高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制問(wèn)題及其改進(jìn)措施

楊磊

摘? ?要：隨著近年來(lái)高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，高校承擔(dān)的功能日趨復(fù)雜化、多元化。為了滿足高校不斷發(fā)展的需求，高校基本建設(shè)項(xiàng)目在不斷增多。但是，高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目一直是高校所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中存在風(fēng)險(xiǎn)最為嚴(yán)重的部分之一，特別是近幾年來(lái)，各種方式、渠道對(duì)高?；I(lǐng)域各種問(wèn)題的曝光，引起了越來(lái)越多的專家學(xué)者對(duì)高校基本建設(shè)內(nèi)部控制問(wèn)題的探索與思考。因此，通過(guò)對(duì)高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制問(wèn)題的分析，嘗試對(duì)高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。

關(guān)鍵字：高校；基本建設(shè)項(xiàng)目；內(nèi)部控制

中圖分類號(hào)：F275；G647? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）08-0074-03

一、高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）前期決策論證不嚴(yán)，無(wú)法明確責(zé)任

目前高校主要的資金來(lái)源仍然是財(cái)政撥款，這導(dǎo)致高校但凡需要進(jìn)行基本建設(shè)項(xiàng)目，就必須經(jīng)過(guò)校黨委常委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)等相關(guān)討論決策。盡管如此，目前我國(guó)高校在基本建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)決策中依然存在一系列問(wèn)題。

第一，決策過(guò)程規(guī)范化、民主化程度不夠。目前，大部分高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目決策主體是相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)，缺少教職工等群眾參與，導(dǎo)致相關(guān)決策缺乏一定的民主性。另外，由于論證過(guò)程中相關(guān)專家的定期調(diào)整，導(dǎo)致執(zhí)行力不足，這也決策科學(xué)性在一定程度上受到影響。

第二，相關(guān)責(zé)任不能夠落實(shí)到人。目前，校長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制在高校正處于逐步完善階段，但對(duì)于相關(guān)職能部門而言，層次性的責(zé)任體制仍然大部分處于缺失狀態(tài)。集體決策往往產(chǎn)生集體負(fù)責(zé)問(wèn)題，并不能將相關(guān)責(zé)任落實(shí)到具體個(gè)人，這便導(dǎo)致內(nèi)部控制有效性的弱化，以至于極大程度上影響了高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目的決策。因此，如何保證基本建設(shè)項(xiàng)目決策流程規(guī)范化，合理分散相關(guān)權(quán)利、明確相關(guān)責(zé)任，成為了高校基本建設(shè)項(xiàng)目避免出現(xiàn)內(nèi)部控制失靈困境的主要難點(diǎn)。

（二）內(nèi)控執(zhí)行不足，浮于表面

高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目從項(xiàng)目開(kāi)始環(huán)節(jié)的工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)到最后環(huán)節(jié)的工程竣工驗(yàn)收這一具體執(zhí)行過(guò)程中，由于相關(guān)環(huán)節(jié)繁多、流程復(fù)雜，導(dǎo)致在內(nèi)控過(guò)程中主要存在以下問(wèn)題。

1.概預(yù)算控制失效

目前我國(guó)不少高校在基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中都面臨著概預(yù)算失控的困境，導(dǎo)致基本建設(shè)工程項(xiàng)目出現(xiàn)超支現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因主要有三個(gè)方面。第一，高?；窘ㄔO(shè)工程資金來(lái)源主要是高校自行籌集，這便在一定程度上導(dǎo)致高校的上級(jí)管理部門對(duì)高校基本建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算的管理與監(jiān)督效果弱化，大多僅能依賴于高校的自行監(jiān)督管理。然而，由于目前很多高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)控體系尚處于未完善階段，從上至下的管理與監(jiān)督缺位，最終可能會(huì)導(dǎo)致高校基本建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算失控問(wèn)題產(chǎn)生。第二，高校雖然在基本建設(shè)項(xiàng)目上一直使用基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算制度，但由于各種原因，如趕工期等，經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致成本分析滯后問(wèn)題，這種問(wèn)題不斷積累，便會(huì)導(dǎo)致“三超工程”出現(xiàn)?！百|(zhì)量、工期、造價(jià)”在實(shí)際操作過(guò)程中一直難以平衡，而高校一般最終都會(huì)選擇縮短工期及提高工程質(zhì)量，從而造成基本建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)不斷提高。雖然主體工程、非附屬工程的開(kāi)展都需要專門開(kāi)會(huì)論證，都需要與會(huì)人員簽字同意及相關(guān)負(fù)責(zé)人員簽字審批，但是實(shí)際上基本建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制并未起到實(shí)際作用。第三，由于我國(guó)目前實(shí)行的制度法規(guī)要求基本建筑工程項(xiàng)目的整體概算不得超過(guò)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告投資批復(fù)的10%，如果超過(guò)10%或關(guān)鍵性指標(biāo)有所更改，則需要對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行重新論證，并報(bào)所屬發(fā)改委進(jìn)行重新批復(fù)。然而現(xiàn)實(shí)情況更多的是高校為使項(xiàng)目通過(guò)審批，在上報(bào)時(shí)壓低價(jià)格，等到施工后再進(jìn)行追加；或者在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中改變相關(guān)工程項(xiàng)目支出，并選擇性地忽略相應(yīng)的審批手續(xù)，僅依靠于項(xiàng)目完成后根據(jù)相關(guān)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)對(duì)工程建設(shè)成本背離施工前提交的概預(yù)算的原因進(jìn)行核查監(jiān)督，這便致使在基本建設(shè)工程項(xiàng)目前期為了專門建立的概預(yù)算的層層內(nèi)部控制體系喪失作用，而出現(xiàn)所謂的“三超工程”，最終擾亂高校正常的總體預(yù)算體系。

2.招投標(biāo)工作不規(guī)范

高?；窘ㄔO(shè)工程項(xiàng)目應(yīng)秉持“公開(kāi)公正，公平競(jìng)爭(zhēng)”原則，對(duì)相應(yīng)規(guī)定的額度以上的工程項(xiàng)目進(jìn)行招投標(biāo)工作。但是在實(shí)際的操作過(guò)程中仍存在許多問(wèn)題。首先，相關(guān)權(quán)力過(guò)于集中。在基本建設(shè)項(xiàng)目中并未做到?jīng)Q策、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)分設(shè)，高校招投標(biāo)管理部門可能在實(shí)際工作中承擔(dān)或參與了從制作招標(biāo)說(shuō)明書(shū)、組織招投標(biāo)工作、參與項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)工作，到最后的工程項(xiàng)目驗(yàn)收等一系列工作。其次，規(guī)避招投標(biāo)工作。通過(guò)分解工作內(nèi)容、前期少計(jì)工程量后期進(jìn)行簽證處理等方式，減少相應(yīng)工程造價(jià)；或以隱瞞部分附屬工程等方式，將原本需要進(jìn)行招投標(biāo)的工程項(xiàng)目壓低至招標(biāo)范圍之下。最后，縮小招投標(biāo)對(duì)象的范圍。以工期緊張作為理由，通過(guò)議標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)或單一來(lái)源采購(gòu)等一系列方式避免公開(kāi)招投標(biāo)；或不通過(guò)相應(yīng)公開(kāi)平臺(tái)發(fā)布招標(biāo)公示使招標(biāo)事項(xiàng)廣知性降低；或通過(guò)針對(duì)意向的中標(biāo)方制定相應(yīng)的符合中標(biāo)方的資質(zhì)要求，并通過(guò)規(guī)定一系列的排斥性要求把其他可能成為意向中標(biāo)方的競(jìng)爭(zhēng)者排除在外，從而導(dǎo)致高校不能夠在眾多投標(biāo)方中選擇性價(jià)比最高的中標(biāo)方，無(wú)法做到優(yōu)中選優(yōu)，以至于可能會(huì)增加高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目成本。另外，盡管國(guó)家對(duì)于招投標(biāo)事項(xiàng)出臺(tái)了許多嚴(yán)格的規(guī)定，但是仍然有泄露標(biāo)底等許多不正當(dāng)行為的發(fā)生。

3.施工環(huán)節(jié)審核不嚴(yán)謹(jǐn)造成控制漏洞

施工環(huán)節(jié)產(chǎn)生的成本在高?；窘ㄔO(shè)工程項(xiàng)目所有環(huán)節(jié)中占比最高，也是可能存在最多內(nèi)部控制失控問(wèn)題的環(huán)節(jié)。首先，權(quán)利的過(guò)于集中導(dǎo)致內(nèi)部控制失去作用。例如，由于經(jīng)費(fèi)審批過(guò)程中存在相關(guān)主要負(fù)責(zé)人“一支筆”簽批的情況，這便導(dǎo)致了審批程序顛倒的問(wèn)題產(chǎn)生，相關(guān)主要負(fù)責(zé)人利用權(quán)力優(yōu)先簽批，隨后級(jí)級(jí)下壓。其次，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徍丝赡軙?huì)造成許多異常變更。高校缺乏對(duì)建設(shè)項(xiàng)目變更的內(nèi)容及其對(duì)應(yīng)的預(yù)算結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徍耍蛘呶窗凑找?guī)定的審批程序進(jìn)行方案變更，極有可能會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)簽證的性質(zhì)發(fā)生改變，甚至?xí)?dǎo)致基本項(xiàng)目建設(shè)工程的相關(guān)功能弱化，無(wú)法達(dá)到原先的預(yù)期建設(shè)目的。再次，由于基本建設(shè)項(xiàng)目工程進(jìn)度款的付款審批不嚴(yán)謹(jǐn)，會(huì)導(dǎo)致基本建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)超付現(xiàn)象。由于相關(guān)財(cái)務(wù)人員未做到“業(yè)財(cái)融合”，對(duì)相關(guān)工程項(xiàng)目的實(shí)時(shí)進(jìn)度缺乏了解，僅憑借基本建設(shè)工程項(xiàng)目管理部門所提供的工程進(jìn)度表?yè)芨犊铐?xiàng)，致使工程的實(shí)際進(jìn)度與原本合同規(guī)定的工程進(jìn)度付款節(jié)點(diǎn)不匹配。

二、高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的改進(jìn)措施

（一）建立責(zé)任體系，明確責(zé)任歸屬

建立“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”的層次性崗位責(zé)任體系制，明確崗位職責(zé)，使基本建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效考核與監(jiān)督評(píng)價(jià)的作用得到充分發(fā)揮。從基本建設(shè)項(xiàng)目最初階段簽訂相關(guān)責(zé)任書(shū)開(kāi)始，讓工程項(xiàng)目論證、評(píng)審、決策等各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)人員清楚自己的責(zé)任與義務(wù)。在相關(guān)決策的各個(gè)環(huán)節(jié)都要形成相關(guān)的會(huì)議記錄，對(duì)各項(xiàng)決策留下相應(yīng)記錄，強(qiáng)化所謂的“痕跡記載”概念，從而更好明確相應(yīng)的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，最終做到明確“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)簽字”這一概念；通過(guò)對(duì)相關(guān)的責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行細(xì)致的分解，從而能夠更好地對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)決策進(jìn)行全方位、全流程的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)檢查及跟蹤監(jiān)督。

（二）深化源頭治理，規(guī)范內(nèi)控體系

規(guī)范的法規(guī)制度保障了基本建設(shè)項(xiàng)目順利運(yùn)行，內(nèi)部控制的基礎(chǔ)控制不穩(wěn)固，則必然造成基本建設(shè)項(xiàng)目從源頭開(kāi)始就失控。高校應(yīng)當(dāng)分別從項(xiàng)目建設(shè)自身與項(xiàng)目資金管理這兩個(gè)方面建立起一系列完善的建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制制度體系，從而使項(xiàng)目資金管理依靠基本建設(shè)項(xiàng)目事項(xiàng)并被基本建設(shè)項(xiàng)目管理制約，最終便于相關(guān)人員梳理工作思路，定期發(fā)現(xiàn)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并能夠及時(shí)做出糾正。首先，應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)的內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確相關(guān)責(zé)任主體。指定學(xué)校專門的相關(guān)職能部門組織協(xié)調(diào)全校內(nèi)部控制建設(shè)工作，通過(guò)對(duì)學(xué)校現(xiàn)有的相關(guān)內(nèi)部控制制度體系進(jìn)行細(xì)致的梳理，并由此對(duì)學(xué)校制度的執(zhí)行力做出嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呐袛啵瑥亩嗅槍?duì)性的對(duì)原先相應(yīng)的內(nèi)部控制制度做出調(diào)整。與此同時(shí)，建立專門的內(nèi)部控制建設(shè)檢查小組，對(duì)具體實(shí)施情況做出相應(yīng)的監(jiān)督與測(cè)評(píng)，并定期編報(bào)高校的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。其次，要形成規(guī)范化、程序化的控制制度體系。高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目需要在基本建設(shè)管理部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門、國(guó)有資產(chǎn)管理部門等許多相關(guān)職能部門的共同努力配合下才能完成。因此，為避免在內(nèi)部控制管理過(guò)程中因?yàn)楣ぷ髀毮艿慕徊嬷睾隙斐韶?zé)任推諉問(wèn)題，就需要制定程序化、規(guī)范化的相關(guān)內(nèi)部控制制度體系，明確相關(guān)部門的責(zé)任與義務(wù)，從而使得基本建設(shè)項(xiàng)目所涉及的各個(gè)職能部門之間在開(kāi)展工作時(shí)做到責(zé)任明確、界限清晰。這樣既不會(huì)產(chǎn)生交叉管理、重復(fù)履行審批手續(xù)的現(xiàn)象，也不會(huì)因?yàn)橄嚓P(guān)職能部門之間銜接不夠緊密而產(chǎn)生所謂的“控制盲區(qū)”。最后，要嚴(yán)格規(guī)范相關(guān)專業(yè)人員的使用管理?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的核心歸根結(jié)底還是工作人員的內(nèi)部控制，因此為了真正將內(nèi)部控制制度落地，真正做好基本建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制，必須在審計(jì)、招標(biāo)等基本建設(shè)項(xiàng)目中的專業(yè)性較強(qiáng)的相關(guān)崗位上配備有相應(yīng)專業(yè)背景的工作人員，以便在熟知基本建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)控制度與相關(guān)的業(yè)務(wù)事項(xiàng)流程的前提下開(kāi)展相應(yīng)的工作。

（三）整合監(jiān)督資源，加大監(jiān)督力度

由于高校自身的公益性質(zhì)，導(dǎo)致高校內(nèi)部控制在具體實(shí)施過(guò)程中缺少內(nèi)在動(dòng)力。而強(qiáng)而有力的監(jiān)督促進(jìn)了高校內(nèi)部控制體系的建立。對(duì)于基本建設(shè)項(xiàng)目而言，貫徹實(shí)施高校內(nèi)部控制的最為有力的舉措是通過(guò)整合紀(jì)委監(jiān)察部門、審計(jì)部門、財(cái)務(wù)部門等相關(guān)職能部門以及全校師生在內(nèi)的監(jiān)督與管理資源，使審計(jì)部門、財(cái)務(wù)部門等的專門監(jiān)督管理與以校內(nèi)信息公開(kāi)和全校職工代表大會(huì)為主的民主監(jiān)督相結(jié)合，形成基本建設(shè)項(xiàng)目全流程共同協(xié)作的內(nèi)部控制機(jī)制體系。借助黨委常委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)等各類公開(kāi)會(huì)議形式，定期聽(tīng)取基本建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展情況匯報(bào)，并協(xié)調(diào)解決在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中面臨的問(wèn)題與困難，從而最終達(dá)到提高內(nèi)部控制效果。不能僅局限于項(xiàng)目竣工后依靠財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等方式追溯問(wèn)題、進(jìn)行追責(zé)，那樣對(duì)于已經(jīng)造成的損失已于事無(wú)補(bǔ)。而是應(yīng)將監(jiān)督環(huán)節(jié)遍布于基本建設(shè)項(xiàng)目的全生命周期，從基本建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)開(kāi)始便參與監(jiān)督管理，通過(guò)掌握基本建設(shè)項(xiàng)目的工程概況、公開(kāi)招標(biāo)、參與隱蔽工程驗(yàn)收等各種形式的“業(yè)財(cái)融合”，將監(jiān)督貫穿整個(gè)基本建設(shè)項(xiàng)目生命的周期，從而改變以往僅依靠事后控制的監(jiān)督工作方法，最終確保對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的全流程、全方位監(jiān)督管理。

參考文獻(xiàn)：

[1]? ?高亮琪.高校建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制研究[D].鄭州：河南大學(xué)，2018.

Analysis of Internal Control Problems and Improvement Measures for Basic Construction Projects

in Universities

Yang Lei

（Nanjing Tech University， Nanjing 211816， China）

Abstract： With the vigorous development of higher education in recent years， the functions undertaken by universities have become increasingly complex and diversified. In order to meet the continuous development needs of universities， the number of basic construction projects in universities is constantly increasing. However， university infrastructure projects have always been one of the most risky parts of all economic operations in universities. Especially in recent years， various ways and channels have exposed various problems in the field of university infrastructure， which has attracted more and more experts and scholars to explore and reflect on the internal control issues of university infrastructure. Therefore， by analyzing the internal control issues of university capital construction projects， we attempt to propose corresponding improvement measures for the internal control of university capital construction projects.

Key words： universities; basic construction projects; internal controls

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