產業補貼政策有效性評估與政策建議

師奕 王光 邵宇佳

【摘要】構建符合國際慣例的財政補貼體系需要對現有補貼政策進行有效性評估。本文嘗試提供一個一般性的分析思路與框架， 并以當前光伏產業補貼政策為例評估其有效性。研究發現：? 基于“政府與市場”“政策成本與政策收益”兩個原則， 光伏補貼政策較好地匹配了該產業發展的周期性特征與階段性需求， 基本實現了光伏產業扶持目標， 考慮到補貼政策外溢性影響， 從光伏產業獲得的全球競爭優勢與利得看， 開放經濟環境下光伏產業補貼政策依然是有效的。針對當下全球高度關注的新能源、 半導體等產業補貼問題， 本文提出的補貼政策有效性分析框架具有普適性。

【關鍵詞】補貼政策；光伏產業；有效性評估；外溢性

【中圖分類號】 F810? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）09-0118-9

一、 引言

近年來， 國際組織及全球主要經濟體對中國的產業補貼政策給予了高度關注。自2020年以來， 受經濟逆全球化與疫情沖擊， 全球主要經濟體相繼加大產業補貼政策支持力度并擴大其實施范圍， 補貼政策在扶持各國產業發展、 培育企業競爭優勢、 提升資源配置效率與實現社會福利目標等方面發揮了積極財政作用。據世界貿易組織（WTO） 歷年通報， 自2020年始每年全球主要經濟體頒布的產業補貼政策在項目數量或項目金額上均突破歷史高位， 這也導致了國際產業競爭危機與經貿摩擦升級。2022 年4月國際貨幣基金組織（IMF）、 經濟合作與發展組織（OECD）、 世界銀行（WB）、 WTO聯合發布了《補貼、 貿易與國際合作》報告， 明確指出當前需要建設性地處理全球貿易中的補貼問題， 國際上在充分認可產業補貼政策積極效應的同時， 更加關注一國補貼政策帶來的負面影響和市場扭曲效應， 而關于中國的產業補貼問題尤其受到關注。近年來， 以 歐美日為首的發達經濟體對中國產業補貼政策屢加質疑， 指責中國產業補貼政策不符合國際經貿規則， 破壞了國際市場公平競爭原則， 不斷利用WTO補貼規則對中國企業實施打壓、 制裁， 不僅如此， 與中國產業發展相關的反補貼涉案項目數量持續攀升， 加之當前國際形勢復雜多變、 貿易保護主義興起、 單邊主義抬頭， 補貼政策的國際爭端風險可能會進一步加劇。面對國際上的發難， 如何客觀評估中國產業補貼政策的有效性與合理性以回應國際上的質疑， 如何保證補貼在有效實現國內政策目標的過程中最小化補貼帶來的負面溢出效應， 如何對國內補貼政策產生的外溢性影響及其合規性進行有效評估與風險控制， 均成為亟待解決的重要問題。

由于財政補貼兼顧本國經濟目標實現與國際經貿規則下國家利益保護兩方面的平衡（王光，2021c）， 有效的補貼政策既要在實現國家戰略目標的同時保證財政支出效率， 又要能夠合理利用多邊補貼規則規避國際爭端風險， 這就要求針對產業補貼政策有效性的評估要兼顧國內和國際兩個方面。本文通過對中國財政補貼政策進行梳理發現， 我國當前財政補貼體系缺失有效的補貼政策績效評估機制。在現有補貼政策體系下， 產業補貼政策效果能否得到有效發揮， 如何評估補貼資金的使用效率與合理性還沒有明確的執行標準與規范。關于補貼政策有效性， 現有研究主要從微觀企業層面的單一角度出發實證檢驗補貼政策效果， 如： 具體研究補貼對于企業經濟效率（蔣冠宏，2022）、 企業績效（孫傳旺和魏曉楠，2022）、 技術創新（余明桂等，2016）、 企業研發投入與創新效率（解洪濤等， 2022； 何晴等，2022）等企業微觀行為的影響； 基于補貼類型角度， 具體探討研發補貼（吳偉偉和張天一，2021）、 創新補貼（張杰等，2015；周煒等，2021）、 可再生能源補貼（周燕和潘遙，2019；李虹等，2011）等不同類型補貼的政策功效； 也有學者從外部制度環境或企業內部治理能力角度探討政治聯系（王德祥和李昕，2017）、 尋租（余明桂等，2010）與內部控制（陳紅等，2018）等因素對補貼效應的影響。此外， 在國際法領域， 雖有文獻就補貼政策在國際經貿規則下的補貼合規性與正當性做出法理分析（姚海放，2017；胡建國和陳禹錦，2012；周一帆，2022）， 但針對以何種原則、 邏輯與標準對財政補貼的政策效果本身進行全面、 系統性評估， 鮮有文獻提供直接經驗證據。由于補貼存在大量的機會成本， 在有限的財政資金預算范圍內， 要以盡可能小的財政負擔實現補貼政策效果最大化， 這就需要合理評估補貼政策的有效性。尤其在當前減稅降費與財政收支面臨壓力的背景下， 針對補貼政策的正、 負面效應， 如何客觀評估中國產業補貼政策的有效性？如何在實現補貼合理政策目標的過程中限制補貼帶來的負面溢出效應？如何有效評估補貼政策的外溢性影響， 控制補貼政策外溢帶來的國際爭端風險， 為國內補貼政策實施爭取更大的政策空間？對這些問題的回答對于提高財政支出效率與應對補貼國際爭端風險顯得尤為重要。

鑒于以上理論與實踐訴求， 本文基于國內和國際兩個維度， 嘗試從財政補貼的國內政策效應與政策外溢性影響兩個方面， 為產業補貼政策有效性評估提供一個一般性的分析框架， 同時借助對光伏產業補貼政策效應的討論分析， 為后續研究我國其他產業補貼政策有效性評估問題提供必要的學術支持與經驗借鑒。本文可能的邊際貢獻與學術價值在于：? （1）為我國補貼政策有效性評估提供了一個全新、 全面、 整合的理論分析視角。圍繞產業類型與產業發展的周期性特征， 嘗試從“政府與市場”“政策成本與政策收益”兩個原則出發分析補貼的國內政策效應， 并結合制度、 規則、 經濟三重因素評價補貼政策的外溢性影響， 這也較好地回應了劉尚希等（2019）關于“構建基于國內國際兩個維度對現行補貼進行評估的現代財政補貼體系”的主張與訴求。（2）豐富和發展了現代財政補貼體系與財政支出的績效評價制度。當前關于補貼政策的績效評價尚沒有明確的執行標準與規范， 本文期望能夠為后續進一步研究構建符合國際慣例的現代財政補貼體系、 優化中國財政補貼政策空間、 提高補貼資金使用效率等問題提供反思和借鑒。（3）肯定了光伏產業補貼政策的有效性， 同時合理解釋了光伏產業補貼政策自實施以來一直存在的爭議問題， 整體來看， 該政策充分匹配了產業發展的周期性特征與階段性需求。（4）拓展了關于我國產業政策與產業補貼政策有效性的研究。類似地， 關于新能源、 半導體等當下全球范圍內引起高度關注的補貼熱點產業， 本文的分析框架同樣具有普適性， 同時對下一步研究我國其他產業補貼政策的有效性問題具有借鑒價值。

二、 產業補貼政策有效性分析框架與案例選擇

（一）產業補貼政策有效性分析框架

現代財政補貼體系既要滿足實現國家長遠利益與戰略目標、 化解公共風險的需求， 又要能夠最大限度地規避國際貿易爭端， 維護本國參與國際市場的公平競爭權益。在構建符合國際慣例的財政補貼體系背景下， 產業補貼政策有效性評估應包含國內補貼政策效應與補貼政策外溢性影響兩個維度， 具體參見圖1。

1. 國內補貼政策效應。補貼是政府干預產業發展的常用政策工具， 由于不同類別產業在不同產業發展階段的經濟特征與屬性存在差異（王光，2021a）， 補貼政策也會表現出不同的政策目標與政策效果， 因此， 針對補貼政策效應評價需要充分考慮產業類型與產業發展的周期性特征。進一步地， 傳統經濟學理論認為， 市場是最有效的資源配置方式， 補貼作為政府干預市場的手段， 被認為對市場造成了扭曲， 一個典型例子就是產業政策導致的產能過剩， 而針對補貼所產生的扭曲效應的判斷， 主要是政府對資源的再分配沒有合理利用市場規則所導致的（王光，2021a）。對此， 國內學者林毅夫與張維迎就“產業政策中政府與市場的關系”這一問題展開過激烈的爭論（江飛濤和李曉萍，2018）， 究其根本， 二者爭論的核心本質上都是在強調政府在實施產業政策過程中應如何更好地處理政府與市場的關系， 如何有效厘清政府作用與市場的邊界。因此， 補貼政策能否平衡好政府與市場的關系、 發揮政府積極干預作用是評價其有效性的關鍵。此外， 從補貼這一政策工具本身來看， 由于政府支出的補貼資金是有成本的， 因此， 有效的補貼政策應能夠以最小的財政負擔和經濟效率損失實現財政補貼的政策目標， 并在有限的財政預算范圍內實現補貼收益最大化?；诖?， 針對財政補貼政策效應的評價應能夠基于產業發展的周期性特征和經濟規律， 遵循“政府與市場”“政策成本與政策收益”兩個基本原則。

具體而言， 對于補貼的“政府與市場”原則， 在具體應用時應充分考慮補貼帶來的規模經濟效應、 外部性、 公共產品屬性、 效率與公平以及市場信息不對稱等問題（王光，2021c）， 基于以市場作用為主、 政府干預為輔， 僅在市場失靈的領域采取適度政府干預。對于補貼的“政策成本與政策收益”原則， 多數情況下， 補貼政策實施的成本主要表現為機會成本和尋租成本， 鑒于補貼政策收益因政策目的與補貼對象的不同而不盡相同， 在財政預算約束下， 有效的財政補貼應能夠最小化補貼政策在實施過程中產生的機會成本與尋租成本。與此同時， 將補貼政策效應評價的“政府與市場”“政策成本與政策收益”原則應用到具體的產業補貼政策中時， 需考慮到產業類型與產業發展的周期性特征。針對不同類別產業的周期性特征， 補貼在促進產業發展與產業結構調整升級的過程中應具有不同的政策目標。根據產業發展的經濟特征與客觀規律， 可將產業類型劃分為新興產業、 主導產業、 支柱產業和基礎產業四大類（王光，2021a）。由于產業發展是一個動態演進過程， 四類產業在國民經濟發展中的定位與作用也在不斷發生變化， 戰略性新興產業在發展到一定規模后可能會演變成新的主導產業， 并隨著產業進一步發展壯大向支柱產業演進。根據產業經濟學經典理論， 本文將產業發展周期劃分為萌芽期、 成長期、 成熟期和衰退期四個階段。

2. 補貼政策外溢性影響。在開放經濟環境中， 一國的國內補貼政策會對其外部環境產生溢出效應（傅志華和王光，2021；王光，2021b）。在現有WTO規則下， 財政補貼已成為國際經貿中最容易引致爭端風險與經貿摩擦的政策措施之一（劉尚希等， 2019）， 因此， 有效的補貼政策要能夠在實現合理政策目標的過程中最小化補貼帶來的負面溢出效應。這意味著在開放經濟環境中， 有效的財政補貼應能夠充分利用WTO補貼規則， 通過控制影響補貼政策外溢性的重要因素降低國際爭端風險， 從而為國內補貼政策爭取更大的實施空間。這些影響補貼爭端風險的因素主要來自于制度、 規則、 經濟三個方面， 即經濟體制度性差異、 補貼專向性問題、 國際規則演變及補貼對象在全球價值鏈中的分工位置與主要競爭模式。

具體而言， 在經濟因素方面， 補貼對象在全球價值鏈中的分工位置與主要競爭模式決定了一國國內補貼政策溢出的強度。在全球價值鏈競爭格局下， 各經濟體對于影響自身在全球競爭中實現優勢與利得的他國政策會表現得非常敏感， 從而更加傾向于向影響自身價值實現的經濟體設置貿易壁壘與障礙， 而各經濟體對他國政策敏感度的差異主要來源于受補貼對象在全球價值鏈中的分工位置與主要競爭模式不同， 處于不同競爭模式下的經濟體對價值鏈上其他經濟體實施的補貼政策會表現出不同的反應。在規則因素方面， 我國產業補貼政策屢遭國際反補貼調查的爭議焦點之一就是補貼專向性問題突出， 而研發補貼、 貧困地區補貼及環保補貼等曾屬于WTO補貼規則下不可訴補貼范疇的補貼， 一般不具有明顯的專向性特征， 該類補貼的政策空間依然存在。從國際規則演變來看， 近年來， 歐美日等WTO主要成員國紛紛提出了對現有多邊補貼規則的改革訴求， 加之各個國家對本國經濟利益的保護及對競爭對手設置新的貿易障礙的意圖， 針對我國的不利規則將進一步增多。制度因素方面， 在國際經貿實踐中， 我國的市場經濟主體地位在國際上并沒有得到普遍認可， 這使得經濟制度差異成為發達經濟體對我國實行貿易制裁與反補貼責難的籌碼， 未來一段時期內， 制度競爭與規則博弈也將成為貿易摩擦的主要特征。

（二）案例選擇

產業補貼政策有效性的評估分析需要典型事例作為支撐。本文選取光伏產業補貼政策作為研究對象展開分析討論， 其原因主要在于：? （1）光伏產業具有典型性。我國光伏產業得以在短短十余年間占據全球光伏產業鏈主導地位， 得益于政府補貼的強力支持與有效引導， 在政策和市場需求的雙重驅動下， 國內光伏產業已成長為我國少數在國際競爭市場中取得領先優勢、 實現全產業鏈技術自主可控的戰略性新興產業， 其經驗值得借鑒。（2）光伏補貼政策自實施以來備受爭議， 尤其在光伏補貼退坡前期， 國內學術界與政策制定部門針對補貼政策有效性的爭議頗多。有學者認為補貼確實發揮了對光伏產業發展的政策促進效果（王宏偉等，2022a； Lin和Luan，2020）， 但也有不少學者認為補貼無助于光伏企業發展（王茵，2016；郁建興和王茵，2017；李爽，2016）， 甚至會對光伏市場形成不當干預， 加劇了光伏產業產能過剩， 造成補貼負面效應（余東華和呂逸楠，2015）。另外， 在近二十年國際上對中國的反補貼反傾銷調查案件中， 光伏補貼一度成為被“雙反”制裁的重災區。（3）光伏產業補貼已于2020年實施補貼退坡， 基本完成了整個產業周期的扶持任務， 其可供研究所用的資料和數據具備完整性、 可靠性與前沿性。

三、 中國光伏產業補貼政策有效性分析

（一）光伏產業類型與產業周期

“光伏”指利用太陽能光伏效應將太陽輻射轉換成電能的發電系統， 其以硅材料的應用開發作為核心技術形成的產業鏈組成了光伏產業。光伏產業作為我國重點扶持的戰略性新興產業， 對于國民經濟發展具有重要戰略意義。戰略性新興產業不僅代表著前沿科技的發展方向， 市場潛力巨大， 前景廣闊， 且多作為實現國家產業結構調整的重點領域， 具有發展成為支柱產業或主導產業的潛力。但同時， 新興產業也具有發展不確定性高、 資本與技術密集、 投資規模與投資風險較大、 研發周期較長等特點。因此， 外部性與不確定性成為光伏產業最典型的特征。從產業發展周期看， 新興產業多處于產業發展的萌芽期與成長期（王光，2021a）。借鑒光伏產業補貼相關研究（王宏偉等，2022b；梁華僑，2020）及產業發展的一般性規律（王光，2021a）， 本文將自2009年光伏補貼政策實施以來國內光伏產業的發展劃分為三個階段， 依次為產業萌芽期（2009 ～ 2012年）、 成長期（2013 ～ 2017年）、 成長期向成熟期過渡（2018年至今）， 與之相對應地， 光伏產業補貼政策的發展依次可分為初始投資補貼時期（2009 ～ 2012年）、 度電補貼時期（2013 ～ 2017年）以及市場競價補貼時期（2018年至今）。

（二）光伏產業發展的周期性特征與補貼政策特點

1.? 初始投資補貼時期（2009 ～ 2012年）。2009年以前， 國內光伏市場發展滯后， 產品高度依賴進口， 光伏發電技術、 電池及組件制造等產業鏈核心技術被美歐主要光伏廠商所壟斷。由于光伏產業屬于高新科技產業， 其前期研發與生產所需資金大、 投資風險高且回報周期長， 加之光伏發電成本遠高于傳統火力發電成本， 市場缺乏對民間資本的投資吸引力， 其生產與技術創新需要借助規模經濟效應實現。而這一時期光伏產業囿于資金緊缺、 核心技術封鎖、 產業鏈不完善及市場需求不穩定等因素的制約， 產業整體發展具有較大不確定性。為了加快打開國內光伏應用市場， 2009年國家相繼出臺了《關于印發太陽能光電建筑應用示范項目申報指南的通知》《金太陽示范工程財政補貼補助資金管理暫行辦法》， 針對光伏發電產業制定實施了財政補貼辦法。這一階段， 補貼政策的特點主要表現為補貼力度大、 額度高、 范圍廣， 在補貼方式上采用事前補貼， 補貼資金通過財政直接撥付給生產者。整體上， 該階段補貼政策呈現出相對寬松的標準要求， 多重政策優惠迅速吸引了大批投資者進入， 光伏產業在產業發展萌芽期形成快速增長態勢。與此同時， 該階段也出現了較為嚴重的企業騙補問題與尋租行為， 部分企業為了擴大產能， 做假標、 使用劣質生產材料等問題頻出， 甚至部分地區出現了集體套取財政補貼資金的行為（王宏偉等，2022b）。

2.? 度電補貼時期（2013 ～ 2017年）。受益于前期大規模、 強力度的財政補貼政策支持， 光伏產業加速進入產業發展成長期， 這一階段國內光伏市場在持續性的補貼政策激勵下開始規模化發展。在產業規模方面， 產業產能產量持續增大， 國內多晶硅產量從2013年的8.46萬噸增加到2017年的24.2萬噸， 硅片產量從30GW增加到87GW， 產量規模擴大了近兩倍。產業競爭力方面， 產業集中度整體提高， 涌現出隆基綠能、 天合光能、 晶科能源、 晶澳科技等一批行業龍頭企業， 產業競爭優勢逐漸顯現。在技術創新方面， 生產工藝與技術水平不斷提升， 單晶及多晶電池技術進一步優化， 產業整體發展的重心逐漸從擴大產能內需向提升光伏產品質量與推進產業技術迭代升級轉移， 但在產品結構及創新水平方面仍暴露出諸多問題， 光伏產品結構相對單一， 產業技術創新基礎研究薄弱， 薄膜電池技術、 晶硅電池高端生產設備、 工藝及材料仍依賴進口。與此同時， 由于市場增速過快， 暴露出了補貼缺口巨大、 產品市場低端等問題， 光伏產業產能過剩逐漸顯現。這一階段補貼的主要政策目的為， 調整初始階段補貼方式與標準、 促進產業技術創新升級、 幫助形成市場競爭優勢、 實現光伏發電的平價上網， 自2013年8月起光伏補貼由初始投資補貼正式調整為度電補貼。在補貼方式上， 將補貼環節由供給端轉向需求端， 采取先發電后補貼的事后補貼方式， 同時持續擴大補貼范圍， 并結合國內各地區的光照資源分布情況制定出區域差異化的電價補貼標準。

3.? 市場競價補貼時期（2018年至今）。中國光伏產業經由前兩個階段財政補貼的強力扶持， 市場規模與產業增量得到高速擴張， 技術迭代更新不斷， 建立起明顯的成本優勢與競爭優勢， 已在全球市場中占據主導地位。截至2021年， 我國多晶硅與電池片占據全球市場份額的80%以上， 硅片及其組件超過90%， 新增裝機容量連續十年位居全球首位， 累計達392.61GW， 逐步實現了國內光伏發電的平價上網， 產業發展正在由快速增長的成長期向成熟期過渡。這一時期， 中國光伏企業不斷提升在全球產業鏈中的頂端優勢地位， 在實現降本增效的同時進一步提升企業綜合競爭力， 產業落后產能逐漸被優勢產能淘汰。同時， 由補貼帶來的產能過剩問題也在不斷加劇， 甚至對光伏市場造成了階段性過度干預（梁華僑，2020）。2020 ～ 2021年， 國家相繼頒布了《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》《關于2021年風電、 光伏發電開發建設有關事項的通知》， 提出風電和光伏已基本具備能源平價的條件， 推動光伏補貼退坡機制的實施。但退坡并不意味著全面取消， 在“雙碳”目標推動下， 光伏產業正積極尋求能源節約與技術創新轉型之路， 該階段補貼政策的目的主要是為幫助光伏產業實現高質量高能效發展， 補貼方式由度電模式調整為市場競價模式， 政策導向性減弱， 市場導向性增強， 伴隨補貼退坡的實施， 光伏補貼規模與范圍不斷縮減， 補貼強度進一步被壓降。

（三）光伏產業全球競爭格局

從光伏產業全球布局來看， 早期全球光伏產業鏈的上游硅材料制造與下游光伏應用市場都在國外， 中國光伏產業發展主要集中于產業鏈中下游附加值較低的低端產品生產制造， 而產業鏈中盈利最高、 技術難度最大的上游晶體硅材料生產技術主要被來自歐美日的七大光伏寡頭廠商所壟斷。隨著中國光伏產業規模迅速擴大， 產業發展面臨的外部環境急劇惡化， 自2011年以來， 歐美不斷利用反補貼反傾銷制裁等手段向中國光伏企業施壓， 2011 ～ 2012年， 經由歐美的“雙反”圍堵， 國內不少光伏企業面臨破產風險， 市場一度急劇收縮， 其中以2012年由德國光伏寡頭廠商Solar World牽頭對中國75家光伏企業提起反補貼申訴的案件最為著名。不僅如此， 在WTO多邊補貼規則下， 歐美等發達經濟體還頻繁借助國際規則與中國市場主體經濟制度差異對中國光伏補貼制造爭端。自2015年起， 在補貼政策與技術革新雙重驅動下， 國內光伏產業鏈“兩頭在外”的困境逐漸得到改善， 產業規模持續保持快速增長態勢， 無論在全產業鏈供應還是在核心技術方面， 中國光伏企業已在全球競爭市場中占據領先地位， 國內頭部企業競爭優勢不斷增強， 據權威媒體PV-Tech報道， 在2021年全球光伏組件出貨量排名前十供應商中， 中國光伏企業獨占七位。隨著全球在綠色能源競爭上的博弈日漸加深， 中國光伏企業依然面臨著全球供應鏈價格上漲與區域性貿易摩擦升級的雙重考驗。

（四）光伏產業補貼政策的有效性

1.? 政策效應分析。光伏產業補貼政策充分體現了光伏產業發展的階段性需求， 縱觀光伏補貼發展歷程， 其各階段的補貼政策都緊密圍繞光伏產業發展的需求制定實施， 如表1所示。

（1）萌芽期。在光伏產業發展萌芽期， 補貼的主要目的是通過政府干預打開光伏市場、 扶持光伏產業健康有序發展。從政府與市場維度看， 光伏產業初期市場發展滯后， 產業資源的市場化配置結果與社會發展目標嚴重失衡， 制約了社會發展， 亟需政府有效施策發力， 2009 ～ 2012年政府先后實施了四批“金太陽示范工程”補貼計劃， 對光伏市場采取積極干預與引導。從光伏補貼政策帶來的經濟正外部性來看， 光伏作為實現太陽能發電轉化的技術載體， 在優化國家能源結構、 維護國家能源安全、 實現經濟綠色轉型方面具有重大戰略意義。從規模經濟效應來看， 由于初始投資補貼的事前補貼方式具有資金撥付直接、 見效周期快的優勢， 給萌芽期的光伏產業帶來空前的資金支持， 據統計， “金太陽示范工程”補貼計劃僅2012年的補貼額總計高達240億元， 有效解決了光伏產業初始投入成本高、 融資難的問題， 加速了規模經濟效應的實現?；凇罢c市場”原則， 補貼有效抑制了萌芽期光伏產業發展面臨的各種外部不確定因素的影響， 有助于彌補市場機制缺陷， 加快了國內光伏發電的產業化和規?；l展， 充分發揮了補貼政策的積極效應。與此同時， 從補貼的“政策成本與政策收益”原則看， 該階段光伏補貼政策出現了較大程度的尋租成本與經濟效率損失， 其中， 尋租成本擴大化導致了較為嚴重的市場扭曲問題。由于該階段光伏補貼采取事前補貼方式， 即在項目落成之前就能夠獲得高額補貼資金支持， 無需考核落地成果， 加之前期在補貼政策設計上缺乏對被補貼單位的項目監管與約束， 一方面誘發了大批光伏企業的尋租與騙補行為， 致使不法商人鉆政策空子， 造成財政支出過大， 另一方面補貼的事前獲得性也無法保證對光伏產品質量與技術升級的有效激勵， 部分發電站質量不符合標準， 未能達到政府預期目標。除此之外， 高強度的補貼也造成了一定程度的激勵扭曲問題， 使得一部分企業盲目進入光伏市場或盲目擴張產能產量（王宏偉等，2022）， 造成了一定程度的經濟效率損失。

（2）成長期。受補貼政策與市場因素雙重驅動， 光伏產業在該階段產能產量持續增大， 產能邊際成本大幅降低， 規模經濟效應進一步擴大。在技術創新方面， 由于多晶硅自給能力的迅速提升， 為國內光伏產業建立全球競爭優勢提供了有力支撐， 企業全球市場競爭優勢顯現， 補貼幫助光伏企業有效化解了研發投入資金問題， 通過技術迭代推動產業提質增效， 體現出補貼政策對光伏市場的積極干預與良性引導。與此同時， 為及時彌補初始投資補貼政策缺陷， 2013年政府出臺了《關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》， 對光伏補貼標準、 方式、 規模及范圍等方面做出調整。其中， 補貼政策最大的變化是補貼方式的調整， 由事前補貼修改為事后補貼， 這一方式轉變不僅解決了初始補貼帶來的投資過度問題， 使得補貼資金能夠切實發揮能源的替代效益， 也從根本上杜絕了騙補問題的發生， 一定程度上避免了補貼的經濟效率損失。但從補貼的“政策成本與政策收益”原則來看， 首先， 兩階段持續性的高額補貼削弱了對企業經濟方面的激勵， 加重了光伏企業對補貼的政策依賴， 致使部分光伏企業將更多注意力放在競標財政補貼的競爭力培養上， 而并非基于市場需求培育自身的市場競爭優勢， 造成光伏補貼的尋租成本增加。其次， 由于光伏產業在該階段產能產量倍增， 整個市場需求在擴張的同時也帶動了低端產品市場空間擴容， 因此， 即便部分企業不主動采取技術創新升級， 也依然能夠占有充足的低端產品市場， 從而對整個產業研發環境與技術創新積極性造成破壞， 致使補貼政策的收益邊際效應遞減。不僅如此， 在有限的財政預算范圍內， 光伏企業數量的井噴式增長所帶來的超額補貼需求已遠遠超出可再生能源基金的實際承受力， 產能過剩問題造成一定程度的財政負擔， 增加了全產業鏈資金成本。

（3）成長期向成熟期過渡。由于補貼政策的目的是通過階段性政府干預完成對產業發展的扶持任務， 達到產業價值目標繼而退出產業。隨著光伏產業進入產業發展成熟期， 補貼的負面效應加速顯現。一方面， 近十年持續性的高額補貼已造成光伏企業對政府補貼的嚴重依賴， 補貼的政策收益與經濟激勵效用邊際遞減， 政策紅利與穩定的補貼資金來源帶給企業高于市場實際的美好預期， 補貼退坡也考驗著光伏企業真正的競爭力與實際生存能力。另一方面， 已有研究證實持續性的政府補貼對光伏產業形成了過度干預（梁華僑，2020）， 一定限度內政府補貼的確為光伏產業發展發揮了扶持和積極引導作用， 但超過該限度補貼的負面影響不斷擴大， 甚至出現政府為光伏產業發展買單的不良后果。不僅如此， 補貼帶來的產能產量過剩與尋租問題還損害了光伏產業技術創新升級的主觀能動性， 催生了低端產品市場， 破壞了市場公平競爭規律。但不可否認的是， 這一階段政府通過不斷調整補貼方式與補貼力度標準， 以市場競價的補貼模式幫助具備核心競爭力的企業強化自身競爭優勢， 形成了一批技術先進的龍頭企業， 并且頭部企業呈現強者更強的競爭格局。伴隨著“531新政”①的出臺， 光伏產業落后產能逐漸被優勢產能淘汰， 產業整體向高質量高能效發展方向邁進， 這一時期光伏補貼政策主要以推進光伏發電高質量發展為主線目標。2020年， 光伏補貼退坡機制的實施， 意味著政府逐步淡化政策導向， 交由市場作為主導推進光伏產業發展， 這也較好地順應了產業發展的周期性經濟規律， 當產業發展步入成熟期， 充分發揮市場機制的主導作用， 及時采取補貼退坡、 降低補貼強度、 縮減補貼范圍的措施更能促進成熟期光伏產業的優勢發展。補貼的逐步退坡也將倒逼光伏產業專注技術迭代突破與競爭優勢培養， 向精細化、 高質量、 低成本發展模式轉變， 通過政府輔助干預與引導加速推進光伏產業進一步發展成為國家主導產業與支柱產業。

2. 政策外溢性影響分析。隨著中國光伏產業的迅猛崛起， 產業發展面對的外部環境急劇惡化， 歐美等不斷尋找遏制中國光伏產業發展的機會， 實行貿易保護主義， 而反補貼制裁逐漸成為發達經濟體打壓中國光伏產業發展的重要手段， 這也體現了在WTO多邊貿易規則下降低國內補貼政策外溢性影響的重要性。

（1）光伏補貼專向性特征與國際規則。我國光伏補貼政策早期的一個顯著特點就是補貼專向性問題突出， 該問題也是中國光伏補貼屢遭歐美反補貼調查的爭議焦點。在反補貼調查中， 有明確的證據能夠證明“補貼是政府專門給予光伏產品的專向性補貼”是實施反補貼裁定的關鍵。早期， 財政部門制定的一系列關于光伏產業的補貼政策都具體指明了補貼資金適用的資助對象范圍與滿足條件的具體標準， 這無疑將補貼對象限定在了特定的領域范圍內（徐憶斌，2013）。例如， 2009年財政部印發的《關于加快推進太陽能光電建筑應用的實施意見》和《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》均明確指出， 光伏補貼資金適用的范圍僅限于生產太陽能光電產品建筑設施的企業， 這種由部分特定企業重點適用的補貼規則直接構成了補貼專向性問題。同樣地， 在被歐美指控最為嚴重的“金太陽示范工程”中， 由于《金太陽示范工程財政補助資金管理暫行辦法》（2009）具體規定了資助對象的范圍與要求， 該范圍明顯傾向于規模更大、 實力更強的光伏發電企業， 因而在“雙反”調查中直接被認定為專向性補貼并被征收高額反補貼稅。除此之外， 從補貼環節來看， 當時政府為了激勵光伏企業擴大生產， 將補貼主要投入前端生產環節， 這也直接構成了補貼專門適用于光伏產品的特定屬性， 前端補貼也成為光伏補貼專向性爭端的重要原因之一。

（2）光伏產業全球價值鏈分工位置與競爭模式 。在開放經濟環境中， 一國政府對國內產業的補貼會對產業鏈其他國家企業產生沖擊。在全球價值鏈競爭格局下， 中國光伏產業頻繁受到來自歐美經濟體的制裁與打壓。早期， 國內光伏市場處于全球產業鏈的中低端位置， 上游高端市場被歐美國家所掌控， 自2009年以來， 借助政府補貼以及勞動力和原材料等成本優勢， 國內光伏產業在短短幾年間得到飛速發展。截至2012年， 中國光伏累計裝機量已趕超歐美發達國家， 而中國光伏產業的快速崛起日益威脅到價值鏈縱向競爭模式中位于高位階的歐美發達經濟體在光伏價值鏈的全球統治地位。2011 ～ 2012年， 歐美以中國光伏產品銷售價格遠低于市場價值為名， 先后多次對中國光伏產品實施反傾銷、 反補貼調查與制裁， 企圖通過“雙反”之手遏制中國光伏產業向價值鏈高端位階的攀升。同時， 中國在光伏產業鏈中下游環節的電池板、 電池及組片等產品已率先與歐美形成橫向競爭格局， 同為出口方競爭對手的歐洲光伏企業， 對中國政府給予光伏產品的財政補貼表示強烈抵制， 宣稱自身利益受到中國光伏補貼政策的損害。2012年， 由德國光伏寡頭廠商Solar World牽頭的歐洲光伏產業聯盟②向歐盟提起申訴， 指控75家中國光伏企業的太陽能電池板及組件受益于不公正的政府補貼， 要求歐盟對中國光伏企業展開反補貼調查， 迫于企業施壓， 歐盟頒布了對中國光伏產品的“雙反”制裁令。自2012年開始， 美國商務部不斷加碼對中國光伏電池及組件的關稅標準， 并向天合光能等國內光伏出口企業征收臨時性反補貼稅， 高額的關稅與反補貼稅壓力對中國光伏企業造成沉重打擊。

（3）經濟體市場制度差異。歐美有關政府頻繁對中國光伏補貼實施非公正制裁的背后， 反映出貿易摩擦的焦點逐步由產品、 產業向制度、 體制層面升級， 經濟體制度差異日益成為歐美對中國光伏補貼制造爭端、 實行貿易保護主義的工具與籌碼。從歐美針對中國制造的多起光伏反補貼案中不難看出， “蓄意擴大中國政府補貼主體范圍”“拒絕承認中國市場經濟主體地位”“使用歧視性替代國計算規則調查中國企業”等制度“缺陷”成為歐美用以將中國訴諸法律的慣用手段。2012年， 美國不合理地認定中國國內硅材料供應廠商為政府控制企業， 進而裁定凡采購中國國內硅材料的企業均視為受到政府補貼， 美國此舉意圖通過擴大中國政府補貼主體的界定范圍， 將中國光伏企業強行并入多邊補貼規則下應訴補貼范圍之內， 從而能夠以“中國光伏市場受政府主導控制發展， 政府補貼擾亂了市場公平競爭原則”為由加大對中國光伏企業的制裁。此外， 制度差異影響到光伏補貼在WTO框架下進行反傾銷反補貼調查時的計算辦法。在光伏“雙反”案中， 由于歐美經濟體拒絕如期承認中國的市場經濟主體地位， 以期在案件審理中繼續對中國使用第三方替代國機制。在案件調查中， 歐美對中國企業提供的實際成本數據不予采納， 而使用第三方替代國來計算中國光伏產品的實際成本， 其結果嚴重偏離中國企業實際情況， 變相抬高企業實際成本， 造成中國光伏企業以遠低于市場成本的價格向海外傾銷產品的假象， 這種歧視性的替代國規則嚴重損害了中國企業在全球光伏市場的公平競爭與實際利益， 也昭顯了歐美蓄意通過制度差異來打造遏制中國光伏產業發展的“法律工具”。

3. 總體評價。從補貼國內政策效應來看， 光伏補貼政策總體上是有效的。圍繞光伏產業發展的周期性需求與特征， 其各階段配套的補貼政策體現出較好的匹配性?；谘a貼的“政府與市場”“政策成本與政策收益”原則， 補貼政策有效解決了制約光伏產業發展的各種限制因素與不確定性， 助其形成了規模經濟效應， 推動成本降低與技術迭代升級， 在一定程度上彌補了市場失靈， 體現了產業發展的經濟正外部性， 加速促進光伏產業實現由戰略性新興產業向主導產業與支柱產業的演進。從我國光伏補貼政策整體發展歷程與調整方向來看， 補貼方式由政府引導逐步向市場主導轉變， 補貼范圍與補貼強度先增后減， 政策要求由松到嚴， 市場化程度逐步提高。相應地， 在光伏發展的不同階段也產生了騙補、 尋租、 產能過剩等問題， 造成補貼負面效應， 但政府通過不斷調整補貼方式、 補貼力度標準， 及時采取補貼退坡等措施， 有效控制了負面效應的擴大化， 補貼也在逐步的調整與修正過程中實現了對光伏產業的政策刺激與扶持目標， 這也體現了補貼政策在產業不同發展周期的兩面性， 同時合理解釋了為什么光伏補貼自實施以來在各階段飽受爭議， 但在現在來看補貼政策是較為成功的。從補貼政策外溢性影響來看， 光伏產業作為各國爭相競爭的全球能源產業， 戰略意義重大， 本身容易招致他國的貿易制裁與爭端。在全球價值鏈競爭格局下， 中國光伏產業頻繁受到來自國際光伏寡頭廠商與歐美經濟體針對國內光伏補貼政策的制裁與打壓， 企圖通過“雙反”之手遏制中國光伏產業向價值鏈高端位階的攀升。在光伏反補貼爭端案件中， 補貼專向性問題成為早期中國光伏補貼屢遭歐美反補貼調查的爭議焦點， 而市場主體經濟制度差異成為歐美遏制中國光伏產業發展蓄意打造的“法律工具”與籌碼。整體來看， 中國光伏產業通過補貼政策獲得的全球競爭優勢與利得遠超國際貿易制裁造成的損失， 在開放經濟環境下補貼政策依然是有效的。

四、 政策建議

基于上述分析， 本文提出以下建議：

第一， 鑒于國內補貼政策的有效性與合理性考慮， 亟需建立全國產業補貼政策項目庫及其績效考核機制， 著重從政策目標的不同維度對補貼政策正、 負面效應進行全面性評估， 尤其要關注補貼政策的負面效應。進一步形成補貼資金預算績效考核制度， 綜合評價政策實施效果， 強化對產業補貼政策效應的事前、 事后評估， 完善補貼政策績效評價的執行標準與規范。

第二， 在政策實踐中厘清政府與市場的邊界， 補貼實施方式要以“有效市場+有為政府”為原則， 堅持以更接近市場的補貼方式讓政策效果達到適得其“時”且適得其“實”。補貼對象應充分體現經濟活動的正外部性， 合理利用補貼的規模經濟效應扶持幼稚產業， 在補貼實施環節盡可能縮小政府與政策受益群體間信息差。

第三， 對于扶持產業發展的財政補貼， 嘗試建立補貼項目的產業發展周期跟蹤機制。在補貼政策實踐過程中， 要充分考慮產業發展的經濟特征與規律因素， 尊重不同類別產業發展的周期性特征， 適時跟進產業動態演進的變化過程。在對產業類別與產業發展階段進行認真研判的基礎上， 對既有補貼政策在補貼方式、 補貼范圍、 補貼標準等方面進行適時調整， 以保證補貼政策在產業各發展周期的匹配性和有效性。

第四， 重視補貼政策外溢性與合規性的評估， 合理利用國際規則控制國際爭端風險。建議中央政府設立專門機構與專項配套資金， 基于補貼受益對象在全球價值鏈中的分工位置以及在全球市場中的競爭模式， 按行業、 市場、 國別分類適時對國內補貼政策可能產生的外溢性影響進行評估， 在補貼實現合理政策目標的過程中， 抑制補貼帶來的負面溢出效應， 建立經貿摩擦與爭端風險預警機制。同時， 積極參與與補貼議題相關的國際經貿規則談判， 主動明確中國的市場經濟主體地位， 基于我國實際爭取主動權， 貢獻中國方案， 為國內補貼政策爭取更多有利的政策空間。此外， 在補貼政策制定過程中， 注意合理規避補貼對象的專向性問題， 在政策表述上更多傾向于“研發創新、 環保、 扶貧”等詞匯， 在補貼環節上更多聚焦在產品消費等終端利用環節。

關于新能源、 半導體等當前全球范圍內引起高度關注的補貼案例， 本文的分析框架同樣具有普適性。盡管不同產業存在特征差異， 但對于補貼政策有效性評價的原則、 思路與底層邏輯基本一致。當前， 全球在戰略性新興產業領域的國際競爭加劇， 2022年美國《芯片與科學法案》和《通脹削減法案》的頒布實施， 進一步強化了在半導體、 新能源等產業領域與中國企業的對抗?，F階段， 國內新能源汽車行業在財政補貼的扶持下已在歐洲市場占據主導地位， 新能源補貼正處于退坡的關鍵節點， 而半導體產業補貼力度持續加大， 且針對國內半導體補貼的國際質疑與抵制聲音層出不窮， 亟需就相關產業補貼進行政策績效評估并及時做出應對與調整方案。

【 注 釋 】

12018年5月31日，國家發展改革委、財政部、國家能源局出臺了《關于 2018 年光伏發電有關事項的通知》，后被業界簡稱為“531新政”，531 新政的出臺標志著國內光伏發電進入高質量發展階段。

②歐洲光伏產業聯盟是以Solar World企業為首的歐洲光伏企業組織，分別由來自德國、西班牙、意大利等歐盟成員國的20多家光伏企業組成。

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【基金項目】 國家社會科學基金后期資助項目“雙邊投資協定與中國企業走出去研究”（項目編號：21FJLB001）；中國財政科學研究院青年招標課題“國有企業及補貼的國際規則研究”（項目編號：20210016）

【作者單位】1.中國財政科學研究院， 北京 100142；2.商務部國際貿易經濟合作研究院， 北京 100710