行政違法行為監督：價值、類型及標準化構建

安陽　王焰明　劉東杰

摘 要：開展行政違法行為監督是檢察機關貫徹落實黨中央決策部署的政治責任、織密法治監督之網的法治責任和優化行政檢察格局的檢察責任，應圍繞行政執法違法展開，不宜介入解決糾紛違法和制定規范違法。檢察機關應先行建設監督機制、多元運用監督方式、數字賦能法律監督，有效規范監督工作的開展。

關鍵詞：行政違法行為 檢察監督 行政執法違法 數字賦能

行政違法行為監督是指檢察機關在履行法律監督職責中對發現的行政機關違法行使職權或者不行使職權依法所進行的監督［1］，屬于對行政權的直接監督，與對行政權的間接監督一起構成了行政檢察監督的“雙輪驅動”模式。

一、行政違法行為監督的價值

（一）政治責任：貫徹落實黨中央決策部署

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出，檢察機關在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正。黨中央基于檢察機關作為國家法律監督機關的憲法定位，賦予了檢察機關重要職責使命，為進一步加強包括行政檢察監督在內的法律監督工作指明了方向?！皺z察之治在中國之治中承擔了重要歷史使命，行政違法檢察監督因應了這一時代需求?！保?］檢察機關應當提高政治站位，秉持系統觀念，堅決落實黨中央重大決策部署，主動融入中國特色社會主義事業這個“大系統”和政法工作這個“分系統”［3］，聚焦嚴重影響人民群眾公平正義感受的執法不公不嚴、機械執法、選擇性執法等突出問題，針對行政違法行為開展檢察監督，以高質量檢察履職服務保障中國式現代化，有力維護人民群眾合法權益。

（二）法治責任：織密法治監督之網

行政違法行為監督是檢察權對行政權的外部監督，屬于司法監督，在法治監督體系中發揮重要作用。應注意的是，行政違法行為監督是對行政權的監督，但并不是置于首位的監督，行政檢察監督能否啟動，要視其他監督主體行使權力而定。其合理定位應為監督體系中的補強監督，發揮強化和填補兩項作用。［4］既可以協同配合其他監督，互補增益、同向發力，提升對行政權的整體監督質效，也可以發揮專門的法律監督機關優勢，發現并捕捉被其他監督忽視的“漏網之魚”，通過參與、跟進、融入式監督，在監督辦案中發現違法線索，“以我管促都管”，推動行政機關履職到位，進而彌補其他監督的不足，促進執法司法制約監督體系建設，助力構建嚴密法治監督體系。

（三）檢察責任：優化行政檢察格局

行政違法行為監督是全面深化行政檢察監督的重要抓手。檢視數據發現，2022年1月至9月，全國行政檢察業務中，行政裁判結果監督存在案源少、監督率不高等問題，提出抗訴158件、提出再審檢察建議275件，數量偏少，不支持監督占比大，未形成規模效應。審判和執行活動監督，經過近幾年的深度挖掘，存量案源大幅減少，且監督的問題多為程序性問題。［5］行政爭議實質性化解工作更多體現檢察機關的調處斡旋，監督公權力的屬性相對較弱。鑒于以上情況，檢察機關應牢牢抓住行政違法監督推開的契機，一方面通過開展監督發現社會治理、行政管理的漏洞和不足，促進依法行政、推進法治政府建設，有力推動訴源治理，維護社會和諧穩定。另一方面通過監督辦案不斷優化行政檢察格局，夯實基層基礎，破解基層作用發揮難的困局。

二、行政違法行為具體類型

（一）行政執法違法

行政執法違法可分為違法行使職權和不行使職權。違法行使職權行為包括：行政執法主體不適格，超越或者濫用職權，適用法律、法規錯誤，違反法定程序，主要事實不清，主要證據不足，違反法律規定的涉公民人身、財產權益的行政強制措施、行政強制執行等。不行使職權行為主要是指不履行或者怠于履行法定職責的行為。開展違法行政執法活動監督時，需要把握好事后監督、有限監督、監督和支持并重原則，確保規范、依法行使檢察權。

1.把握事后監督原則。行政權不同于司法權，追求效率是行政權的重要導向，只有當行政行為出現異常且行政機關沒有進行自我糾正后才有必要進行監督。檢察機關若對行政過程進行監督控制，將侵害行政權正常行使，違背了權力行使規律，也徒增成本。因此，只有當行政行為違法成為既定事實后，檢察權才可啟動并發動監督。此外，并不是所有的事后行為都值得監督，如果行政違法行為情節較輕以及行政機關已自行糾正或者履行法定職責，則沒有監督必要。

2.把握有限監督原則。無論是黨的十八屆四中全會還是《意見》的相關規定，都強調檢察機關開展法律監督要立足于履行職責中發現的問題，這體現了對檢察權行使既授權又限權的法治思維。根據這一原則，應著眼重點領域和關鍵環節，緊扣服務大局、聚焦司法為民、圍繞法治監督體系建設開展監督，既要能動履職也要恪守邊界，保障法律統一正確實施。

3.把握監督和支持并重原則。檢察機關要敢于監督，也要善于監督，秉持雙贏多贏共贏理念，通過建立良性互動積極的外部工作關系，推動行政機關主動糾錯、自我糾正，共同推進嚴格執法，共同維護人民群眾合法權益。對于行政機關合法行政行為，檢察機關要支持行政機關全面履職，并配合做好釋法說理、心理疏導和行政爭議實質性化解工作，實現案結事了、人和政和。

（二）解決糾紛違法

解決糾紛違法，主要是指行政裁決、調解、復議違法的情況。檢察機關不宜介入解決糾紛違法。“在提起行政訴訟之前（主要指行政復議階段）監督行政行為，就要被質疑檢察監督的立法賦權根據”［6］。從制度定位來看，行政復議是行政系統內部糾錯的機制，也為公民、法人、其他組織提供權利救濟渠道，但并不是最終法律救濟程序。當事人若不服行政復議決定，除法律另有規定屬于最終裁決的外，都可以向法院提起行政訴訟。若對行政訴訟結果不服，可以向檢察機關申請法律監督。制度設計規定了行政復議、行政訴訟、行政檢察監督的基本順位，針對當事人與行政機關產生糾紛，檢察機關應當遵循復議、審判救濟先行，法律監督在后的基本路徑，依法維護當事人合法權益。若當事人可以通過行政復議、行政訴訟等方式維護自身合法權益，但怠于行使權利直接向檢察機關提出監督申請的，檢察機關不予受理并積極引導當事人通過法定環節尋求救濟。

（三）制定規范違法

檢察機關可以通過訴訟監督方式間接監督制定規范違法，不宜開展直接監督制定規范違法。檢察機關直接監督制定規范違法主要是在建國初期的一般監督時期。一般監督被取消后，直接監督制定規范違法的方式也隨之取消。

對制定規范違法或制定規范有漏洞的監督，主要依托于訴訟監督。有的地方實踐中對于制定規范違法或者制定規范有漏洞的監督逐步向訴前拓展，可以認為這是檢察機關依法能動履職，積極參與社會治理、促進訴源治理的重要表現。

三、行政違法行為監督的標準化構建

（一）機制先行推動行政違法行為法律監督

1.建立線索發現機制。行政違法行為監督點多線長面寬，提升檢察質效，關鍵在于找準切入點，建立線索發現機制，管理并運用好線索，實現監督新突破。“‘四大檢察雖然術業有專攻，關注的法律領域各有側重，但也并非截然分開，具體業務之間仍有一定交叉和銜接，需要分工配合、互相支持。”［7］檢察機關可以通過刑事、民事、公益訴訟檢察部門等內設機構以及紀檢監察查處和發現的相關案件進行反向排查，拓寬線索來源，或用宣傳手段發動社會公眾舉報、控告發現線索。

2.健全調查核實機制?！兑庖姟访鞔_提出檢察機關要增強對監督事項的調查核實工作，精準開展法律監督。在開展行政違法行為監督時，檢察官應加強調查取證意識，尤其對在案證據存在爭議或矛盾的，應當視情運用多種方式及時補證、固證，如調閱、復制行政機關執法臺帳、案件卷宗材料，詢問案件有關人員包括行政機關人員、行政相對人、證人等，收集并分析可對在案證據進行佐證或補正的其他書證、物證、調查筆錄、電子數據等證據，要從專業性出發，聘請引入相關機構或者專業人員進行鑒定，視情況進行現場勘驗等。此外，在辦理疑難復雜案件時，強化公開聽證運用，聽取雙方意見，促進辨明是非、案結事了。

3.完善跟進監督機制。開展行政違法行為監督，關鍵在于監督糾正，檢察機關發送檢察建議后，行政機關不予回復或拒不接受檢察建議且無正當理由的，可以提請上級檢察院跟進監督，讓監督更加有力度。如檢例第148號“安徽省某縣自然資源和規劃局申請執行強制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監督案”中，縣檢察院監督縣法院，但縣法院不采納檢察建議，縣檢察院向市檢察院提請跟進監督，最終推動執法司法問題解決。因此，完善跟進監督制度，可以增強檢察監督的權威性。此外，檢察機關可以推動檢察監督與行政監督的有效銜接，堅持對事監督與對人監督相結合，加強與紀檢監察、偵查、審判、司法行政等機關之間監督線索移送和工作銜接，推動建立嚴密法治監督體系。

（二）多措并舉運用檢察手段促進依法行政

行政違法行為監督可采檢察建議、檢察異議、檢察年報等方式，實踐中，檢察建議占據最主要地位。隨著社會綜合治理現代化水平整體提升，可增設并靈活運用更多監督方式，達到剛柔并濟、互利共贏的監督效果。

1.檢察建議。向行政機關發送社會治理檢察建議具有方式柔和、視野寬闊、領域廣泛、注重協同、接地氣、高效率等特點，是各地檢察機關較常采用的監督方式，但仍有改進和提升空間。一是社會治理檢察建議主要針對的是片區性社會治理問題，而行政違法行為監督主要針對具體違法行為，兩者之間界限比較明顯。二是應當提高建議質效，注重具體問題具體分析，緊扣嚴格依法、準確及時、必要審慎、注重實效等工作規范，因地制宜、因案制宜，提出切實可行的改進措施和建議，不斷增強檢察建議的針對性、操作性和精準性。三是可積極探索將檢察建議辦理、回復、履職整改情況納入地方政府平安考核事項，倒逼行政機關自覺接受監督、主動整改落實，有效提升監督剛性。

2.檢察異議。檢察異議源起于檢察機關行政爭議實質性化解專項活動，是“檢察機關向行政機關提起啟動行政程序的檢察異議申請，推動行政機關依職權重啟行政程序以糾正原違法或者侵害相對人合法權益的行政行為”［8］。主要針對的是因超過起訴期限、當事人不適格等程序問題，導致法院沒有經過實體審理但確有錯誤的行政行為。這類案件因經過審判程序而遮蔽了行政違法行為，形成循環往復的程序空轉，當事人反復申訴卻無法解決合理訴求，極大影響司法公信力。檢察機關在行政爭議實質性化解專項活動中通過檢察異議方式，督促行政機關撤銷或糾正不當的行政行為，實現監督公權力、維護私權益、實質性化解行政爭議的目標。檢察異議比檢察建議更具強制性，行使檢察異議權更需謙抑謹慎，重要的前提條件是當事人必須窮盡所有救濟機制，以免影響法的安定性。

3.檢察年報。年度報告監督方式，是指檢察機關對于同級政府依法行政等開展法律監督的情況，每年制作報告，指出執法中存在的共性或突出問題，并提出對策建議，書面反饋給被監督單位，并報送地方黨委、人大、政協、紀委等相關部門督促整改的一項制度。與檢察建議、檢察異議相比，檢察年報能夠幫助被監督單位開展全面梳理并系統分析存在的問題，有利于被監督單位填補漏洞，提升執法規范化水平。

（三）數字賦能促進監督模式重塑和效果倍增

大數據賦能法律監督是檢察工作邁向現代化的“船”和“橋”，檢察機關應與時俱進，增強大數據戰略思維，推動內外部數字協作平臺建設完善，探索出從個案辦理到類案監督，及至促進社會治理的路徑，助推行政違法行為監督整體提質增效。

1.增強大數據思維和大數據應用。行政檢察監督辦案亟需“依托數字化監督轉型實現精細治理”［9］，運用大數據篩查、比對、碰撞，推動相互獨立的信息點產生交集、串聯，發現行政違法監督線索，高效發現深層次問題。檢察機關應樹立大數據監督思維，將大數據監督與行政檢察緊密融合，通過有效匯集行政數據，建立分析模型，將通常難以發現的行政機關違法行使職權或不行使職權的問題具象化，從個案中發現規律性問題，有的放矢地開展類案監督，進而促使行政機關及早發現問題、堵塞漏洞，確保行政職能正確發揮，進而推動和創新社會治理。

2.拓展大數據平臺。一要拓展內部融合平臺。挖掘全國檢察業務應用系統中的潛在可用數據，通過推進辦案數據統計、匯總、分析、研判、共享工作，在提升“四大檢察”一體化辦案能力同時，增強行政違法行為監督類案辦理和訴源治理效能。二要拓展外部融合平臺。主動與法院、公安機關及相關行政執法部門溝通，推動建立協同共享機制，打破行業壁壘、鏈接數據孤島，力促達成解決問題共識，商措可行方案，共同為社會治理出力獻策。

*本文為國家檢察官學院2022年度科研基金項目“行政違法行為的類型及檢察監督標準研究”（GJY2022D24）和浙江省人民檢察院2022年度專題調研重點課題（ZJDY202263）的階段性成果。

**國家檢察官學院講師［102206］

***浙江省慈溪市人民檢察院黨組書記、檢察長、三級高級檢察官［315300］

****浙江省慈溪市人民檢察院第八檢察部檢察官助理［315300］

［1］ 參見楊春雷：《深入貫徹黨中央全面深化行政檢察監督新要求? 探索推進行政違法行為監督》，《人民檢察》2021年第21-22期。

［2］ 江國華、王磊：《行政違法行為的檢察監督》，《財經法學》2022年第2期。

［3］ 參見《更加注重系統觀念更好服務保障大局》，《檢察日報》2021年3月17日。

［4］ 參見陳家勛：《行政檢察： 國家行政監督體系中的補強力量》，《現代法學》2020年第6期。

［5］ 參見《2022年1至9月全國檢察機關主要辦案數據》，《檢察日報》2022年10月16日。

［6］ 張雪樵：《星星之火可以燎原——持續推進行政爭議實質性化解工作》，《人民檢察》2020年第20期。

［7］ 萬春：《“四大檢察”協同共進 實現全面協調充分發展》，《人民檢察》2019年第19-20期。

［8］ 劉藝：《檢察機關促進行政爭議實質性化解的必要性與可行性分析——以冒名登記結婚“過期之訴”為切入點》，《人民檢察》2021年第15期。

［9］ 王焰明、劉東杰：《以數字化轉型實現行政檢察監督的“精細治理”》，《中國檢察官》2022年第3期。