山東省農業適度規模經營發展的現狀、資源錯配表征及對策

王建華

(泰山學院經濟管理學院，山東 泰安 271000)

引言

“十四五”規劃提出，發展多種形式適度規模經營，加快培育家庭農場、農民專業合作社等新型農業經營主體。2012年以來，山東省全面推進農村土地確權登記頒證，建立省級農村土地承包經營管理信息系統，完善新型農業經營主體信用評價機制，有序推進農業規模化進程。

發展農業適度規模經營意味著不同農業生產主體之間的要素再配置。然而，受要素市場不完善等因素影響，不同農業經營主體面臨的摩擦并不相同，造成要素邊際生產率差異，形成資源錯配。本文在描述山東省農業適度規模經營發展現狀的基礎上，基于資源錯配理論，探討農業規模化進程中資源錯配的典型化事實，并提出相應對策，推動農業適度規模經營高質量發展。

1 山東省農業適度規模經營發展現狀

1.1 土地流轉速度加快，土地流轉形式多元化

如表1所示，山東省土地流轉率不斷上升，2015—2020年從26.35%增加至44.65%，增長了18.3%。與全國平均土地流轉率相比，2015—2017年山東省土地流轉率低于全國平均水平，2018年開始超過全國平均土地流轉率，并不斷拉大兩者之間的差距。

山東省土地流轉方式多元化，結構不斷變化，見表2。其中，出租(轉包)居于主導地位，所占比例從2015年的82.92%上升至2020年的86.35%。轉讓比例相對較低，從2015年的2.13%下降至2020年的1.36%。除2020年外，互換比例位于第2位，但呈下降態勢，2015—2020年所占比例從7.88%降至4.07%。入股比例不斷提高，從2015年的3.83%增加至2020年的4.91%。從經濟學理論來看，土地流轉方式的結構變化是土地流轉市場發育的結果。轉讓和互換是以社會資本為基礎實現轉讓方和受讓方的合作，而出租(轉包)和入股以土地流轉價格為基礎進行流轉，可以反映土地要素價值，實現雙方利益最大化。因此，隨著土地流轉市場發展，轉讓和互換的比例趨于下降。

表1 2015—2020年山東省和全國家庭承包經營耕地土地流轉率

表2 2015—2020年山東省土地流轉方式比例

1.2 農業規模經營主體迅速發展

農業規模經營主體數量增加是農業規模化發展的重要衡量標準。本文將3.33hm2及以上作為農業規模經營農戶(S)的界定標準，由表3可知，山東省經營耕地3.33～6.67hm2的農戶比例不斷增加，從2006年的0.058%上升至2020年的0.398%，經營耕地6.67hm2及以上的農戶比例也不斷上升，從2006年的0.023%增加至2020年的0.253%，兩者比例增加較快。

另外，家庭農場和農民專業合作社的數量迅速增加，見表4。2015—2020年家庭農場從26963個增加至365193個，農民專業合作社從138946個增加到206474個，成為農業發展的重要力量。

表3 2006—2020年山東省按耕地面積劃分的農業規模經營農戶比例

表4 2015—2020年山東省農民專業合作社和家庭農場數量

1.3 農業規模化與市場化融合能力顯著增強

從品牌化水平來看，2015—2020年山東省擁有注冊商標和通過農產品質量認證的家庭農場分別從943個和318個增加到4398和20634個，農業合作社分別從7822個和2854個增加到12018和3254個，農業規模化與品牌化融合發展，見表5。

表5 2015—2020年山東省家庭農場和農民專業合作社注冊商標和農產品質量認證數量

從組織化程度來看，除土地托管以外，2016年山東省規模經營戶參加新型經營組織或形式的比例高于普通農戶，表明其擁有更強的組織能力，實現規模化與組織化協同發展，見表6。

表6 2016年山東省規模農業經營戶和普通農戶參加新型經營組織或形式的比例

從市場風險意識來看，本文以農業經營主體參加商業性保險的比例來表示市場風險意識程度。根據《第三次全國農業普查綜合資料》顯示，2016年山東省規模農業經營戶參加政策性保險的比例為65.3%，低于普通農戶的參保比例73.6%。然而，規模農業經營戶參加商業保險的比例達到4.8%，高于普通農戶的參保比例1.3%，意味著規模農業經營戶的市場風險意識強，通過參加商業保險規避不確定性風險。

1.4 農業規模經營的新型經營特征凸現

新型經營特征是指從事新的經營活動、采用新的經營方式或參加新的組織等。從新的經營活動來看，《第三次全國農業普查綜合資料》顯示，2016年山東省規模農業戶從事餐飲住宿、采摘、垂釣以及農事體驗的比例分別為0.3%、1.0%、0.6%和0.6%。農業專業合作社同樣不斷拓展經營領域，2017—2020年創辦實體的農民專業合作社不斷增加，開展休閑農業和鄉村旅游的農民專業合作社數量保持相對穩定，部分合作社從事民間工藝及制品開發，見表7。從新的經營方式來看，根據《第三次全國農業普查綜合資料》顯示，2016年山東省規模農業戶通過電子商務銷售農產品的比重達到1%，2017—2020年開展電子商務的農民專業合作社數量不斷增加，見表7。從新的組織形式來看，規模農業戶參加農業組織的比例較高，組織能力更強，見表6。

表7 2017—2020年山東省農民專業合作社的新型經營活動

1.5 農業規模經營主體的技術利用能力顯著增強

本文以農作物機播面積、農作物機耕面積和農作物機收面積的比例表示農戶的技術利用能力。由表8可知，2016年山東省規模農業戶的稻谷和玉米機播面積比例比普通農戶分別高27.7%和5.1%，機收面積比例分別高出5.9%和11.2%，小麥機播和機收面積略高于普通農戶。在機耕面積比例方面，規模農業戶略高于普通農戶。3種作物的技術利用水平表明，規模農業經營戶的技術利用水平更高。

表8 2016年山東省規模農業經營戶和普通農戶主要農作物技術利用情況

2 山東省農業適度規模經營發展的資源錯配表征

2.1 農業經營規模分布不合理

農戶經營規模分布不合理。本文根據耕地面積將農戶(F)分為小農戶、中等農戶和規模經營農戶3種類型，見表9，從農戶構成來看，2015年山東省小農戶、中等農戶和規模經營農戶的比例分別為98.876%、0.831%和0.023%，2020年則變為98.281%、1.069%和0.650%，小農戶仍占主導地位，中等農戶和規模經營農戶的比例顯著增加。與全國農戶分布相比，2015—2020年山東省小農戶的比例高于全國平均水平，中等農戶和規模經營農戶低于全國平均水平，且中等農戶比例的差距高于規模經營農戶，見表10。從企業規模理論來看，不同企業的成長速度存在差異，而這種差異導致了其位序及其與其他企業相對規模的變化[1]，可以推測，中等農戶成長過慢可能是山東省規模經營農戶發展滯后的重要因素。

表9 2015—2020年山東省與全國按耕地面積劃分的農戶比例

表10 2015—2020年山東省與全國不同規模農戶的差距

家庭農場規模分布不平衡。《2020年中國農村政策與改革年報》顯示，2020年山東省6.67hm2以下種糧家庭農場(GF)比例高達82.78%，6.67～13.33hm2和13.33hm2及以上的比例分別為10.32%和7.9%，低于全國平均水平24.87%和16.63%。另外，從家庭農場經營收入來看，2020年山東省微型和小型家庭農場的比例之和達86.99%，高于全國的82.42%，中型和大型家庭農場比例分別為9.85%和1.96%，低于全國平均水平12.48%和3.33%，表明山東省家庭農場規模相對較小，中型家庭農場發育滯后，家庭農場發展不均衡。

農業經營規模分布不均衡易造成資源配置扭曲。小農戶比例過高，形成“規模壁壘”，增加要素流動成本，造成中等和規模經營農戶發育緩慢；從企業理論來看，企業規模大小是生產率高低的體現，農業規模經營主體規模小，不利于實現規模效應，造成生產率耗散，引起資源錯配；農業經營規模分布與政策制定密切相關，形成規模依賴型政策，造成規模歧視，產生資源錯配。

2.2 農業規模經營政策扶持普惠性不足

本文以財政資金扶持政策揭示政策普惠性不足對資源分配的影響，為方便分析，選取江蘇省作為基準比較對象。由表11可知，山東省財政資金扶持家庭農場的比例較低，2015年最高僅為2.13%，2020年低至0.37%。從江蘇省來看，2015年該比例最高達9.95%，2019年最低為6.16%，山東省財政資金扶持家庭農場的比例低于江蘇省。

本文引入財政資金扶持普惠度指標表示政策覆蓋范圍，計算公式：

η=ηi/ηj

式中，η表示某地區財政資金扶持普惠度；ηi表示該地區財政資金扶持家庭農場數量占全國的比例；ηj表示該地區家庭農場數量占全國的比例。如果η>1，表示財政資金扶持普惠度高；如果η<1，表示財政資金扶持普惠度低。

由表11可知，山東省財政資金扶持普惠度較低，2019年最高僅為0.326，2020年低至0.166，2015—2020年江蘇省財政資金扶持普惠度呈上升態勢，2020年達到3.397，山東省財政資金扶持普惠度低于江蘇省，政策的普惠性較低。

另外，從財政扶持資金分配來看，《2020年中國農村政策與改革年報》顯示，2020年山東省獲得5萬元以下和5～10萬元財政扶持資金的家庭農場分別有898家和205家，兩者獲得的財政扶持資金總額不超過6540萬元，其比例不高于12.75%，意味著獲得10萬元以上財政扶持資金的290個家庭農場獲取財政資金的比例不低于87.25%。從江蘇省來看，2020年獲得10萬元以下財政資金扶持的11933個家庭農場所獲財政資金比例不高于39.79%，而獲得10萬元以上財政扶持資金的1163個家庭農場獲取不低于60.21%的財政資金，由此可見，山東省財政資金傾向于分配給少數家庭農場。

農業規模經營政策扶持普惠性不足扭曲資源配置。大量財政資金流入少數農業規模經營主體，資金使用可能不當，造成資金使用效率低；從政策設計角度將農業規模經營主體分為政策和非政策扶持農業規模經營主體，造成政策歧視，誘致要素流向政策扶持農業規模經營主體，產生“汲取效應”，導致資源分配不合理；政策扶持造成農業規模經營主體市場地位不平等，形成進入壁壘，加劇農業經營規模分布不均衡，進一步扭曲資源配置。

表11 2015—2020年山東省和江蘇省財政資金扶持家庭農場情況

2.3 人力資本錯配與農業適度規模經營

人力資本錯配是指人力資本在不同行業或企業中配置不合理。從農戶分布來看，山東省純農戶比例過高。由表12可知，2015—2018年山東省純農戶比例緩慢下降，但2018年仍高達67.5%，高于全國純農戶平均比例，表明農業部門配置過多勞動力。

表12 2015—2018年全國與山東省不同類型農業戶的比例

農業兼業化引致人力資本配置不合理。由表12可知，2015—2018年山東省農業兼業戶和非農兼業戶比例變化較小。事實上，規模農業經營戶兼業經營同樣嚴重。《第三次全國農業普查綜合資料》顯示，2016年規模農業經營戶登記人員從事非農行業的比例高達25.1%。人類把注意力集中在單一事物上，比把注意力分散在許多事物上，更能發現達到目標的更簡易和更便利的方法[2]，農業兼業化易扭曲人力資本配置。

從年齡結構來看，《第三次全國農業普查綜合資料》顯示，2016年山東省55歲及以上的農業經營人員和規模農業經營戶的比例分別達36.2%和23%，高于全國平均比例33.6%和20.7%，表明山東省農業規模經營“老齡化”現象更加嚴重，制約農業規模化進程。

從受教育程度來看，根據《第三次全國農業普查綜合資料》顯示，2016年山東省農業生產經營人員和規模農業經營戶初中及以下學歷所占比例分別高達91%和88.3%，受教育程度較低。人力資本是決定引進技術適宜性的關鍵，必須要有相應的人力資本與引進技術相匹配，才能實現經濟追趕[3]，人力資本不足阻礙農業規模經營發展。

2.4 “非糧化”“非農化”現象嚴重

本文以流轉耕地用于糧食種植面積占流轉耕地面積的比例反映“非糧化”水平。由表13可知，2015—2020年山東省流轉耕地用于糧食種植的比例不斷上升，但比例較低，2015年為39.23%，2020年最高達到48.11%，低于全國流轉耕地用于糧食種植面積的平均比例，“非糧化”現象突出。

表13 2015—2020年全國和山東省流轉耕地用于種植糧食的面積比例

從糧食組織發育來看，山東省糧食家庭農場的比例不斷下降，見表14，從2015年的53.13%降至2020年的42.16%。2015—2020年糧食專業合作社的比例雖不斷上升，見表14，然而，2020年所占比例僅為26.19%，糧食類農業組織比例偏低。

“非農化”是農業規模化進程中另一典型化事實。根據《第三次全國農業普查綜合資料》，從土地流入用途來看，2016年山東省普通農戶和規模農業戶的農作物種植比例分別為84.6%和87.8%，然而，農業經營單位的農作物種植比例僅為68.95%，低于全國平均比例74.3%。重要的是，普通農戶、規模農業戶和農業經營單位所占的土地流轉比例分別為30.49%、34.58%和34.93%，可以推斷，山東省“非農化”傾向明顯。

表14 2015—2020年山東省糧食家庭農場和糧食專業合作社的比例

“非糧化”“非農化”扭曲資源配置。如果土地要素供給穩定，大量土地向非農行業集中，將導致糧食土地供給減少，造成土地要素數量使用不當；大量土地向非農行業流轉，直接結果是土地、資本等生產要素向非農行業過度集中，造成要素使用浪費。

2.5 金融市場普惠性不足

本文以農業規模經營主體獲取貸款的比例反映金融市場普惠性。由表15可知，2017年山東省家庭農場獲取貸款的比例最高僅為2.31%，2020年則低至0.63%。從全國來看，2016年獲取貸款的家庭農場比例最高為6.53%，2020年最低為1.61%，高于山東省獲得貸款的家庭農場比例。由此可見，山東省金融市場普惠性較低。

金融市場普惠性低與資源錯配密切相關，部分農業規模經營主體無法獲得信貸支持，失去發展機會，進而影響金融市場完善，形成“惡性循環”，降低資源配置效率；金融機構通過規模歧視、關系歧視等方式設置準入門檻，擠壓部分農業規模經營主體的信貸空間，以低效的資源配置方式強化資源錯配。

表15 2015—2020年全國和山東省獲取貸款的家庭農場比例

3 山東省農業適度規模經營發展的對策

3.1 完善農業規模經營主體數據統計系統，搭建共享數據平臺

完善的數據統計是提高農業規模經營水平的保障。應進一步健全家庭農場、農業專業合作社以及農業企業等數據庫建設，搭建數據共享平臺，實現農業規模經營主體、金融機構以及保險機構等不同組織的互通互聯，改善農業規模經營主體軟環境。

3.2 完善農業規模經營主體培育體系，形成合理的農業規模經營分布形態

合理的農業規模經營分布有利于改善資源配置。應分類別地制定農業經營主體培育體系，因勢利導地推動小農戶向農業適度規模經營轉變，加強農業規模經營主體監測，引導不同規模的經營主體有序發展，形成“微型、小型、中型、大型以及超大型”農業經營主體協調發展的分布格局。

3.3 完善農業規模經營的培訓體系，提升人力資本

應完善小農非農技能培訓，增強非農就業能力，加強現代小農培訓，促進小農與農業規模經營有效連接；完善農業規模經營主體培訓體系，加強內部管理、市場經營等能力建設，提高專業化人力資本；注重以青年為目標的新型農業經營主體培育，應對農業從業人員“老齡化”問題。

3.4 完善農業適度規模經營政策體系，提高扶持政策的普惠性和精準性

適宜的政策扶持是農業適度規模經營發展的重要條件。應加大糧食規模經營主體扶持，誘導要素向糧食行業流動，保障糧食安全。增強財政扶持政策的普惠性，擴大農業規模經營主體的覆蓋范圍。建立農業適度規模經營政策評價機制，為完善政策制定提供借鑒。

3.5 加快統一的農業適度規模經營要素大市場建設，形成高效的要素市場配置體系

完善的要素市場是改善資源配置的必要條件。應建立統一的土地流轉交易平臺，健全土地流轉服務體系，推動統一的金融市場建設，消除金融歧視，提高普惠性，發展農業規模經營保險市場，提供多元化保險服務。加快統一的城鄉要素市場建設，加速城鄉要素融合，為農業適度規模經營提供支撐。