市政基礎設施工程審計中的常見問題及改進措施

劉 勇 繼, 張 見

(中國水利水電第七工程局有限公司,四川 成都 610213)

1 概 述

根據(jù)四川省政府的最新規(guī)定,各級政府要深化對投資領域突出問題的治理,認真履行管理監(jiān)督責任,督促有關部門和建設單位加強對工程造價的審核把關和監(jiān)管力度,督促審計機關強化對工程結算的審計。成都市規(guī)定:本市國家建設項目的建設單位以及勘察、設計、施工、監(jiān)理、采購、供貨、營運等單位與國家建設項目直接有關的資金的真實、合法情況均應接受審計機關的審計監(jiān)督。目前市場上的基礎設施項目基本由政府進行投資,因此其必須接受政府審計。

另外,在業(yè)主與承包人簽訂的建設合同中均明確了接受政府審計,且項目最終的結算金額以審計結果為準。雖然政府對竣工結算的審計是將項目業(yè)主定為被審計單位,但工程造價方面的審計卻與承包人密切相關,且工程造價的審計結果直接影響到承包人的經(jīng)營成果,因此,必須加以重視。

2 審計的組織形式

政府審計為直接審計和委托審計兩種,其審計結果必須報政府審計部門備案。對于備案項目,政府審計部門將采取抽審方式進行復審。但無論采用哪種方式,均由負責審計的單位聘請咨詢單位具體負責相關的審計事宜,咨詢單位在完成審計后將審計結果報委托單位復核,最終出具審計報告[1]。

針對工程項目的審計,政府所屬的審計機關或業(yè)主在選擇審計咨詢單位時可能選擇一家,也可能選擇多家單位共同審計。但原則上一個項目最好選擇一家審計咨詢單位,因為多家咨詢單位共同審計易存在審計意見難以統(tǒng)一、爭議處理困難等問題,不利于審計工作的推動。

根據(jù)成都市審計機關對工程審計的管理要求,對于其直接審計的項目在審計咨詢單位出具結果后將組織多家咨詢單位參與會審,若會審時有咨詢單位對審計結果存有異議,則將確定一家咨詢單位開展復審。

對于審計的組織形式,不同的區(qū)、縣可能會存在差異,因此,在項目開展審計前必需充分了解情況以便于對審計過程進行管理。筆者撰寫本文的前提是按照政府審計機關直接審計考慮的。

3 竣工結算審計的主要內容

竣工結算審計的主要內容包括:履行基本建設程序情況;投資控制和資金管理使用情況;項目建設管理情況;有關政策措施執(zhí)行和規(guī)劃實施的情況;工程質量情況;設備、物資和材料采購情況;土地利用和征地拆遷情況;環(huán)境保護情況;工程造價情況;投資績效情況[2];以及其它需要重點審計的內容。

除重點審計上述內容外,竣工結算審計還包括:決策程序是否合規(guī),有無因決策失誤和重復建設造成重大損失浪費等問題;注重揭示和查處工程建設領域中的重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪線索,促進反腐倡廉建設;注重揭示投資管理體制、機制和制度方面存在的問題。

4 審計流程及主要工作

(1)熟悉資料。需要熟悉的資料包括:①項目建議書、可行性研究報告是否批準,可研中的規(guī)模與實際規(guī)模是否匹配,施工許可證有無辦理,是否有開工手續(xù),其它與項目決策相關的文件。②招投標是否合法合規(guī),合同的簽訂是否在規(guī)定時間內完成,補充協(xié)議的簽訂依據(jù)是否充分。③項目人員與投標文件中的配置人員是否一致,變更手續(xù)完善前后的人員簽字是否一致;人員資質與投標時人員要求的資質是否一致,是否為本單位人員,社保有無異常;現(xiàn)場簽證單、竣工圖、隱蔽資料等施工單位的項目經(jīng)理、技術負責人等簽字人員是否與投標人員一致,若不一致時則需要查明是否有變更手續(xù);現(xiàn)場主要人員的簽字是否與現(xiàn)場資料簽字一致,現(xiàn)場簽證變更及收方單簽字日期是否存在倒序等。④施工圖設計與地勘工作是否匹配,設計方案是否合理。⑤工期是否延期,若延期有無延期確認,是否按照合同要求對延期進行處理。⑥概算、預算的評審資料是否完整。⑦現(xiàn)場資料是否完整,包括但不限于施工圖、竣工圖、竣工測繪圖、地勘、質檢及驗收、試驗、方案、移交、施工日志、監(jiān)理日志、會議紀要、中間計量結算、現(xiàn)場簽證收方、設計變更、技術核定單、認質核價、運距確認、專業(yè)分包審批、行政和產(chǎn)權單位收費資料、規(guī)費證書以及其它與造價有關的資料。⑧是否存在違規(guī)增加施工范圍、進行費用補償?shù)?是否存在違法分包。⑨簽證變更原因是否與實際情況相符,理由是否充分,現(xiàn)場收方單、工程量核定單的發(fā)生時間是否存在在項目建設期外或與實際工序矛盾的情況。⑩資料中的項目名稱與合同項目名稱是否一致,施工單位的名稱是否與合同簽約單位名稱一致。

(2)初審。熟悉資料后,立即開展工程量的計算、單價的核對和費用的調整。按照咨詢單位的慣例,項目的初審一般比較粗略,初審的結果一般審減比例較大。

初審階段的工作基本由咨詢單位獨立完成,完成后將結果反饋至審計機關和業(yè)主,同時將提出在熟悉資料和初審環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的問題,要求業(yè)主進行解釋、回復。

(3)踏勘現(xiàn)場。踏勘現(xiàn)場是在正式開展核對工作前一項必須開展的工作,其可開展一次,也可以開展多次,具體次數(shù)由審計咨詢單位確定。踏勘現(xiàn)場一般由政府審計機關、審計咨詢單位、業(yè)主和承包人四方派員參加,分專業(yè)對照設計圖紙、竣工圖對現(xiàn)場實物工程量進行核對。

(4)核對。核對工作是審計過程中最關鍵的工作之一,由審計咨詢單位和承包人共同完成。核對的內容包括:對照資料,對清單項目工程量逐一進行計算,完成工程量的核對和確認;對照清單單價,逐項核對其單價是否調整,特別是對于新增單價的核對,確保每個清單項目單價正確;核對相關取費、總承包服務費、補償費等是否合理。

(5)爭議處理。爭議處理系從核對階段已經(jīng)開始,部分爭議在核對過程中能夠得到解決。對于存在較大爭議的部分在核對過程中無法得到解決時,需要在核對工程基本完成后集中進行處理,其處理結果將直接影響到審計成果。待爭議處理達成一致意見后,審計工作即基本完成。

(6)出具審計報告初稿。審計咨詢單位將根據(jù)最終的審計結果匯總形成審計初稿,并在得到業(yè)主和承包人簽字確認后將成果報政府審計機關審核。

(7)政府審計機關組織會審。成都市審計機關對于審計結果的審核一般采用會審的方式。審計機關組織審計咨詢單位做審計匯報,并邀請多家咨詢單位參與會審,被邀請的咨詢單位將根據(jù)審計咨詢單位匯報的情況進行現(xiàn)場提問,待相關問題得到逐一解答且得到認可后審計工作正式結束。若所提出問題的回答未得到全部認可,則被邀咨詢單位可以申請對審計結果進行復審。

(8)復審。復審將按一審的審計流程再次開展一次全面的審計。

(9)出具審計報告。待審計結果最終被確定、審計機關出具最終的審計報告后整個審計工作方告全部結束。

5 工程造價審計中的常見問題及改進措施

5.1 工程量審減的常見問題及改進措施

(1)超合同范圍的工程量審減。比如:超過規(guī)劃紅線、綠線的施工內容,超過合同的施工內容;合同中的新增施工范圍或內容,原則上此部分內容需要單獨招標,若直接將其納入項目實施,可能會因建設手續(xù)不全導致審減。

改進措施:超規(guī)劃范圍的施工必須取得規(guī)劃調整手續(xù);二類費用的實施除非有合同約定,否則該部分應盡量避免實施;新增的施工范圍和工作內容必須取得新增部分納入項目的政府批文,并在批文中明確說明費用計入本項目[3]。

(2)保守設計導致的工程量審減。對于保守設計,審計時將提出質疑,若無法充分說明設計理由,則該部分工程量將被審減并將追究業(yè)主的管理責任。

改進措施:對于可能存在保守設計問題的項目,一定要在與設計、業(yè)主溝通時做好統(tǒng)籌策劃,找到合理的依據(jù)。

(3)實物與圖紙不符導致的工程量審減。在踏勘現(xiàn)場時會對現(xiàn)場實物工程量進行核對,若現(xiàn)場實物工程量比圖紙小,那么其相應的工程量則會審減;若實物工程量比圖紙工程量大,則一般不會審增。因此,必須注意對隱蔽工程的取樣或雷達掃描檢查,因為隱蔽工程是審計的重點。

改進措施:嚴格按照施工設計圖和變更進行施工,確保竣工圖與現(xiàn)場實物工程量吻合,避免出現(xiàn)錯、漏;合理做好隱蔽工程的施工策劃,尤其是應對雷達掃描檢查方面的策劃,同時做好現(xiàn)場收方和影像資料的收集;對于換填、回填工程一定要嚴格按照規(guī)范做好驗槽、壓實度檢測工作等。

(4)計量資料不完整導致的工程量審減。由于工程量的計算涉及到的資料繁多,且因資料間相互關聯(lián),若資料間相互矛盾或資料不完整將造成工程量審減。另外,中間計量資料若與竣工資料相差較大且無合理的理由,亦將導致工程量審減。

改進措施:嚴格按照業(yè)主的要求加強對資料的過程管理,做到統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一編制;進行竣工結算編制時必須對基礎資料進行反復核對和完善。

(5)措施方案不完善導致的工程量審減。比如:所制定的措施不能夠滿足計量的要求;措施不合理;措施與實際施工矛盾等[4]都將造成工程量審減。

改進措施:項目在編制施工措施時,一定要考慮計量的需要,確保施工措施的合理性。

(6)計量規(guī)則調整導致的工程量審減。此處所說的計量規(guī)則調整是指由市場規(guī)則、審計咨詢單位主觀意識等造成的一些審計規(guī)則。審計往往考慮了很多市場規(guī)則,同時亦摻雜了審計人員對于施工的認識,容易出現(xiàn)爭議。

改進措施:施工方案必須齊備并與現(xiàn)場施工條件吻合;充分收集施工影像資料;試驗、簽證資料必須齊全;中間計量資料必須與施工方案匹配;送審的竣工結算與施工方案匹配[5]。

(7)其它:審計時可能不完全局限于規(guī)定的竣工結算資料范疇,比如土石方外運有可能需要提供棄土場協(xié)議、轉賬發(fā)票等;換填和回填可能需要提供原材料的購買協(xié)議和轉賬記錄等。

改進措施:施工過程中就應做好該部分資料的收集工作。

5.2 結算單價調整的常見問題及改進措施

鑒于合同清單項目單價已經(jīng)確定,其在審計時基本不會調整,但項目中的新增單價可能會被調整,其主要原因是組價不合理、認質核價資料不全或明顯高于市場價。一定要注意同一種材料千萬不能出現(xiàn)不同的價格。

對于執(zhí)行預算評審價的項目,必須注意其評審價格不能明顯高于市場價,若其高于市場價時則需要有合理的依據(jù)支持。審計對于明顯高于市場價的單價會讓評審中心給出解釋,但可能會導致評審價格的調整。

改進措施:當出現(xiàn)有新增單價情況時,承包人應及時按照合同和業(yè)主的管理辦法做好新增單價的編制工作;對于涉及到信息價外材料的應嚴格按照業(yè)主的管理辦法做好認質核價審批,且所核定的價格不能明顯高于市場價格;新增單價的組價一定要注意其合理性,其應與項目特征相吻合,并應及時提交業(yè)主完成審批。對于執(zhí)行預算評審價的項目,應認真審核單價的合理性。

5.3 費用計取調整出現(xiàn)的常見問題及改進措施

費用計取調整出現(xiàn)的主要風險表現(xiàn)在費用補償與政策性費用的計取。

(1)對于通過簽訂補充協(xié)議進行費用補償?shù)?若補償費用與主合同重復或立項、測算等支撐資料不充分時,審計時對該費用不認可。

(2)項目實施過程中,國家、地方政府可能會印發(fā)一些與項目費用計取相關的文件,導致該部分費用可能因業(yè)主與承包人之間未按文件規(guī)定完善相關手續(xù)而造成費用無法計取的情況出現(xiàn)。

(3)總承包服務費的計取與相關規(guī)范沖突,導致費用無法計取.

(4)對于行政單位和產(chǎn)權單位的收費,若無合同、發(fā)票等將導致相關費用無法計取。

改進措施:若項目發(fā)生趕工、費用補償情況,應做好費用組成的測算,收集相關支撐資料并取得業(yè)主的批復資料,確保資料的完整性,同時規(guī)避其與清單計價費用的重復。對于政策性費用的計取,必須認真研究政策性文件,按文件要求及時完善相關資料。

6 結 語

承包人應充分認識到竣工結算審計工作的重要性。竣工結算審計的結果直接關系到項目的經(jīng)營成果。筆者根據(jù)多年的經(jīng)驗提出以下建議:承包人應加強學習,重視竣工結算審計工作;承包人應強化合同管理,確保合規(guī)經(jīng)營;嚴格過程管理,確保資料的完整;承包人應集中力量做好竣工結算的編制;強化審計過程的跟蹤和解釋;竣工結算審計工作宜早不宜遲,防止因各方人員變動造成的諸多不便,避免時間拖期造成以新標準審計老項目的情況出現(xiàn)。

筆者結合實際操作經(jīng)驗,對市政工程竣工結算審計的審計方式、審計的主要內容、存在的主要問題進行了詳細總結,提出了有針對性的改進措施并予以實施,取得了較好的審計成果。