農(nóng)戶移民搬遷的政策執(zhí)行研究
——基于淮河行蓄洪區(qū)個(gè)案研究

張 勇 張宇豪 黃 璜

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030

一、研究背景與問題提出

我國移民搬遷政策經(jīng)歷了從針對個(gè)別區(qū)域到多個(gè)區(qū)域，最后在國家層面加以整體設(shè)計(jì)與全面推進(jìn)的演變過程。國家針對淮河兩岸群眾生命財(cái)產(chǎn)及生產(chǎn)生活安全問題，探索實(shí)施了多種形式的移民搬遷政策。2003 年國務(wù)院針對淮河洪水問題召開了治淮工作會(huì)議，決定對受淮河洪水影響的群眾實(shí)施遷建。2011 年國家發(fā)改委、水利部印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好進(jìn)一步治理淮河工作的指導(dǎo)意見》，明確指出“積極推進(jìn)淮河行蓄洪區(qū)和淮河干流灘區(qū)居民遷建”。2020 年習(xí)近平總書記考察安徽時(shí)對行蓄洪區(qū)作出重要指示，“要根據(jù)蓄洪區(qū)特點(diǎn)安排群眾生產(chǎn)生活，揚(yáng)長避短，同時(shí)引導(dǎo)和鼓勵(lì)鄉(xiāng)親們逐步搬離出去，確保蓄洪區(qū)人口不再增多”。黨的二十大明確提出“要統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治”。淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷作為現(xiàn)階段淮河治理的重要公共政策及系統(tǒng)工程，一方面幫助了數(shù)以千計(jì)人口擺脫貧困處境，另一方面通過空間轉(zhuǎn)移解決了貧困人口未來生存與發(fā)展問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的政策目標(biāo)。

學(xué)界針對移民搬遷已形成了多層次、多視角研究，并成為跨學(xué)科研究的熱門主題。從生計(jì)—社會(huì)視角來看，移民搬遷顯著促進(jìn)農(nóng)戶增收的同時(shí)，改善了農(nóng)戶居住與發(fā)展的外部環(huán)境[1]，促進(jìn)了搬遷農(nóng)戶的幸福感及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)[2]。農(nóng)業(yè)與非農(nóng)收入差距隨著搬遷時(shí)間的增加而縮小，表明搬遷對不同時(shí)段內(nèi)農(nóng)戶生計(jì)資本水平與減貧效益都有顯著正向作用[3]。從制度—環(huán)境視角來看，當(dāng)前農(nóng)戶搬遷與宅基地制度改革之間存在高度的協(xié)同性與目標(biāo)一致性[4]，同時(shí)移民搬遷能夠緩解遷出地農(nóng)戶與有限資源之間的緊張關(guān)系，引導(dǎo)搬遷農(nóng)戶向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移[5-6]。從模式—評價(jià)視角來看，企業(yè)帶動(dòng)安置模式[7]、城鎮(zhèn)安置模式[8]、鄉(xiāng)村振興與本土化安置模式[9]對農(nóng)村以及農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、生態(tài)水平均有明顯提升。因此，在搬遷政策制定過程中應(yīng)遵循整體—部分原則，加強(qiáng)制度銜接的同時(shí)也要注重結(jié)合地方實(shí)際情況[10]。

現(xiàn)有文獻(xiàn)主要基于移民搬遷的經(jīng)濟(jì)視角，從農(nóng)戶收入、制度與模式評價(jià)等方面分析移民搬遷的實(shí)施效果，為政策實(shí)施提供分析思路，但基于政策執(zhí)行角度對移民搬遷的過程研究成果不夠全面。隨著移民搬遷公共政策的不斷深化，從結(jié)果分析轉(zhuǎn)向過程研究是應(yīng)有之義。美國公共政策學(xué)學(xué)者艾利森認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。有學(xué)者認(rèn)為信息不對稱、公共組織激勵(lì)不足、政策本身不完善是造成移民搬遷政策執(zhí)行偏差的主要原因[11-12]。因此，為實(shí)現(xiàn)大規(guī)模移民搬遷安置“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的政策目標(biāo)，政策執(zhí)行的有效性成為關(guān)鍵。自下而上的政策執(zhí)行與反饋，對于實(shí)現(xiàn)自上而下的政策目標(biāo)同樣具有重要作用[13]。然而，作為黨和國家在實(shí)踐中探索出的系統(tǒng)工程，移民搬遷過程中存在哪些政策執(zhí)行困境？如何有效破解移民搬遷政策執(zhí)行難題？目前學(xué)界對上述問題的關(guān)注和研究還不多。

鑒于此，本文基于經(jīng)典理論模型探究移民搬遷過程中存在的問題，采用個(gè)案研究方法，以安徽省F縣H鄉(xiāng)淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷工作為研究案例，從政策執(zhí)行視角出發(fā)，探索淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷過程中的政策執(zhí)行問題，分析其內(nèi)在原因，有助于認(rèn)識(shí)當(dāng)前移民搬遷面臨的困境，以期為同類地區(qū)實(shí)施移民搬遷政策提供有益參考。與以往研究相比，本文意義主要體現(xiàn)在：一是基于史密斯政策執(zhí)行模型的多要素進(jìn)一步認(rèn)識(shí)政策執(zhí)行問題的關(guān)鍵所在。政策執(zhí)行涉及多要素與多主體之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。誠然，這種結(jié)構(gòu)與關(guān)系對于政策執(zhí)行存在一定張力，甚至在政策執(zhí)行過程中可能脫離原有政策目標(biāo)，加劇目標(biāo)群體與政策執(zhí)行者之間的緊張關(guān)系，進(jìn)而營造出復(fù)雜的政策環(huán)境，造成既定公共問題與公共政策無法及時(shí)予以回應(yīng)與解決。因此，對政策執(zhí)行的探索不僅有助于揭示多要素與多主體之間的架構(gòu)關(guān)系，更是回應(yīng)如何提高政策執(zhí)行效能，也是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要前提。二是基于中國情景、立足于本土案例。F縣淮河行蓄洪區(qū)涉及減貧、避險(xiǎn)、移民搬遷等多類型要素，關(guān)系到如何實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的政策執(zhí)行目標(biāo)。F縣H鄉(xiāng)于2019年完成了“淮干工程”，在淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷工作方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，其正在推進(jìn)的“淮安工程”能夠更好展現(xiàn)政策執(zhí)行問題及解決方式，此案例研究能夠充分揭示移民搬遷過程中的政策執(zhí)行細(xì)節(jié)問題。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）政策執(zhí)行過程理論

1970 年拉斯韋爾提出政策科學(xué)研究可以劃分為政策過程的知識(shí)以及政策過程中的知識(shí)，前者聚焦于政策過程的科學(xué)性，后者更加關(guān)注政策內(nèi)容，二者具有邏輯上的一致性[14]。此后的公共政策研究大多按上述兩條路徑展開[15]。20 世紀(jì)70 年代中期，以Pressman、Wildavsky 等為代表的西方公共政策學(xué)者開始聚焦公共政策執(zhí)行過程這一議題，隨后產(chǎn)生“自上而下”和“自下而上”的研究模式[16]，并在此基礎(chǔ)上基于多層次、多視角構(gòu)建了眾多公共政策執(zhí)行分析框架[17-19]。西方公共政策執(zhí)行理論為中國公共政策研究提供了新的視角與啟發(fā)，眾多國內(nèi)外學(xué)者把目光聚焦到中國公共政策執(zhí)行成功或存在問題及原因分析，逐漸演變成當(dāng)前中國公共政策執(zhí)行的研究范式[20]。然而，國內(nèi)學(xué)術(shù)界研究發(fā)現(xiàn)運(yùn)用西方公共政策執(zhí)行理論在解釋與觀察中國政策問題時(shí)，尤其是解釋地方和基層政府政策執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了理論與實(shí)踐脫鉤的困境[21]。因此，20 世紀(jì)90 年代國內(nèi)學(xué)者開始致力于將西方理論本土化，并衍生出符合中國場域的理論學(xué)說。例如，將政治學(xué)理論與中國特色相結(jié)合提出的“政治性執(zhí)行”[22]、“行政性執(zhí)行”[23]；結(jié)合具體案例研究提出“上有政策，下有對策”[24]、“不出事邏輯”[25]、“變通執(zhí)行”[26]、“共謀執(zhí)行”[27]等一系列本土化學(xué)說，重構(gòu)了經(jīng)典理論與中國情景秩序，為后續(xù)公共政策執(zhí)行研究提供了新的研究框架。

（二）農(nóng)戶移民搬遷政策執(zhí)行的理論分析框架

已有研究從多層次、多角度揭示了公共政策執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的問題，為移民搬遷的政策執(zhí)行提供了研究視角。但這些研究多以單個(gè)因素探討政策執(zhí)行困境，并沒有從多要素視角解釋影響政策執(zhí)行的困境及其原因。1973年托馬·史密斯提出的政策執(zhí)行模型為本文提供了一個(gè)良好的研究框架[28]。史密斯指出影響公共政策執(zhí)行的因素包括四個(gè)方面：理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體與環(huán)境因素，這些要素彼此產(chǎn)生互動(dòng)張力，通過反饋促進(jìn)或阻礙政策效果的呈現(xiàn)。

就移民搬遷而言，本文以史密斯政策執(zhí)行模型為基礎(chǔ)構(gòu)建政策執(zhí)行框架更具合理性。史密斯指出政策執(zhí)行過程涉及多方主體，是一個(gè)“自上而下”到“自下而上”的演進(jìn)過程。該模型主要觀點(diǎn)包括：一是政策本身與目標(biāo)群體之間在目標(biāo)和需求上不一致，需要以公共利益為邏輯起點(diǎn)進(jìn)行修正[29]；二是政策執(zhí)行者的目標(biāo)與手段受政策環(huán)境影響；三是互動(dòng)反饋雙方是一個(gè)平等交流過程，并非單向控制；四是目標(biāo)群體的利益和觀點(diǎn)將反饋到政策上并影響政策制定[30]。史密斯政策執(zhí)行模型能夠?qū)σ泼癜徇w的內(nèi)容與過程進(jìn)行全方位解析，有利于探尋政策執(zhí)行的影響因素以及其間的內(nèi)在關(guān)系，為移民搬遷從政策目標(biāo)落實(shí)為政策現(xiàn)實(shí)提供分析框架。因此，本文構(gòu)建了移民搬遷政策執(zhí)行的理論分析框架（如圖1所示）。

圖1 移民搬遷政策執(zhí)行理論分析框架

1.理想化政策。理想化政策應(yīng)具備合理、合法、可行等特征，能最大程度滿足政策受眾需求，反映出政策制定者的初衷與受眾者的美好意愿，在整個(gè)政策執(zhí)行系統(tǒng)中具有基礎(chǔ)作用。具體來說，政策執(zhí)行形式要以法律法規(guī)明確或由權(quán)威機(jī)構(gòu)下達(dá)，使其具備合法性；清晰的類型、淵源與范圍是政策實(shí)施的關(guān)鍵，能夠保證政策內(nèi)容科學(xué)、合理；理想化政策還需考慮社會(huì)形象，包括社會(huì)認(rèn)知、公眾看法等。目前，移民搬遷政策由國家、地方政府統(tǒng)籌制定，并交由各地方單位具體實(shí)施。因此，政策制定時(shí)需要明確政策目標(biāo)，充分考慮政策受眾群體利益，研判政策執(zhí)行結(jié)果能否達(dá)到預(yù)期效果。同時(shí)政策要經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)論證，考慮其內(nèi)容、范圍、類型等是否合理可行。最后，政策制定要與實(shí)際情況相結(jié)合，能夠解決實(shí)際出現(xiàn)的問題。

2.執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在移民搬遷過程中，除需要理想化政策引領(lǐng)外，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行為也決定了政策執(zhí)行效果[31]。從主體上看，執(zhí)行機(jī)構(gòu)指負(fù)責(zé)執(zhí)行政策的組織機(jī)構(gòu)與人員；從客體上看，還包含執(zhí)行態(tài)度及執(zhí)行方式。由此，執(zhí)行機(jī)構(gòu)無論是組織與個(gè)人還是部門的縱向與橫向，都要保持密切的協(xié)調(diào)溝通，形成一套科學(xué)高效的執(zhí)行體系。同時(shí)政策執(zhí)行人員自身能力和素質(zhì)也影響著政策執(zhí)行效果，需要對執(zhí)行客體加以約束，防止出現(xiàn)消極執(zhí)行等現(xiàn)象發(fā)生。

3.目標(biāo)群體。目標(biāo)群體是指受政策執(zhí)行影響的當(dāng)事人，他們作為“理性經(jīng)濟(jì)人”全面衡量自己在政策中的利弊關(guān)系，并基于政策執(zhí)行的相關(guān)因素作出反饋。具體而言，目標(biāo)群體包括政策執(zhí)行對象的組織化、制度化程度。作為政策執(zhí)行中的利益主體，與政策制定、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、環(huán)境因素緊密相關(guān)，因此在整個(gè)政策執(zhí)行過程中處于核心地位。

4.環(huán)境因素。政策在社會(huì)大環(huán)境下執(zhí)行必定會(huì)受到各種社會(huì)因素的制約，政策制定、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體既受環(huán)境因素影響，同時(shí)也反向影響著環(huán)境。環(huán)境因素涉及政策執(zhí)行過程中的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境，內(nèi)部環(huán)境包括風(fēng)俗、家庭情況等因素，外部環(huán)境包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素。積極的政策環(huán)境有助于政策制定與執(zhí)行，消極的政策環(huán)境會(huì)制約整個(gè)政策執(zhí)行過程，增加執(zhí)行成本。

三、案例呈現(xiàn)：F縣H鄉(xiāng)淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)戶移民搬遷政策執(zhí)行

本文采取個(gè)案研究方法，筆者于2021 年12 月至2022 年3 月深入F 縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，以F 縣H鄉(xiāng)淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷為研究對象，對移民搬遷過程中的政策執(zhí)行進(jìn)行深入分析。通過對F縣行蓄洪區(qū)辦公室工作人員、H鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民等多次正式與非正式訪談，并結(jié)合淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷有關(guān)政策文件，對F縣H鄉(xiāng)移民搬遷政策執(zhí)行進(jìn)行分析。

F縣位于安徽省東北部、淮河中游南岸，是滁州市所轄八個(gè)縣市區(qū)之一，下轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國土面積1 949.5 平方公里，人口78.6 萬人。淮河在F 縣境內(nèi)長達(dá)52.5 公里，包含一個(gè)花園湖行蓄洪區(qū)，涉及F縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口約18萬人。F縣H 鄉(xiāng)作為淮河流域28個(gè)行蓄洪區(qū)之一，同時(shí)也是淮干工程與淮安工程的重點(diǎn)區(qū)域，其特點(diǎn)為農(nóng)戶數(shù)量多、移民搬遷任務(wù)重、受洪水影響大，是淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷的主戰(zhàn)場。據(jù)統(tǒng)計(jì)，F(xiàn)縣淮河行蓄洪區(qū)居民遷建2019—2021年需完成花園湖行蓄洪區(qū)行洪水位20.5 米以下5 596 戶18 459 人外遷安置。在移民搬遷過程中，補(bǔ)償與安置是搬遷農(nóng)戶最為關(guān)心的問題，也潛藏著許多政策執(zhí)行難題，H鄉(xiāng)的個(gè)案在一定程度上兼具典型性與代表性，是觀察與研究移民搬遷政策執(zhí)行的窗口。

（一）政策本身：政策模糊與“一刀切”

當(dāng)代中國行政體系中，上級為了保障公共政策執(zhí)行力度，普遍采用行政發(fā)包制，因此上級政策具有指導(dǎo)與引領(lǐng)作用[32]。近年來，隨著社會(huì)環(huán)境日漸復(fù)雜以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，上級政策制定很難完全符合各地區(qū)實(shí)際情況，雖然一定程度上賦予了地方自主探索與裁量空間，但在實(shí)際政策細(xì)化與實(shí)施過程中，由于上級政策的模糊性，反而加劇了下級部門細(xì)化工作的難度。與此同時(shí)，理想化的政策是政策制定產(chǎn)生的目標(biāo)，也是政策執(zhí)行的前提和遵循的結(jié)果導(dǎo)向[33]。因此，在地方細(xì)化政策過程中忽視目標(biāo)致使政策“不接地氣”，會(huì)帶來公共政策執(zhí)行偏差。F縣行蓄洪區(qū)辦公室的工作人員張某表示：

“上面的文件對各市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)度、資金總量都作了明確說明，但安置補(bǔ)償部分的描述太過于籠統(tǒng)了。補(bǔ)償怎么分？分給誰？誰來分？這些東西不明確，我們也不好繼續(xù)細(xì)化。”（受訪者：張某，訪談地點(diǎn)：F縣行蓄洪區(qū)辦公室，訪談時(shí)間：2022年1月5日。）

一方面，從政策目標(biāo)上來看，行蓄洪區(qū)移民搬遷是為了實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，進(jìn)而解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”的困境，因此行蓄洪區(qū)移民搬遷的政策制度具有典型自上而下的特征。從政策文本上看，2015 年《安徽省人民政府關(guān)于調(diào)整安徽省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》明確規(guī)定，被征收土地上的房屋、其他附著物及青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每兩年調(diào)整一次，但文本中并未提及補(bǔ)償調(diào)整幅度，也沒有明確最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與保障措施，政策表述過于模糊、精簡。這導(dǎo)致F縣人民政府依據(jù)上述文件并結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政狀況制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)缺乏依據(jù)，政策的模糊性直接加劇了下級政策制定難度。另一方面，在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)行蓄洪區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶對細(xì)化后的補(bǔ)償方案并不滿意，主要問題在于統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)戶現(xiàn)有居住條件存在出入，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過于“一刀切”。在與H鄉(xiāng)行蓄洪區(qū)內(nèi)農(nóng)戶王某訪談時(shí)，他表示：

“我家三層小洋樓2017年才蓋的，里面全部是精裝修，和安置區(qū)新房基本沒區(qū)別，本來住的舒服得很，現(xiàn)在通知要搬走。我們村有一戶人家有兩套瓦房十五年沒住過人，和我們家采用同樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，我們怎么能愿意呢？”（受訪者：王某，訪談地點(diǎn)：F縣H鄉(xiāng)，訪談時(shí)間：2022年3月18日。）

F縣在細(xì)化政策過程中忽視了農(nóng)戶房屋的實(shí)際情況，沒有根據(jù)房屋狀況加以區(qū)別，而是采用統(tǒng)一賠償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致細(xì)化后的政策存在“一刀切”的問題。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)事關(guān)搬遷農(nóng)戶核心利益，農(nóng)戶會(huì)基于“理性經(jīng)濟(jì)人”角度評估補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從而決定是否搬離，同時(shí)不合理的補(bǔ)償也會(huì)降低農(nóng)戶對政府的預(yù)期，以至于產(chǎn)生信任危機(jī)，進(jìn)而引發(fā)諸多社會(huì)矛盾。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：執(zhí)行體系與執(zhí)行人員失衡

移民搬遷作為一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是以國務(wù)院及相關(guān)部門為主導(dǎo)、省級和地方政府為主體、縣級政府具體落實(shí)，涉及國土、環(huán)保、財(cái)政等多個(gè)部門，需要政府各部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)才能順利實(shí)施[34]。因此，各部門之間溝通是否流暢，職責(zé)劃分是否明確，都會(huì)對政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生影響。

從縱向?qū)用鎭砜矗瑖鴦?wù)院及其相關(guān)部門頒布移民搬遷政策，通過“自上而下”的行政體制落實(shí)到行蓄洪區(qū)所屬的基層部門，而在政策執(zhí)行過程中，由于不同層級單位利益、職責(zé)、目標(biāo)不同，導(dǎo)致上下聯(lián)動(dòng)存在障礙。具體而言，國務(wù)院等負(fù)責(zé)制定指導(dǎo)性政策的中央單位，更注重行蓄洪區(qū)移民搬遷的整體利益；負(fù)責(zé)政策細(xì)化與執(zhí)行的地方政府，則更關(guān)注完成上級任務(wù)以及實(shí)現(xiàn)政績提升。因此，移民搬遷過程中不同層級單位只做到各司其職，未形成工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷政策執(zhí)行受阻。從橫向?qū)用鎭砜矗現(xiàn)縣行蓄洪區(qū)移民搬遷涉及部門眾多，盡管成立了由縣委縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)為雙組長，各部門相關(guān)負(fù)責(zé)人員組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，但各部門處于同一行政層級，力量有限、缺乏必要的協(xié)調(diào)與溝通，難以形成合力與推力，在某些環(huán)節(jié)甚至出現(xiàn)越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象，無法構(gòu)建高效的移民搬遷聯(lián)動(dòng)機(jī)制和政策執(zhí)行格局，導(dǎo)致執(zhí)行效率低下，政策效果差強(qiáng)人意。F縣行蓄洪區(qū)一位工作人員表示：

“行蓄洪區(qū)移民搬遷難免會(huì)出現(xiàn)各種各樣問題，我們能處理能落實(shí)的還好辦，一旦有難以落實(shí)的問題，就得聯(lián)系相關(guān)部門，有時(shí)候給出的答復(fù)我們也弄不明白，加上整個(gè)過程周期較長，導(dǎo)致工作推進(jìn)十分緩慢。”（受訪者：鄧某，訪談地點(diǎn)：F縣行蓄洪區(qū)辦公室，訪談時(shí)間：2022年1月5日。）

在整個(gè)政策執(zhí)行體系中，H 鄉(xiāng)人民政府作為基層政府代表在移民搬遷中扮演著“最后一公里”的角色。因此，執(zhí)行者數(shù)量、對政策認(rèn)知程度以及自身能力等因素都決定著政策執(zhí)行效果。H鄉(xiāng)下轄6個(gè)建制村和1個(gè)社區(qū)，共112個(gè)村民小組、2.4萬人。按照《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設(shè)三年（2019—2021 年）分類推進(jìn)方案〉的通知》，此次H 鄉(xiāng)淮河行蓄洪區(qū)安全建設(shè)涉及四個(gè)村（社區(qū)）居民3 224戶、9 944人。在H鄉(xiāng)移民搬遷任務(wù)繁重的情況下，急需一支具備高能力、高素質(zhì)、規(guī)模龐大的政策執(zhí)行隊(duì)伍。雖然F縣投入了大量人力推進(jìn)淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷工作，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，一線工作人員數(shù)量并沒有實(shí)質(zhì)性增加。同時(shí)，現(xiàn)行基層單位和工作者處于“劣勢地位”，H鄉(xiāng)人民政府及其工作人員既要承擔(dān)來自上級政府的任務(wù)，又要滿足廣大群眾的需求，面對工作量巨大的安置任務(wù)，很難在短時(shí)間內(nèi)較好地完成，這就容易導(dǎo)致執(zhí)行者為了完成任務(wù)不能很好地貫徹政策，出現(xiàn)政策宣傳不到位、政策落實(shí)不徹底等情況。H鄉(xiāng)政府一位工作人員表示：

“我們鄉(xiāng)工作人員就那么些，不僅要負(fù)責(zé)行蓄洪區(qū)移民搬遷工作，現(xiàn)在還要負(fù)責(zé)疫情防控、疫苗接種等工作，有時(shí)候真的很難兼顧。”（受訪者：梅某，訪談地點(diǎn)：F 縣H 鄉(xiāng)人民政府，訪談時(shí)間：2022年12月7日。）

（三）目標(biāo)群體：農(nóng)戶對移民搬遷政策認(rèn)知存在偏差

淮河行蓄洪區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶作為移民搬遷的目標(biāo)群體，是整個(gè)移民搬遷工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。因此，淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷能否實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的政策目標(biāo)，農(nóng)戶對移民搬遷政策的認(rèn)知程度直接關(guān)乎移民搬遷的進(jìn)度與效果。就H 鄉(xiāng)而言，行蓄洪區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶對于移民搬遷程度認(rèn)知還存在偏差。一方面，農(nóng)戶自身?xiàng)l件致使政策認(rèn)同度較低。目標(biāo)群體對政策的積極響應(yīng)有助于推動(dòng)政策順利執(zhí)行。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，H鄉(xiāng)是以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)戶受教育程度普遍較低，對于移民搬遷政策缺乏認(rèn)知，多數(shù)農(nóng)戶對于搬遷政策持冷漠、不關(guān)注態(tài)度，造成移民搬遷過程中出現(xiàn)農(nóng)戶不理解、不配合、不愿搬等問題，進(jìn)而影響移民搬遷政策的實(shí)施。另一方面，農(nóng)戶目光短視致使目標(biāo)群體陷入“奧爾森困境”。1965 年奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》中提到，如果個(gè)人追逐的利益與集體利益相沖突，則集體行動(dòng)將會(huì)陷入停滯狀態(tài)。在F縣H鄉(xiāng)的實(shí)際考察中，筆者發(fā)現(xiàn)行蓄洪區(qū)內(nèi)的大多數(shù)農(nóng)戶基于“理性經(jīng)濟(jì)人”角度看待移民搬遷政策，他們更關(guān)注政策補(bǔ)償能為自己帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并未正確認(rèn)識(shí)到移民搬遷能為自身安全和行蓄洪區(qū)整體發(fā)展帶來的正向作用，同時(shí)這種“目光短視”還伴隨輻射效應(yīng)，加劇了周圍農(nóng)戶對政策的認(rèn)知偏差，進(jìn)而引發(fā)個(gè)人利益與集體利益沖突，致使“奧爾森困境”愈演愈烈。H鄉(xiāng)農(nóng)戶趙某在訪談中說道：

“我不識(shí)字，也不懂政策里面講了啥，只知道政府在行蓄洪區(qū)外建立了新的安置點(diǎn)，但政府給的補(bǔ)償太低了，我們還要再搭錢進(jìn)去才能住進(jìn)新房子。而且其他鄰居也覺得補(bǔ)償?shù)蜎]有搬，我憑啥要搬？”（受訪者：趙某，訪談地點(diǎn)：F縣H鄉(xiāng)，訪談時(shí)間：2022年12月8日。）

從與趙某的訪談中可以發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)群體的認(rèn)知偏差不僅影響政策執(zhí)行進(jìn)程與結(jié)果，同時(shí)也是導(dǎo)致政策失靈的重要因素。與此同時(shí)，農(nóng)戶對政策的認(rèn)知偏差導(dǎo)致的動(dòng)力不足，從側(cè)面暴露出H鄉(xiāng)在目標(biāo)群體參與政策、反饋政策上的缺失，出現(xiàn)“政府包辦替代”“政府干，村民看”等現(xiàn)象。

（四）政策環(huán)境：內(nèi)環(huán)境與外環(huán)境的失衡

政策執(zhí)行困境不僅與政策基因缺陷有關(guān)，同時(shí)也受環(huán)境因素影響[35]。因此，政策執(zhí)行環(huán)境在某種程度上影響著政策執(zhí)行的過程與效果。在內(nèi)部環(huán)境方面，H鄉(xiāng)地處淮河流域，沿岸居民故土難離的傳統(tǒng)觀念對移民搬遷工作形成一定阻力。在經(jīng)濟(jì)方面，H鄉(xiāng)常年受洪澇災(zāi)害影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直較為落后，在搬遷補(bǔ)償基礎(chǔ)上還要交費(fèi)才能搬至安置區(qū)，這對于他們來說是一筆巨大開銷。H鄉(xiāng)的黃某在訪談中表示：

“我們生在這長在這，吃這里的糧食，喝這里的水。我和家里老頭就靠著幾畝地，拉扯大了兩個(gè)兒子一個(gè)女兒。而且我們老百姓，不求大富大貴，就希望安安生生地過日子，不喜歡搬來搬去的。在這里真的住習(xí)慣了，我（去世的）爸爸媽媽也都留在這里。”（受訪者：黃某，訪談地點(diǎn)：F縣H鄉(xiāng)，訪談時(shí)間：2022年1月8日。）

事實(shí)上，已有很多學(xué)者研究表明在移民搬遷過程中，目標(biāo)群體形成的不確定因素是多維和動(dòng)態(tài)變動(dòng)的，政策標(biāo)準(zhǔn)下的識(shí)別缺乏差異性和靈活性，造成初始政策環(huán)境不理想[36]。在外部環(huán)境方面，雖然針對H 鄉(xiāng)移民搬遷制定了一系列政策，但政策過于“一刀切”，沒有考慮到群體差異。此外，農(nóng)戶只了解搬遷有很多福利政策，但具體有哪些政策和補(bǔ)貼，并不十分清楚。同時(shí)搬遷環(huán)節(jié)缺少政策文件的補(bǔ)充解釋，使得政策存在模糊性和不適用性，導(dǎo)致群眾認(rèn)同感較低。搬遷初期存在農(nóng)戶參與程度不足、政策宣傳不到位的情況，沒有形成良好工作氛圍，加之農(nóng)村地區(qū)普遍的“熟人社會(huì)”特征，在抓鬮選房、簽訂協(xié)議等環(huán)節(jié)可能存在尋租行為，導(dǎo)致政策執(zhí)行外環(huán)境情況較為復(fù)雜，進(jìn)而激化目標(biāo)群體之間或目標(biāo)群體與政府之間的矛盾。

四、建議與討論

（一）政策執(zhí)行視域下移民搬遷的優(yōu)化策略

本文基于對F縣H鄉(xiāng)淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷的實(shí)地調(diào)研，圍繞“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的政策目標(biāo)，通過構(gòu)建理論分析模型和案例考察，從政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境等方面梳理移民搬遷過程中存在的問題，一方面為研究農(nóng)戶搬遷提供了新的理論視角，另一方面也為H鄉(xiāng)推進(jìn)行蓄洪區(qū)移民搬遷以及其他地區(qū)開展類似生態(tài)遷建工程提供有益參考。結(jié)合H鄉(xiāng)淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷的案例分析，本文提出以下政策建議。

1.優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境。良好的政策環(huán)境對提升政策執(zhí)行效率和質(zhì)量具有促進(jìn)作用。移民搬遷政策執(zhí)行注重平臺(tái)載體的打造，為此要重視對話平臺(tái)載體的建設(shè)和利用，進(jìn)而優(yōu)化政策執(zhí)行的內(nèi)環(huán)境。同時(shí)，要改進(jìn)執(zhí)行方式，優(yōu)化政策執(zhí)行氛圍，確保“良好氛圍”與“有為政府”形成良性互動(dòng)，營造良好的外部環(huán)境。

首先，各級政府要做好政策宣傳工作，通過數(shù)字化信息化等傳播平臺(tái)，以群眾喜聞樂見的方式將政策宣傳推廣出去，讓群眾能充分認(rèn)識(shí)政策、了解政策，從而贏得理解與支持。其次，對于在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的矛盾，鼓勵(lì)黨員、宗族長者等上門調(diào)解，充分利用“熟人社會(huì)”特征進(jìn)行引導(dǎo)，并建立信息公示制度和政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。防范在政策執(zhí)行過程中的不正之風(fēng)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行過程透明化，政策執(zhí)行結(jié)果公平化、公正化，為政策執(zhí)行提供良好的政策外環(huán)境。最后，解決基層政府與農(nóng)戶信息不對稱問題，通過多種渠道強(qiáng)化農(nóng)民的政策知情權(quán)意識(shí)，形成農(nóng)戶踴躍參與、積極響應(yīng)的良好格局，確保移民搬遷政策高效執(zhí)行。

2.規(guī)范與細(xì)化政策內(nèi)容。伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，地方政府在制定政策時(shí)要與地方實(shí)際相結(jié)合，確保各項(xiàng)政策能夠有效地執(zhí)行與落實(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)定的政策目標(biāo)。因此，基層政府要堅(jiān)決落實(shí)中央和上級政府出臺(tái)的移民搬遷政策。而移民搬遷政策的頂層設(shè)計(jì)只有與地方實(shí)際相結(jié)合，政策目標(biāo)才能落實(shí)到位。首先，要明確政策目標(biāo)，確立好政策設(shè)計(jì)目的和目標(biāo)群體利益，通過實(shí)地調(diào)研和科學(xué)論證等方式確保政策執(zhí)行的科學(xué)性和可行性，使政策符合設(shè)計(jì)初衷、政策執(zhí)行結(jié)果令群眾滿意。其次，避免政策存在模糊表述，明晰政策文本語言，使目標(biāo)群體和政策執(zhí)行者都能通過政策文本清楚知曉政策內(nèi)容，避免造成歧義或無章可循的現(xiàn)象，同時(shí)加強(qiáng)政策的配套和補(bǔ)充，細(xì)化各類規(guī)則與制度，提高政策執(zhí)行的準(zhǔn)確性。最后，政策制定要與地方實(shí)際相結(jié)合，使政策具有高度適用性。對于不同類型的目標(biāo)群體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)區(qū)別對待，避免“一刀切”現(xiàn)象。

3.構(gòu)建部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。政府部門之間的溝通協(xié)調(diào)和基層政府執(zhí)行能力的優(yōu)化，對于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)具有直接影響。因此，加強(qiáng)政策執(zhí)行者隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、溝通流暢的執(zhí)行體系尤為重要。在政策執(zhí)行過程中，一方面要強(qiáng)化政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動(dòng)，各部門明晰權(quán)責(zé)、制定計(jì)劃、分工合作，加強(qiáng)溝通與交流，運(yùn)用現(xiàn)代化交流平臺(tái)提高信息傳遞與政策執(zhí)行效率。另一方面，移民搬遷包含宣傳、拆遷、監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)的落實(shí)，應(yīng)改變現(xiàn)有執(zhí)行隊(duì)伍不足的局面，健全政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，增加執(zhí)行人員。除此之外，通過加強(qiáng)培訓(xùn)不斷提高執(zhí)行者的政策認(rèn)知與業(yè)務(wù)能力，提升基層干部的組織協(xié)調(diào)與開拓創(chuàng)新能力，為推動(dòng)移民搬遷工作、提高基層政府執(zhí)行能力奠定基礎(chǔ)。

4.增進(jìn)群眾政策認(rèn)同。政策制定和執(zhí)行除了要明確規(guī)則、規(guī)范行為之外，更依賴于目標(biāo)群體對政策的科學(xué)認(rèn)知與互動(dòng)參與。尤其是針對特殊群體的特定需求，要制定合理的補(bǔ)償安置政策，減少因認(rèn)知與利益引發(fā)的政策阻礙，進(jìn)而提升目標(biāo)群體對政策的認(rèn)同度、參與度和滿意度。一方面，應(yīng)加強(qiáng)移民搬遷補(bǔ)償與安置的政策宣傳，通過上門宣傳、分發(fā)宣傳資料、定期召開村民座談會(huì)等方式，做實(shí)做細(xì)群眾工作，加深目標(biāo)群體對移民搬遷政策正向功能的理解，消除其對政策的困惑與誤解。另一方面，拓寬群眾移民搬遷參與渠道，完善群眾參與機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性和主動(dòng)性，使其更有效地參與到政策制定和執(zhí)行過程，從而提高政策執(zhí)行效率。

（二）進(jìn)一步討論

無論是政策執(zhí)行理論研究還是公共問題的治理實(shí)踐，都表明公共政策的實(shí)施需要在復(fù)雜的政策環(huán)境中形成一套科學(xué)、高效的執(zhí)行機(jī)制，既遵循既定政策目標(biāo)，又可以在多元化政策執(zhí)行要素中靈活面對各類問題。本文針對淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷的典型案例，構(gòu)建了政策執(zhí)行的研究框架，分析F縣H鄉(xiāng)在移民搬遷過程中受到的政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境等要素的影響，揭示F縣淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷政策執(zhí)行的基本“圖景”，為考察其他地區(qū)移民搬遷過程中的政策執(zhí)行情況提供有益借鑒。

需要說明的是，淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷具有一定特殊性，本文案例在一定程度上忽略了在復(fù)雜環(huán)境情況下，多元主體在政策執(zhí)行過程中的博弈行為，尤其是基層政府政策在執(zhí)行過程中的復(fù)雜性。對于這一問題，將在后續(xù)研究中持續(xù)關(guān)注。