健全網絡綜合治理體系

○梅 松

建立網絡綜合治理體系是黨的十九大確立的“管網治網的根本之策”[1]，是貫徹落實習近平總書記關于網絡強國的重要思想的實踐舉措。黨的二十大報告指出：“健全網絡綜合治理體系，推動形成良好網絡生態。”[2]近年來，我國網絡空間治理在正能量傳播、內容管控、社會協同、網絡法治、技術治網等方面全面發力，網絡綜合治理取得了明顯成效，走出了一條具有中國特色的治網之道。目前，我國網絡綜合治理體系已基本建成，亟待實踐創新，進一步提高網絡綜合治理效能。

一、健全網絡綜合治理體系的重要意義

立足于國內國際兩個大局，以堅持統籌發展和安全的系統觀念來把握健全網絡綜合治理體系具有重要意義。從中華民族偉大復興戰略全局的發展需要來看，一方面，網絡綜合治理體系通過持續構建共建共治共享的治網格局，加快形成“網上網下同心圓”，有力維護了億萬民眾共同的精神家園。在正能量傳播方面，通過開展習近平新時代中國特色社會主義思想網上宣傳，提升主流輿論的網絡傳播力，讓黨的創新理論深入人心。加強網絡文明建設，豐富網絡文化供給，提升全民網絡文明素養。開展網絡生態治理，牢牢掌握意識形態工作領導權，推動形成良好輿論生態環境，不斷鞏固全面建設社會主義現代化國家的思想共識，為譜寫全面建設社會主義現代化國家新篇章集聚強大精神動力。另一方面，網絡綜合治理體系緊扣網絡化、數字化的時代發展要求，統籌發展和安全兩件大事，通過不斷健全互聯網管理領導體系，堅持和加強黨對網信工作的領導，充分發揮“中國之治”的制度優勢，推動網信事業在踐行新發展理念上先行一步。為適應新發展階段經濟社會高質量發展的新要求，不斷加快推進數字中國和網絡強國建設，積極探索服務構建新發展格局的實踐路徑，網絡工作有效發揮了對于經濟社會發展的驅動引領作用，為服務構建新發展格局提供了強大的動能驅動。

從應對世界百年未有之大變局的風險挑戰來看，網絡綜合治理體系建設不斷增強風險意識，凸顯安全理念，準確識變，科學應變，打造網絡安全新格局，充分發揮網絡安全在國民經濟和社會發展中的“保駕護航”作用。通過健全網絡綜合治理體系，充分發揮黨委“元治理”作用，有利于不斷推進網絡空間治理的體制創新，完善部門協同治理機制，持續加強各行業領域網絡安全保障體系和能力建設。一方面，有利于加強對網絡信息內容和信息基礎設施的安全管理，防范化解網絡空間信息風險，堅定維護網絡空間主權和意識形態安全。通過加快網絡安全關鍵技術研發，加強新技術新應用安全風險防范，建立健全重要領域數據資源、重要網絡信息系統等關鍵信息基礎設施保護體系，嚴格網絡安全審查，強化數據出境安全評估，筑牢國家安全的網絡屏障。另一方面，有利于防范化解數字經濟發展中的風險隱患。健全網絡綜合治理體系，有助于強化政府各部門對本行業領域網絡監管職能，堅持放管并重，促進網信領域技術產業發展與安全規范管理相統一；有助于依法依規管網治網，嚴格落實互聯網新業態的平臺責任，強化互聯網資本安全評估和審查，禁止網絡不正當競爭，防止資本無序擴張，構建與數字經濟發展相適應的政策法規體系，從而營造開放、健康、安全的數字生態環境。

二、網絡綜合治理體系的實踐創新

網絡綜合治理體系是在綜合借鑒傳統社會治安綜合治理和網絡空間生態治理實踐經驗的基礎上，為促進網絡空間和現實空間的融合治理，從外部監管模式和內部治理效能兩個方面推動網絡空間管理的實踐創新。

從外部監管模式上看，網絡綜合治理體系的建立適應了網絡數字化發展環境的治理需要。隨著實體經濟與數字經濟的融合發展，全球發達經濟體的網絡監管模式已開始朝著敏捷、創新、協作式的新型監管模式轉化。新一代信息通信技術與社會應用融合所帶來的創新多樣性和風險的不可預測性，需要更具彈性、適應性和可操作性的監管方式，避免僵化、靜態的監管。網絡綜合治理體系通過多元主體的協同治理能夠有效克服單一主體監管視域狹隘及資源能力不足的管理弊端，降低單一主體片面化監管引發的負面效應和衍生風險。同時，通過多種手段的綜合運用，在提高精準治理的同時保持治理工具運用的靈活性，避免出現“一管就死”的后果，有助于促進數字經濟創新發展和保障網絡安全風險監管之間保持治理平衡，為數字中國和網絡強國建設營造包容審慎的監管環境。

從內部治理效能上看，網絡綜合治理體系是國家治理體系的重要組成部分，是網絡時代提升國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，是以中國之治提升網絡治理效能的重要途徑。網絡綜合治理體系通過強化黨委領導的統籌協調作用，明確政府各部門、互聯網企業、網絡社會組織、廣大網民的網絡主體責任，增強各主體間治理協同關系，加強經濟、法律、技術三種治網手段的融合應用，從而有效整合各主體治理優勢，促進對網絡社會風險的感知和處置的敏捷性，紓解網絡新技術新應用創新迭代與網絡管理響應滯后之間的矛盾，破除傳統管理體制機制的弊端，促進網絡治理效能系統化整體提升。

三、健全網絡綜合治理體系的有效路徑

（一）統籌把握網絡治理手段的“綜合”運用

《關于加快建立網絡綜合治理體系的意見》中提出的經濟、法律、技術“三結合”治理手段充分體現了管網治網“多措并舉”的機制創新。網絡空間是網絡技術、數據信息及信息活動主體的復合體，網絡空間信息活動主體、網絡應用后臺代碼以及網絡信息傳輸存儲介質等均具有現實性，網絡空間構成要素的復合性和現實性決定了網絡治理必須經濟、法律、技術手段綜合運用。經濟、法律、技術三者間既相對獨立又相互聯系，應統籌把握、融合應用。

經濟手段側重于對網絡主體的約束，是管網的調控方式和治網的處罰形式。經濟因素起著決定性作用，經濟利益決定著網絡信息活動主體的價值導向和行為取向。通過提升或取消經營主體資質、擴大或限制經營活動范圍、采取減稅或罰款等經濟手段引導網絡信息活動主體形成正確的價值取向和規范的行為方式。

法律手段主要是對網絡行為的規范，是管網的標準參照和治網的懲戒依據。法律因素起著規制性作用，明確界定各類網絡主體的權利與責任，清晰劃分網絡空間主體活動的行為邊界，使黨委政府、企業、社會組織及公民個人等網絡參與主體在網絡公域中各司其職、各守其責。

技術手段重點是對網絡信道的控制，是管網的必備手段和治網的防控利器。技術因素起著基礎性作用，網絡傳播活動受制于網絡技術應用，而網絡技術應用源自于程序代碼的編制。代碼是網絡空間的“預設環境”[3]（P133），從最底層支撐并控制著整個網絡的運行。構成網絡平臺的各種軟硬件本身就是技術的產物，而根植于軟件和硬件中的程序代碼決定著網絡信道的工作方式和網絡內容的呈現形式。

經濟、法律、技術三種手段缺一不可，根據管網治網所面臨的問題性質和風險程度的差異性，靈活運用并統籌兼顧三種規制手段間的平衡是健全網絡綜合治理體系的題中之義。值得注意的是，在統籌發展與安全理念指引下，法律和技術兩種手段運用的冗余度不易把握，特別是在應急管理中容易采取“一刀切”，引發負面輿情或產生抑制創新的負面效應，相較之下，經濟手段更具彈性，因此，如何在法律框架和技術依托下，通過創新并運用好經濟手段提升網絡綜合治理效能是管網治網實踐中值得探索的新課題。

（二）明確落實網絡多方主體的“治理”責任

《關于加快建立網絡綜合治理體系的意見》提出了“五統一”的治理體制創新，即黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律的有機統一。健全網絡綜合治理體系就是要進一步明確落實網絡綜合治理各主體的責任。總體上看，黨委的責任是領導、政府的責任是監管、企業的責任是主管、社會的責任是監督、網民的責任是自律。

“黨委領導”體現了黨管互聯網的根本原則。在習近平總書記2023年7月對網信工作提出的“十個堅持”重要原則中，“黨委領導”居于首位，是黨管媒體原則在網絡時代的延續，契合互聯網媒體屬性、意識形態屬性的內在管理需要。黨委在網絡綜合治理體系中發揮著提綱挈領的引領協調作用。通過“總攬全局、協調各方”，理順各主體間的治理邏輯關系，激活各主體參與網絡治理的主動意識，督促落實網絡空間活動參與各方的主體責任。

政府是網絡空間信息活動的監管主體。“政府管理”明確了政府各部門對所在行業領域的網絡監管責任。2021年，“加強互聯網內容建設和管理”首次寫入政府工作報告，表明線上線下一體化管理已成為政府各部門的常態化工作。政府監管蘊含著依法治網的內在要求，政府網絡空間監管，應遵循“網下管什么、網上就要管什么”[4]的治理原則，加快完善各部門網絡治理職能和跨部門綜合執法機制，推動事后管理向事前事中的過程治理轉變，通過高水平的網絡管理保障和促進經濟社會的高質量發展。

互聯網企業是網絡空間信息內容及信息傳播活動的直接管理者。網絡平臺具有網絡空間信息服務提供者和內容主體管理者的雙重身份，擔負著網絡平臺信息出入管理和維護信息傳播秩序的首要責任，應當履行網絡信息內容管理的平臺主體責任。作為信息服務提供者要履行好社會責任，立足于社會面影響規范網絡經營活動，主動遵守網信領域各項法律法規。作為內容主體管理者要強化用戶行為管理，以信息內容合法合規作為底線標準，引導規范用戶的網絡行為。

社會監督是營造良好網絡生態環境的現實需要。網絡信息的主題內容均源于現實社會，社會環境是網絡信息滋生存活的土壤。社會公眾對于網絡信息優劣具有較強的辨識力，要充分發揮社會對于網絡信息的監督作用，完善網絡空間信息活動及信息內容的社會監督機制，暢通監督渠道、拓展監督方式，從而營造共享共治的網絡生態環境。

“網民自律”是網民個體參與網絡空間活動的基本準則。天朗氣清的網絡生態環境需要全體網民的共同維護。網絡空間與現實社會開放聯系，是信息傳播的公共場域，清朗的網絡空間符合全體網民的共同利益。要激發網民個體的網絡公域意識，主動提高網絡素養，堅守法律底線、規范行為尺度、遵循公序良俗、提倡網絡文明。

（三）系統提升網絡綜合治理的“體系”效能

健全網絡綜合治理體系要堅持系統性謀劃、綜合性治理、體系化推進的原則，通過在網絡治理實踐中不斷加強治理主體的“五統一”和治理手段的“三結合”，持續推進網絡管理的體制機制創新。“網絡治理是信息時代國家治理的新內容新領域，既與現實社會治理深度融合、高度關聯，又有其自身特點和規律，照搬傳統管理模式不行，依靠單一管理手段也不行，需要發揮各方作用、運用多種手段，提升全方位、多維度的綜合治網能力”[5]。網絡綜合治理體系的效能提升側重于多元主體扁平化合作治理，重在調節網絡空間管理主體間的橫向關系，凸顯“統籌協調、協同共治”的治理原則。因此，健全網絡綜合治理體系需要充分調動黨委、政府、平臺三方主體優勢，加強黨委領導、政府管理和平臺履責三個方面工作的有機協同。以“黨委領導”為“面”，強化網絡空間屬地管理各職能部門的協同治理；以“政府管理”為“線”，強化各行業領域線上線下的一體化監管；以“平臺履責”為“點”，強化網絡空間各網絡平臺信息內容和發布主體的同步治理。同時，要基于系統觀念從法治化、制度化、協同化三個層面強化點、線、面三位一體的融合治理，對管網體制和治網機制進行體系化系統整合，增強網絡空間多元主體共建共享共治的韌性，實現多元主體網絡治理功能的優勢互補、資源整合和良性互動，推動網絡綜合治理體系建設工作從綜合性治理階段向體系化治理階段邁進，從而系統提升網絡綜合治理的整體效能。