具有脆弱性,二者簽訂的合約大多是農民之間私下約定,沒有形成正式合約,這意味著合約的遵守就要依靠雙方道德素養,后期糾紛難以處理。即使形成合約,缺乏對合約的約束力。3) 土地流轉難以滿足廣大中國農民的土地情懷,我國農民對于土地有著深厚的感情,將土地流轉出去后,就失去了對于土地的控制權,這對于農民來說難以接受。

想要避免當前土地流轉的問題,需要有一個土地規?；洜I的新形式。在這個形式中能滿足農民的土地情懷,同時能夠實現土地規?；洜I,降低規?；洜I的交易成本。而這種形式就是土地托管。它與土地流轉不同,土地流轉是生產的規模化,土地托管是土地服務的規?；?它本質是一種服務,在進行土地托管過程中,并沒有改變土地所有權、承包權、經營權,農民僅僅只是讓渡土地經營權,交由服務方管理,而不是轉讓。這表明農民對于土地依然擁有掌握權,可以決定自己的土地上要種植什么,并享有最后的收益權,這滿足農民的土地情懷。服務方作為提供服務方是不受地域限制的,農民作為服務的購買方對于服務方的選擇是自由的。在土地流轉中很多地方對土地流入主體有著嚴格的限制,有的要求是本地村民,對于流轉出本村外的組織或個人有著嚴格要求,這也說明土地流轉市場范圍小,農民選擇有限。而土地托管明顯沒有這樣的限制,農民尋找托管服務方選擇更加多樣,更加自由,不限制在本集體內,服務方存在競爭,有助于農民獲得更優質的服務。

不同于土地流轉只有流入方需要對土地產出負責,在土地托管中對于服務方來說最終的收益取決于它創造的效益,對于農民而言他們的收益來自土地的產出。這就意味著農民和服務雙方對于土地的產出都有責任,風險共擔這也是土地托管的一大優勢。相較于土地流轉固定的租金,土地托管能獲得更大的效益,這是農民選擇土地托管的重要原因,如果土地托管的效益不如其他模式,農民就會轉向選擇其他模式。

根據以上討論該研究總結出以下土地托管的特征:1) 土地托管本質就是一種服務。服務者、農民等主體間不共享權益,土地托管僅僅將一部分經營權委托給土地托管服務方,土地托管服務方以代理人身份出現,與土地托管不同,土地流轉是將土地所有經營權讓渡給土地流轉方[2,5]。土地托管是一種服務,是對土地經營權的細化,這一特征也劃清了與土地流轉的邊界,是土地托管的本質特征。2) 土地托管具有風險共擔的特征。服務提供者要為服務負責同時要為土地產出負責,在追求土地產出最大化方面土地托管服務方與農民之間利益是一致的。同時,由于農業生產受到自然風險影響較大,作為服務方和農民共同承擔風險,減輕雙方的損失。

1.2 土地托管模式

1.2.1 全托管

全托管是指農民與土地托管服務方簽訂合同,農業生產全過程由服務方完成,最終收獲歸農民所有,服務方根據規模收取服務費。這種模式適用于那些家中青壯年勞動力進城務工,村里只剩下大量留守老人和留守兒童,沒有能力耕種,但是又不愿意將土地交還給村集體或者流轉給其他人的農民。通過將土地委托給服務方在收成時收取實物或者現金[6]。

1.2.2 半托管

半托管又被稱為訂單式托管,這種模式是指那些更愿意自己耕種但是由于勞動力季節性外出等原因缺乏勞動力、設備不全的農民,在撒藥、收割等環節選擇服務方定制個性化服務[5-6]。在服務者完成任務以后,由農民驗收并支付費用。

1.2.3 土地入股

土地入股托管模式是農民將土地作為生產要素入股服務方,服務方針對入股農民提供土地托管服務,同時雇傭農民參與土地管理。等收成給予農民保底收入+分紅以及雇傭收入。這種模式針對那些希望保留土地但是缺乏技術和風險承受能力的農民,以土地入股獲得保底收入同時還有雇傭收入,較大程度實現風險共擔[7]。

2 土地托管的不同主體利益分配

2.1 理論基礎

在委托—代理關系中,代理方具有信息優勢,出于經濟人假設,代理方容易侵害委托人的利益[8]。在土地托管中農民處于信息劣勢,難以對服務方進行監管。同時,土地托管需要進行統一作業,操作過程比不上傳統農業的精耕細作,項目結束容易引起農戶不滿。而且在我國農村社會情況復雜,農民之間存在異質性,如果交由代理人自行一家一戶與委托人溝通,由于農民的不信任,且委托人要求不一,帶來較高的交易成本。

在土地托管中僅有代理人和委托人是不夠的,兩者自行溝通的交易成本高,沒能發揮出土地托管的潛力。因此,需要有一個主體,對雙方合約進行監督,建立起溝通的橋梁,解決交易成本高的問題。村組織在農村社會有較高的威望,容易獲得村民信任,同時也了解村莊土地狀況,與代理人集中談判,可降低交易成本。土地托管中容易引發毀約風險,農民違約可能導致土地托管服務缺少持久性,而服務方毀約就可能嚴重損害農民收益,打擊農民對服務方的信任。村組織作為中介人為雙方提供合同簽訂、供需對接、糾紛協調等服務,可以降低雙方的不信任程度,減少服務組織與農民直接對接的交易成本與組織成本。這就形成委托—中介—代理的新關系。

2.2 不同模式下各方利益分配

在土地托管中主要涉及村組織、服務方、農民等主體,3者關系見圖1。土地托管模式如何長效運行,關鍵是厘清各主體之間的利益分配問題。只有各主體充分發揮自身稟賦,提高效率、降低成本、完善利益聯結機制、實現共贏,土地托管模式才能順利運行。

圖1 農民、村組織、服務方3者關系圖

2.2.1 村組織

村組織樂于充當中介機構主要有2個方面原因:1) 績效,村組織是土地托管中的協調者、推動者,通過新形式解決土地撂荒、貧困問題,健全地方治理體系。同時,由于土地托管業務產生許多村服務方,以此可以活躍村經濟,提高政府績效。2) 收益,村組織通過充當中介也可以收取服務費,以此壯大村集體組織效益,增加村集體收入。

在土地托管模式中村組織通過充當服務方與農民的中間人,通過幫助服務方與農民建立溝通橋梁,減少雙方溝通成本,從中獲取中介費。也因為土地實施托管而解決土地撂荒、貧困戶難脫貧等一系列困擾村組織的問題。土地入股模式中村組織不再僅僅充當中介人的作用,更是成為股東之一。村組織在土地托管中更了解本村情況且對于土地使用更有發言權,享受股份分紅。對于村組織而言更看重組織績效,只要土地托管服務能切實解決現有土地問題他們會很愿意提供幫助促成服務方與農民之間的合作。

可能存在的風險:服務方與農民雙方出現違約行為,影響村組織信譽。當公司出現違約行為一走了之時,作為弱勢方的農民難以維權,由于村組織充當中介機構,村民的情緒必然發泄在村組織之上,造成村民與村組織的沖突。而當村民出現違約情況時,可能由于部分村民違約而造成公司對村整體不信任,對村組織溝通協調能力產生懷疑,影響后續合作。

2.2.2 服務方

服務方是否愿意參與托管業務,一方面考慮是否能從中獲取利潤。公司作為一個營利組織,是以利潤作為驅動的,只有當公司發現有利可圖時公司才愿意參與其中。另一方面考慮農業生產的風險。當農業生產的風險大于收益時,公司作為追求利潤的組織會選擇退縮[8]。

公司收益方面:1) 收取服務費,服務方提供托管服務,根據服務的質量收取服務費,這是服務方最主要收入;2) 農資差價,服務方相對于農民來說體量龐大,與農資銷售公司在議價過程中有更多的主動權,采購價格遠低于市場價,即使服務方將這些農資以低于市場價銷售給農民,也能從中賺取利潤;3) 股份收入,在股份托管模式中,服務方以資本入股,并以此從中獲取分紅;4) 政府補貼,當前,國家大力支持農業社會化服務,對于提供農業社會化服務方有一定的補貼,作為國家高度重視和賦予期望的土地規模化經營路徑,國家對于土地托管提供政策資金方面的扶助。

可能存在的風險:1) 自然風險,農業生產很容易受到自然風險的影響造成農產品減產,當農產品收益達不到農民預期,公司與農民就可能產生糾紛,如果與農民簽訂保底協議就可能涉及賠付問題;2) 農民違約,在服務方架設設備之后,農民可能出于自身利益考慮違約,服務方就可能產生“沉默成本”,前期投入難以收回。只有當收益大于風險時服務方才會愿意提供土地托管服務。

2.2.3 托管農民

農民是否參加土地托管,最主要在于土地托管凈收益相較之前是否提高。其次,農民是否對自己的土地擁有掌控的權力[9-10]。

在土地托管收益方面:1) 土地托管能滿足農民掌控土地的需要。土地對于農民來說不僅僅是生產資料,更是他們安身立命的根本,所以農民都有著深厚的土地情結,土地托管并不改變土地承包權、經營權,很好滿足農民的需要。2) 土地托管引進新技術[11]。土地托管引進公司,這些公司擁有著農民所沒有的資源,引進農業技術,有利于提高農產品產量。同時,服務方提供機械化服務,降低人工成本,農民可以從事其他行業增加非農收入,增加農民總收入。農民最主要的收入就是最終收獲的農產品銷售所得。在土地入股模式中農民以土地入股享受“股份分紅+保底收入”,同時農民也作為被雇傭對象獲得雇傭收入。

盡管農民考慮收益情況 ,也會考慮其中的風險。1) 自然風險,土地流轉等形式是農民將土地經營權轉移,農民收取租金,這種模式下農民旱澇保收,不用擔心自然風險。但是土地托管模式下,農民只是雇傭服務方提供服務,土地經營權、最終收益權仍然在農民手中,自然風險以及土地耕作過程中操作失誤導致最后減產的風險需要農民來承擔;2) 參與土地托管后,農民依據服務方提供的服務付費,如果參與土地托管扣除服務費后的凈效益不如之前或者不如土地流轉,農民就會考慮放棄土地托管。

2.3 當前利益分配格局的優勢與不足

2.3.1 實現收益與風險共擔

土地托管,充分發揮服務方在技術、渠道方面的優勢產生規模效益:1) 要素投入的節約,規?；慕洜I改變以往小農民分散作業造成要素重復投入,節約要素成本可以在服務方和農民之間進行分配;2) 農資流通環節減少,由于服務方采購量大,對于農資公司有議價權,價格優勢帶來的成本降低可在二者之間分配;3) 先進技術帶來效率的提高,服務方帶來的先進技術以及機械化操作帶來土地生產效率的提高,而效率提高帶來的收入增加可以在二者間分配。雙方依此建立起一個利益共享機制。而且,不管是土地流轉還是農民個體經營,都由單一主體承擔農業生產過程中的各種風險。但在土地托管模式下,土地托管服務方與農民共同承擔起農業生產的風險。

2.3.2 土地托管內含較高的交易成本

個別農民進行土地托管不能發揮土地托管的規模效益,只有大量農民參與土地托管,使得大片農地相連才能最大程度地發揮土地托管優勢。但是,當前農民經營規模都較小且地塊分散,在推行土地托管過程中托管服務方必須和大量的小農民一一談判。同時,農民之間存在異質性,土地的質量和大小也影響著農民對產出的預期,這樣的談判模式就產生高額的溝通成本。對于托管服務主體而言,提供統一和同質性的服務是最節約成本的,但是農民之間異質性要求,托管服務方必須提供多樣化的服務。合約達成后,農民對服務質量、服務效果等又有著各自的態度,容易產生爭議,對托管服務主體而言,化解這些爭議取得農民的信任又是不小的成本?？傮w而言,二者之間想要達成一種雙方都滿意的合約,具有較高的交易成本[10]。

3 土地托管現實概況

該研究案例是筆者根據2019、2020農業農村部編纂的《全國農業社會化服務典型案例》分析土地托管模式[12-13]。在農業農村部的2次《典型案例》介紹中共收錄了44個農業現代化服務的典型案例,筆者根據上文對于土地托管特征討論對文中案例進行判斷,其中,土地托管案例有35個,占案例總數的79.5%。如表1所示,半托管案例共10個,占土地托管案例的28.6%,全托管案例21個,占土地托管案例的60%,土地入股案例4個,占土地托管案例的11.4%。其中托管種植作物主要以玉米、小麥、馬鈴薯等糧食作物為主,經濟作物僅占20%。從地區和地形來看,以北方地區和平原地區居多,主要北方地區和平原地形連片耕地較多,有利于現代機械化操作,土地托管規模效益得以體現,而在南方和丘陵地形,耕地破碎不利于農業現代化操作,且與農戶談判交易成本較高,土地托管規模效益未能體現。對所有案例分析發現,村組織在其中發揮著重要的作用,并沒有出現村組織缺席情況,且村組織作為中介人比例高達74%,村組織作為服務方僅有26%,主要原因是村組織專業程度不夠,且資金不夠充足,難以達到先進、專業的要求,但是村組織作為村民自治組織能夠發揮中介人作用降低農民和服務方的交易成本。這也證明上述理論在土地托管中需要有村組織發揮作用,協調代理人與委托人之間的利益關系。

表1 土地托管模式分布情況

3.1 全托管

案例1:山東高密市宏基農業發展有限公司與村委合作推動整村托管[12]。

宏基農業發展有限公司與咸家工業區下轄的24個建制村村委合作,由村兩委協調組織推行“村莊整建制托管”,村兩委組織村民購買服務。村委會作為中介人完成統計鄉村土地情況、協調農資配送等工作,完成工作后由宏基公司按照每畝40元的標準支付給村集體。農民作為委托人與代理人宏基公司簽訂合同,產出扣除實際費用后歸農戶所有,農民可以選擇領取實物或者現金,同時國家給予的種糧補貼也歸農民所有。

3.2 半托管

案例2:陜西省榆林市榆陽區補浪河鄉集體經濟組織整鄉推進生產托管[13]。

該地形成“村集體股份經濟合作社+農機專業合作社+農民”模式。推出訂單式托管,農民可以自由選擇。在這個過程中,村集體作為中介方收集農民需求,服務方為農戶提供服務。

與全托管不同的是在半托管中,代理人更多的是按照服務收費,并沒有參與最后收獲的分配,主要利益來源于服務收費和采購農資與售賣之間的價差。在這個過程中,服務方作為代理人提供服務共擔風險,但是代理人與委托人之間風險不對等。這也決定了在半托管的模式下代理人出于理性人假設,代理人更可能為了降低成本提高利潤,從而降低服務的質量。

3.3 土地入股

案例3:安徽黟縣有農優質糧油生產聯合體[12]。

安徽黟縣以優質糧食生產為核心,以托管業務為紐帶,發展現代糧油生產服務聯合體。安徽黟縣碧陽鎮田川村與有農公司合作,成立安徽黟縣有農優質糧油生產聯合體,實行土地入股模式。參股農民可以獲得每股“400元+分紅”。該模式有效整合各方資源,實現產業升級、服務方發展、農民增收,壯大集體經濟的效果。

3.4 案例總結

總結典型案例過程中,發現土地托管主要分3種模式:1) 全托管模式,這種模式適合用于缺乏勞動力、不愿意繼續耕作且不愿意土地流轉的農民,這些農民大多進城務工但是仍然想要在老家留有土地。而全托管模式很好解決他們的后顧之憂,也激發土地活力避免寶貴的土地因為無人耕種而造成撂荒。而進行全托管更多是進行整村托管,整村托管模式依賴于村集體的積極溝通和協調,取得農民信任,大大降低了服務方一家一戶溝通的成本。同時,進行整村托管有利于規模化經營[9]。整村托管有利于現代化機械設備鋪設,做到整村同時播種同時收獲,節約機械化成本的同時也能保證農產品品質,有利于形成地區品牌,實現增收。2) 半托管模式,這種模式適用于那些缺乏技術、設備、資金且有經營土地積極性的農民。這些農民有一定的技術,更愿意自己管理土地,但是沒有資金獲取設備或者沒有渠道獲取新技術,而半托管模式能夠發揮農民積極性,更適合運用于這些農民。不像全托管模式已經將生產全過程做了詳細規劃,在半托管模式下,農民根據自己需要下單,具有時間、地點、需求的不確定性,這些不確定性對于服務方設備架設、物料準備來說是一大難題,極大增加服務方運營成本[10]。同時,由于不確定性,農民也可能因為公司錯誤預估提供服務不足而錯過每個環節最佳時間,造成減產而產生糾紛。3) 土地入股模式,這種模式適合已經不在村里居住且想保留土地的農民。土地入股模式農民以自己土地入股,而服務方以自身服務、資金入股,服務方與農民產生利益聯結,農民簽約更有穩定性,有益于服務方規?；洜I,鋪設設備,公司作為股東也減少風險。而土地入股農民具有保底收入,這也降低了農民的風險,實現公司與農民之間的風險共擔、減少風險。在現實情況中3種模式大多組合使用,充分發揮各種模式優勢,形成一個完善的服務體系,合理利用資源滿足不同農民的需要[10,14]。

4 結論與建議

土地托管作為農業社會化服務的新形式,憑借多樣的模式,適應性強,在各地實踐中有著不錯的成效。土地托管照顧到農民的土地情節,同時也解決當前土地撂荒、鄉村勞動力短缺的問題,是一項極具前景的農業社會化服務模式。該研究從《全國農業社會化服務典型案例》中分別挑選3種托管模式案例,分析土地托管的特征以及土地托管中各主體如何實現利益分配。研究發現:1) 良好的利益平衡機制是土地托管實踐成功的基礎,相關主體間協調決定著各方利益平衡,村集體對服務方與農民之間利益協調發揮著重要的作用;2) 合理的土地托管模式是土地托管實踐成功的關鍵,農民根據自己的情況選擇不同土地托管模式,激發農戶參與熱情;3) 優質的服務方是土地托管成功的基礎,沒有優質的土地托管服務主體就難以提供高質量的服務,難以達到農民預期收益導致土地托管項目失敗。

基于上述研究結論該文提出以下建議:1) 建立利益平衡機制,在推進土地托管過程中要正確處理好村組織、服務方、農民之間等利益分配問題,找準各方利益均衡點。在利益分配方面要充分調動各方積極性,只有3方實現利益聯結,才能實現共贏,推動土地托管模式長效發展。2) 因地制宜選擇恰當模式,推進土地托管過程中應該根據實際情況,遵循因地制宜原則,使用不同的模式。同時,不局限使用單一模式,也可以多種模式混合使用,鼓勵各大主體探索新的形式。3) 培育土地托管服務主體,土地托管的成效很大程度上受到服務方能力、技術的影響。要確保土地托管長效運行就要先提高服務方的綜合實力。要實現農業增收必須建立現代化的農業體系,現代化農業的發展離不開先進的農業技術,而先進農業技術離不開農業相關人才。鼓勵土地托管服務主體與相關農業科研院所展開合作,提高土地托管服務主體服務能力。4) 加強宣傳教育,引導農民積極參與。土地托管屬于一種比較新穎的農業社會化服務,農民大多出于謹慎的態度選擇觀望。應堅持自主自愿參與原則。堅持農民“入社自愿,退社自由”原則下,充分利用村組織的影響力,宣傳和動員農民參加土地托管。