《中華人民共和國仲裁法》修改背景下虛假仲裁檢察監(jiān)督探析

湖北省武漢市黃陂區(qū)人民檢察院課題組

摘 要：仲裁具有訴訟程序所不具有的效率性、保密性等特征，易為虛假訴訟行為人所利用。人民法院司法審查的有限性，當事人、案外人權(quán)利救濟難的問題，亟需檢察機關(guān)有所作為。檢察機關(guān)要依托檢察一體化，增強監(jiān)督合力；區(qū)分受理模式，實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)的平衡；全面充分運用調(diào)查核實權(quán)，實現(xiàn)精準監(jiān)督；激活社會公共利益條款，形成法檢共識；恪守檢察權(quán)邊界，審慎開展附帶性監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：虛假仲裁 檢察監(jiān)督

仲裁、公證作為民事非訴程序相比訴訟程序具有效率高、保密性、自洽性等特點，符合商事交易習慣。《中華人民共和國仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）實施26年來，全國共設(shè)立270多家仲裁機構(gòu)，辦理案件400多萬件，涉案標的額達5萬多億元。［1］虛假訴訟行為人在利益的驅(qū)使下，單方惡意或者與他人惡意串通，利用仲裁程序的便捷性，制造虛假仲裁，進而向法院申請強制執(zhí)行，損害他人合法權(quán)益。2012年民事訴訟法第113條對被執(zhí)行人與他人惡意串通，利用仲裁等方式逃避執(zhí)行的行為進行規(guī)制。2015年11月1日，《中華人民共和國刑法修正案（九）》新增的虛假訴訟罪正式實施。司法實踐中呈現(xiàn)出虛假訴訟向虛假仲裁轉(zhuǎn)移的傾向［2］，虛假仲裁案件增多。2021年7月30日，司法部發(fā)布《中華人民共和國仲裁法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。《征求意見稿》增加了誠信仲裁、案外人權(quán)利救濟等內(nèi)容，意在進一步防范和規(guī)制虛假仲裁，維護案外人合法權(quán)益。由于仲裁制度本身的定位與特點，效率價值與公平價值難以周全，虛假仲裁問題并沒有因此而解決。除了人民法院的司法審查外，檢察機關(guān)應立足民事執(zhí)行監(jiān)督職能，助力虛假仲裁防范和規(guī)制。

一、虛假仲裁與虛假訴訟的關(guān)系

廣義上的仲裁包括民商事仲裁、勞動仲裁和土地仲裁。分別受《仲裁法》《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》調(diào)整。本文探討的是虛假民商事仲裁檢察監(jiān)督相關(guān)問題，無特殊說明情況下，仲裁特指民商事仲裁。

虛假訴訟從訴訟程序上分類，可以分為審判程序領(lǐng)域虛假訴訟和執(zhí)行程序領(lǐng)域虛假訴訟。執(zhí)行程序領(lǐng)域虛假訴訟又分為訴訟執(zhí)行虛假訴訟和非訴執(zhí)行虛假訴訟。非訴執(zhí)行虛假訴訟分為虛假仲裁和虛假公證申請執(zhí)行虛假訴訟。但是，虛假仲裁和虛假公證本身并非虛假訴訟。仲裁、公證和民事訴訟是并列的關(guān)系，都是糾紛解決的方式，仲裁和公證不能擴大解釋為“民事訴訟”。虛假仲裁和虛假公證申請執(zhí)行屬于民事訴訟中的執(zhí)行程序，屬于民事執(zhí)行領(lǐng)域虛假訴訟。

虛假仲裁同虛假訴訟一樣，在理論上同樣可以劃分為單方惡意型虛假仲裁和惡意串通型虛假仲裁。《征求意見稿》第77條增加了“裁決因惡意串通、偽造證據(jù)等欺詐行為取得的”可撤銷情形，這是對兩類虛假仲裁的立法表述。惡意串通型虛假仲裁侵犯的往往是案外人權(quán)益，而單方惡意型虛假仲裁侵犯的則是對方當事人權(quán)益。

二、虛假仲裁檢察監(jiān)督的必要性

（一）仲裁程序本身易滋生虛假仲裁

仲裁是我國非訴糾紛解決機制的重要組成部分。非訴糾紛解決機制（ADR），又被稱為“替代性糾紛解決方式”等。我國非訴糾紛解決機制主要包括仲裁制度、公證制度、人民調(diào)解制度、行政調(diào)解制度和信訪制度。［3］

仲裁具有自愿性、保密性、效率性、一裁終局等特點。此次《仲裁法》修改，更加強調(diào)仲裁的效率價值。仲裁程序本身所具有的特點，使虛假訴訟行為人在不法利益的驅(qū)使下，為規(guī)避人民法院訴訟審查，轉(zhuǎn)而進行虛假仲裁。

（二）人民法院司法審查的有限性

人民法院對仲裁的監(jiān)督方式是司法審查，符合法定條件可作出撤銷或者不予執(zhí)行裁定。《征求意見稿》對人民法院的司法審查方式作了重大修改：第一，刪除了不予執(zhí)行審查規(guī)定。第二，將當事人申請撤銷的時間由6個月縮短為3個月，增加了當事人對撤銷裁決裁定可以申請上一級法院復議的規(guī)定。第三，新增人民法院對裁決是否符合社會公共利益的主動審查權(quán)。

人民法院的司法審查對于防范和規(guī)制虛假仲裁仍存在諸多不足。（1）司法審查的被動性。這和司法權(quán)本身所具有的被動性相關(guān)，遵循不告不理的原則。《征求意見稿》增加了法院對裁決是否符合社會公共利益的主動審查權(quán)，但是操作性不強，社會公共利益難以界定。（2）司法審查的謙抑性。人民法院進行司法審查的同時，也要照顧到仲裁制度的獨立價值，尋求司法能動與仲裁自治的平衡［4］。（3）司法審查的有限性。人民法院只能對進入執(zhí)行程序的仲裁進行司法審查，當事人自行履行完畢沒有申請強制執(zhí)行的自然不在人民法院審查范圍之內(nèi)，并且人民法院對仲裁的審查范圍也是法律規(guī)定的特定事項。

（三）當事人、案外人權(quán)利救濟難

單方惡意型虛假仲裁當事人權(quán)利救濟難。當事人雖能積極主動向執(zhí)行法院提出撤銷或者不予執(zhí)行仲裁裁決申請，但需要提交證據(jù)證明構(gòu)成虛假仲裁，很少有當事人能完成舉證責任，最終被法院駁回申請。即使行為人被認定為刑事犯罪，經(jīng)過漫長的刑事訴訟程序，當事人有新證據(jù)證明構(gòu)成虛假仲裁時往往已超過6個月的法定撤銷期間或者執(zhí)行終結(jié)。《征求意見稿》將當事人申請撤銷的時間由6個月縮短為3個月，問題反而變得更加棘手。

現(xiàn)行《仲裁法》沒有案外人權(quán)益保護的相關(guān)規(guī)定。2018年《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理仲裁裁決執(zhí)行案件若干問題的規(guī)定》第9條增加了案外人申請不予執(zhí)行仲裁裁決規(guī)定，但是案外人難以達到上述規(guī)定的條件。《征求意見稿》第84條、第85條為案外人設(shè)計了執(zhí)行異議和另行起訴兩條救濟路徑。總體來說，《征求意見稿》加大了對案外人的保護力度，但是案外人救濟難的問題依然沒有解決。

三、虛假仲裁檢察監(jiān)督的困境

民事訴訟法第242條的規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)對民事執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督。但是，檢察機關(guān)在虛假仲裁案件受理、調(diào)查核實以及監(jiān)督方式上存在諸多困境，影響了監(jiān)督效果。

（一）案件線索少，受理門檻高

根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）第18條的規(guī)定，民事訴訟監(jiān)督案件來源包括當事人申請監(jiān)督、案外人控告和檢察機關(guān)履職中發(fā)現(xiàn)三種。惡意串通型虛假仲裁，當事人雙方是一個利益共同體，絕大數(shù)情況下當事人不會主動來申訴［5］。惡意串通型虛假仲裁線索主要依靠案外人舉報和申訴，案外人畢竟不是當事人，加之仲裁本身的保密性，案外人很難知曉案件信息。

虛假仲裁執(zhí)行案件受理門檻高。（1）《監(jiān)督規(guī)則》第28條規(guī)定了當事人申請民事執(zhí)行監(jiān)督的異議復議前置程序，第37條規(guī)定了人民檢察院對當事人存在虛假訴訟等妨害司法秩序行為的情形，應當依職權(quán)啟動監(jiān)督且不受當事人是否申請再審的限制。人民檢察院依職權(quán)啟動民事執(zhí)行活動監(jiān)督是否受當事人異議復議程序前置限制，存在爭議。（2）仲裁執(zhí)行案件及當事人申請撤銷仲裁裁決，管轄法院均為中級人民法院，針對基層人民法院違法受理或者中級人民法院指定基層人民法院管轄案件，基層人民檢察院能否就撤銷裁決案件進行受理并向基層人民法院提出監(jiān)督意見，存在爭議。

（二）調(diào)查核實難，證明標準高

檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)不具有強制性，效果取決于被調(diào)查人配合程度，而惡意串通型虛假仲裁行為人往往不會主動承認。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第109條的規(guī)定，對于欺詐、脅迫、惡意串通事實的證明要達到排除合理懷疑的標準。因此，惡意串通型虛假仲裁以及因欺詐、脅迫形成的單方惡意型虛假仲裁的證明標準要達到排除合理懷疑，這就對檢察機關(guān)提出了更高的要求。

（三）社會公共利益概念模糊，難以達成共識

《征求意見稿》新增了執(zhí)行法院對裁決是否符合社會公共利益的主動審查權(quán)。但是，如何認定構(gòu)成違背社會公共利益是一個理論和實踐難題。社會公共利益概念是一個模糊性概念，很難確定其內(nèi)涵和外延，司法實務往往采取十分謹慎的態(tài)度，防止概念的抽象性導致法律的不確定性［6］。社會公共利益概念的模糊性，一定程度上造成了法檢認識分歧，影響檢察監(jiān)督辦案。

（四）檢察監(jiān)督為間接監(jiān)督和事后監(jiān)督，具有滯后性

盡管有研究指出，檢察機關(guān)有必要對虛假仲裁開展全過程監(jiān)督，而不應局限于仲裁執(zhí)行行為［7］。但是現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定檢察機關(guān)可以對仲裁活動進行監(jiān)督，《征求意見稿》對此也沒有明確作出規(guī)定。檢察機關(guān)只能針對進入執(zhí)行程序的仲裁執(zhí)行行為進行監(jiān)督，監(jiān)督的對象是人民法院，通過監(jiān)督人民法院的執(zhí)行行為進而糾正相關(guān)仲裁裁決。因此檢察監(jiān)督是一種間接監(jiān)督，同時是一種事后監(jiān)督。當事人申請執(zhí)行仲裁裁決，法院作出處理決定后，當事人對其處理決定不服，需窮盡法院內(nèi)部救濟途徑后才能向檢察機關(guān)申請檢察監(jiān)督，檢察機關(guān)處在虛假仲裁治理的最末端。

四、虛假仲裁檢察監(jiān)督的完善路徑

《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》提出，加強對損害“兩益”、嚴重損害當事人合法權(quán)益、造成重大影響等違法執(zhí)行行為的監(jiān)督。2018年3月，最高檢部署開展了民事非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動，促進仲裁和公證嚴格依法規(guī)范進行。［8］2020年4月26日，最高檢發(fā)布了民事非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例。法律監(jiān)督現(xiàn)代化，要求檢察機關(guān)積極能動履職，主動融入社會治理大局，推動形成更加完備的仲裁制度。

（一）依托檢察一體化，增強監(jiān)督合力

檢察一體化，既包括橫向上檢察機關(guān)內(nèi)部各部門間線索移送，又包括縱向上各級檢察機關(guān)之間的關(guān)系。

1.通過檢察機關(guān)內(nèi)部部門線索移送，解決虛假仲裁案件線索少的問題。虛假訴訟是一個典型的刑民交叉問題，刑事檢察部門、職務犯罪檢察部門等辦案過程中發(fā)現(xiàn)的虛假仲裁線索可移送給民事檢察部門。

2.上級檢察機關(guān)通過交辦、督辦案件，解決基層人民檢察院受理門檻高的問題。如果基層人民檢察院對撤銷仲裁案件能否受理存在爭議的話，上級檢察機關(guān)則是符合受理條件的。通過檢察機關(guān)上下一體化履職，解決虛假仲裁執(zhí)行案件受理困境。

（二）區(qū)分受理模式，實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)的平衡

筆者主張，針對惡意串通型虛假仲裁采取依職權(quán)監(jiān)督受理模式，不受當事人異議復議程序前置限制。單方惡意型虛假仲裁，無論是當事人申請監(jiān)督受理模式還是依職權(quán)監(jiān)督受理模式，均應受當事人異議復議程序前置限制。理由如下：

1.《監(jiān)督規(guī)則》第37條是人民檢察院在履職中依職權(quán)啟動監(jiān)督程序的具體規(guī)定，第1款共涉及6種情形，涵蓋了人民檢察院所有的民事訴訟監(jiān)督案件類型。第2款指向的是對生效判決、裁定、調(diào)解書的依職權(quán)啟動監(jiān)督，因為當事人申請對生效判決、裁定、調(diào)解書的監(jiān)督受再審前置限制［9］。第2款在字面上存在規(guī)定不周全之嫌，但是從法律解釋的角度，當然包括人民檢察院對執(zhí)行活動依職權(quán)啟動監(jiān)督情形，其同樣不受當事人是否提起異議和復議的限制。

2.《監(jiān)督規(guī)則》第37條第1款中的“虛假訴訟”應限縮解釋為惡意串通型虛假訴訟。雙方當事人惡意串通情形下，當事人不可能提出異議和復議，此時再要求當事人異議復議程序前置，顯然不合常理，也不符合依職權(quán)啟動監(jiān)督的法律意旨。單方惡意型虛假訴訟，對方當事人是可以提出異議和復議的，這也體現(xiàn)了對人民法院執(zhí)行權(quán)的尊重。

（三）全面充分運用調(diào)查核實權(quán)，實現(xiàn)精準監(jiān)督

檢察機關(guān)辦理虛假仲裁案件運用調(diào)查核實權(quán)要做好頂層設(shè)計，考量影響調(diào)查核實權(quán)行使的各種因素。

1.考量不同類型的虛假仲裁。進入刑事訴訟程序的虛假仲裁，檢察機關(guān)可借助偵查機關(guān)的力量收集固定證據(jù)。單方惡意型虛假仲裁，檢察機關(guān)可爭取到對方當事人的支持。

2.考量取證難易程度。檢察機關(guān)調(diào)查核實時要遵循客觀規(guī)律和認識規(guī)律，遵循從易到難、從客觀證據(jù)到主觀證據(jù)的原則。

3.考量證據(jù)效力。檢察機關(guān)調(diào)取證據(jù)過程中要避免出現(xiàn)證據(jù)效力瑕疵。民事訴訟法對于書證、物證等證據(jù)材料的調(diào)取，規(guī)定了嚴格的程序要求。檢察機關(guān)在調(diào)查核實過程中，要嚴格遵循法定程序，確保取得的證據(jù)具有證據(jù)效力。

（四）激活社會公共利益條款，形成法檢共識

筆者主張，行為人制造虛假訴訟本身就是違背了社會公共利益。最高檢發(fā)布的指導性案例也體現(xiàn)出這樣的精神。當事人通過虛假調(diào)解牟取不法利益，突破了調(diào)解私益處分的范疇，構(gòu)成損害“兩益”。［10］筆者認為，虛假仲裁申請執(zhí)行也應作相同評價。虛假仲裁申請執(zhí)行，系當事人利用仲裁制度，利用人民法院的執(zhí)行權(quán)，實現(xiàn)不法目的或者牟取非法利益，同樣損害了司法秩序和司法權(quán)威，侵害社會公共利益。法檢之間通過良性互動達成共識，推動社會公共利益概念的明晰化，讓社會公共利益條款不再沉睡。

（五）恪守檢察權(quán)邊界，審慎開展附帶性監(jiān)督

根據(jù)最高檢發(fā)布的指導性案例確立的指導規(guī)則［11］，人民檢察院在辦理虛假仲裁申請執(zhí)行案件時，可依據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第3條的規(guī)定，向仲裁機構(gòu)發(fā)出檢察建議。筆者稱之為附帶性監(jiān)督。嚴格意義上講，檢察機關(guān)對仲裁機構(gòu)的附帶性監(jiān)督不能稱之為“監(jiān)督”，更多的是一種“工作建議”性質(zhì)。檢察機關(guān)開展附帶性監(jiān)督，要樹立雙贏多贏共贏理念，與人民法院、仲裁機構(gòu)進行充分溝通，站在社會治理的角度提出檢察建議，共同促進虛假仲裁的防范與規(guī)制。

*本文為湖北省人民檢察院2022年度檢察理論與應用研究課題“虛假仲裁、公證監(jiān)督理論與實務研究”（HJ2022B27）的階段性成果。

**課題組負責人：李慶賀，湖北省武漢市黃陂區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長、一級檢察官［430339］課題組成員：趙晨輝，武漢東湖學院副教授［430212］向晨，湖北省武漢市黃陂區(qū)人民檢察院第四檢察部主任、一級檢察官；李鋒鋒，湖北省武漢市黃陂區(qū)人民檢察院第四檢察部四級檢察官助理［430339］

［1］ 參見司法部關(guān)于《中華人民共和國仲裁法（修改）征求意見稿》的說明。

［2］ 參見李德恩、胡槿倩：《救濟與制裁：虛假仲裁司法規(guī)制之二元路徑》，《天中學刊》2021年第3期。

［3］ 參見韓紅俊：《非訴糾紛解決機制（ADR）理論與實務》，法律出版社2019年版，第101頁。

［4］ 參見董暖、楊弘磊：《虛假仲裁案外人權(quán)利的司法救濟研究》，《法律適用》2017年第21期。

［5］ 極少數(shù)情況下，雙方當事人如存在分贓不均內(nèi)部分裂時，另一方當事人會主動申訴。

［6］ 同前注［4］。

［7］ 參見王振友：《虛假訴訟檢察監(jiān)督》，中國檢察出版社2021年版，第183頁。

［8］ 參見《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院加強對民事訴訟和執(zhí)行活動法律監(jiān)督工作情況的報告（摘要）》，《檢察日報》2018年10月26日。

［9］ 參見《監(jiān)督規(guī)則》第20條、第27條。

［10］ 參見最高人民檢察院第十四批指導性案例“武漢乙投資公司等騙取調(diào)解書虛假訴訟監(jiān)督案”（檢例第53號）。

［11］ 參見最高人民檢察院第十四批指導性案例“福建王某興等人勞動仲裁執(zhí)行虛假訴訟監(jiān)督案”（檢例第55號）。