習近平總書記關于黨內法規的重要論述研究

○鄭小梅

黨的十八大以來，習近平總書記就黨內法規建設作出了一系列重要論述，其中蘊含著豐富的理論價值和實踐價值，對于完善黨內法規體系建設意義重大。

一、關于黨內法規在全面推進依法治國中的作用

習近平總書記在對《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》起草情況進行說明時，著重強調了把“黨內法規”納入“中國特色社會主義法治體系”[1]，確立了黨內法規在法治體系中的重要地位。

把黨內法規作為中國特色社會主義法治體系的組成部分，突出了黨內法規在價值取向上必須符合法治要求，從法治價值層面闡釋了黨內法規在全面推進依法治國中的重要作用。全面依法治國離不開黨的領導，黨的領導又需要依靠黨內法規來實現規范化、制度化和科學化，所以黨內法規的法治化水平決定著黨領導全面依法治國的水平。黨內法規的法治化，明確了黨的領導要在法治軌道上運行，這對提高黨的領導的法治化水平，全面推進依法治國具有重要意義。

黨內法規是中國特色社會主義法治體系的構成部分。習近平總書記指出：“要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調。”[2]（P119）如果國家法律與黨內法規缺乏有效銜接，或者缺乏協調而存在沖突，黨內法規不但不會促進法治國家建設，反而會成為法治國家建設的障礙。從兩者銜接的角度看，黨內法規可以彌補國家法律的不足進而保障法治國家建設。黨內法規較之國家法律具有更加靈活、更具針對性的優勢，可以把國家法律不宜規范的問題及時以黨內法規形式作出規定，并在實施中不斷積累經驗，為制定相關法律奠定基礎。黨內法規既以國家法律為制定依據，同時又嚴于國家法律，遵守了黨內法規也就是遵守了國家法律。

二、關于黨內法規建設在全面從嚴治黨中的任務

習近平總書記關于黨內法規建設任務的論述既體現在對全面從嚴治黨任務之“全面”內涵進行了辯證分析，又體現在對全面從嚴治黨任務之“從嚴”內涵進行了系統論述。

（一）辯證論述了黨內法規的“全面”治黨任務

習近平總書記堅持“兩點論”與“重點論”相統一，辯證論述了黨內法規的“全面”治黨任務。黨內法規既以“全面”治黨為基礎，又突出要管住“關鍵少數”。

一是堅持“兩點論”，即黨內法規管全黨、治全黨。在“打虎”“拍蠅”方面，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅決打擊重大違紀違法的“老虎”，又切實管住在群眾身邊發生的“蒼蠅”微腐敗問題。打“老虎”意義十分重大，拍“蒼蠅”同樣影響深遠。習近平總書記指出：“相對于‘遠在天邊’的‘老虎’，群眾對‘近在眼前’嗡嗡亂飛的‘蠅貪’感受更為真切。”[3]（P13-14）不論是肥碩無比的“老虎”，還是漫天亂飛的“蒼蠅”，皆因權力濫用而起，規范這些權力要依靠制度全覆蓋。對于黨內法規來說，就是為黨的建設各個領域、部門的每個黨員定規矩。

二是堅持“重點論”，重點是管住“關鍵少數”。習近平總書記強調，黨內法規要管好領導干部特別是“一把手”這個關鍵。“關鍵少數”違紀違法影響更大、牽涉面更廣、危害更重。一方面要突出管好領導干部這個重點。習近平總書記指出：“從嚴治黨，關鍵是要抓住領導干部這個‘關鍵少數’。”[4]（P138）另一方面要突出抓好領導干部中的“一把手”這個重中之重。“一把手”的權力比較集中，一旦出問題，會帶壞整個班子，形成大案、窩案。因此，習近平總書記多次強調，要加強對“一把手”的權力約束，“我們必須用剛性制度把一把手管住，保證一把手正確用權、廉潔用權”[5]（P100）。

（二）系統論述了黨內法規的“從嚴”治黨任務

習近平總書記從高標準正面引領與底線不可觸碰兩個方面，系統論述了黨內法規的“從嚴”治黨任務。

一是從正面高標準引領角度論述了黨內法規的“從嚴”治黨任務。習近平總書記指出：“新修訂的準則……是高標準，展現了共產黨人高尚的道德追求。”[5]（P66）黨員的理想信念一旦動搖，廉潔自律防線就會被突破。現實生活中一些黨員干部出現的各種問題，根本原因就是理想信念動搖了。中國共產黨是馬克思主義政黨，必須從廉潔自律、思想激勵等方面加強對全體黨員的正面引領，向全社會彰顯我們黨清正廉潔的政治本色。

二是從底線不可觸碰方面論述了黨內法規的“從嚴”治黨任務。一方面，黨內法規要清晰列出不可觸碰的底線清單以“從嚴”治黨。習近平總書記指出：“新修訂的條例，圍繞著黨紀戒尺要求，開列‘負面清單’、重在立規，劃出了我們黨組織和黨員不可觸碰的底線。”[5]（P66）如果觸碰到底線，就要受到黨紀處分。另一方面，黨內法規要嚴于國家法律以“從嚴”治黨。習近平總書記指出，黨內法規“很多地方比法律的要求更嚴”[6]（P112）。從黨的性質看，中國共產黨的先鋒隊性質必然要求黨內法規嚴于國家法律。如果黨內法規對黨員的約束等同于或者低于國家法律，那么黨的先鋒隊性質就無從體現。從實踐看，黨內法規嚴于國家法律、把紀律和規矩挺在法的前面是避免黨員干部從違紀走向違法的需要。領導干部凡是違法的，無不先從違紀開始。堅持黨內法規嚴于國家法律，用黨內法規規范約束黨員行為，有助于避免部分黨員干部走向違法犯罪的深淵。

三、關于黨內法規建設在運行有效方面的要求

針對一段時間以來黨內法規制度不完善、執行不力等問題，習近平總書記聚焦黨內法規全面從嚴治黨的新任務，對建設運行更加有效的黨內法規體系提出了新要求。

（一）黨內法規建設的責任要求

一是每部黨內法規都要做到責任清晰。習近平總書記指出，黨內法規執行不了、落實不下去，就是因為“責任不明確、獎懲不嚴格，違反了法規制度怎么懲罰無章可循”；同時，對如何做到責任清晰提出了“圍繞授權、用權、制權等環節，合理確定權力歸屬，劃清權力邊界，厘清權力清單”的具體要求[7]（P151-153）。從實體制度看，就是要明確黨內法規關于黨組織和全體黨員的職責，以及履責不力應該承擔的責任，即明確“哪些事能做、哪些事不能做”，不能過于籠統，要有科學的量化標準、實施細則和可操作性的規定，避免“牛欄關貓”問題。從程序制度看，就是要明確“哪些事該這樣做、哪些事該那樣做”，都要規定得明明白白，減少制度執行的彈性空間。

二是每部黨內法規都要做到主體明確。責任主體不明確表現為責任主體多頭、責任主體職責交叉等，黨內法規責任主體不明就會導致黨內法規無法執行、無法貫徹。習近平總書記強調：“要明確責任主體，確保可執行、可監督、可檢查、可問責。”[5]（P64）黨內法規建設工作中哪一個環節出現問題，相應人員必須對此負責，這樣才能確保工作有人抓、問題有人管、責任有人擔。在制定黨內法規的具體條文時，要理順不同層級、部門、崗位主體之間的關系，做到分工合理、邊界清晰、職責明確。

（二）黨內法規建設的系統集成要求

每部黨內法規都是一個獨立的系統，各自在特定的層面、領域發揮作用。全面從嚴治黨需要各黨內法規發揮協同作用，如果彼此缺乏銜接協調，就難以形成系統性的制度鏈條，產生不了整體效應。習近平總書記明確提出，黨內法規建設必須“前后銜接、左右聯動、上下配套、系統集成”[7]（P151-153）。“前后銜接”要求新舊黨內法規間保持一致協調性，新的黨內法規是舊的黨內法規的延續和更新；“左右聯動”要求注重不同領域黨內法規間的相互銜接，相互支撐對方有效發揮作用；“上下配套”要求不同層級黨內法規間相互呼應，高層級黨內法規是低層級黨內法規的制定依據，低層級黨內法規是高層級黨內法規的貫徹落實。黨內法規間做到“前后銜接、左右聯動、上下配套”后，各黨內法規之間就能彼此有機地聯動發揮作用，從而達到系統集成、發揮整體效力的目的。

四、關于黨內法規建設在建立和完善執行機制方面的創新

為解決“有規不依、落實不力”等問題，習近平總書記提出，要建立和完善一系列落實黨內法規的新機制。

（一）黨內法規學習教育機制

一是要求黨員領導干部帶頭學黨章。習近平總書記指出：“各級領導干部要把學習黨章作為必修課，走上新的領導崗位的同志要把學習黨章作為第一課。”[8]習近平總書記在首次當選中共中央總書記時，就把學習黨章、遵守黨章作為貫徹落實黨的十八大精神的重要要求，發出“認真學習黨章、嚴格遵守黨章”的動員令，體現了新一屆中央領導集體依規治黨、從嚴治黨的堅定決心。

二是建立黨內法規學習教育常態化機制。習近平總書記強調要“落實好‘兩學一做’學習教育常態化制度化各項舉措”。學習黨章黨規是“兩學一做”活動的重要內容。目前，各級黨委（黨組）依托理論中心組學習、支部“三會一課”等制度，已經實現黨內法規學習教育常態化，推動了黨內法規教育從集中性學習向經常性學習的轉變。

（二）領導干部模范遵守黨內法規機制

一是要求中央政治局成員率先垂范。習近平總書記指出：“全黨看著中央政治局，要求全黨做到的，中央政治局首先要做到。”[5]（P98）黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央率先垂范遵守黨內法規，贏得了黨心民心。

二是要求各級領導干部尤其是“一把手”率先垂范。習近平總書記指出：“在領導干部中，發揮好‘一把手’在貫徹落實準則、條例上的示范表率作用，對管理好領導班子和領導干部具有重要意義。”[4]（P52）黨的十八大以來，各級領導干部帶頭遵守黨內法規，為全黨全社會做出示范，帶動了黨風政風進一步好轉。

（三）黨內法規執行的保障機制

一是建立黨內法規執行的常態化監督機制。習近平總書記指出：“要把法規制度執行情況納入黨風廉政建設責任制檢查考核和黨政領導干部述職述廉范圍。”[7]（P156）黨風廉政建設責任制檢查考核和黨政領導干部述職述廉是黨內監督的常態化機制，將黨內法規執行情況納入其中，表明對黨內法規執行的監督實現了常態化。這對于明確領導干部在黨內法規執行中的責任，時刻緊繃規矩意識這根弦，進一步在全黨營造尊重、學習、遵守、維護黨內法規的良好氛圍具有十分重要的意義。

二是建立黨內法規執行的監督責任體系。習近平總書記強調指出：“對每一個具體問題都要分清黨委負什么責任、有關部門負什么責任、紀委負什么責任，健全責任分解、檢查監督、倒查追究的完整鏈條，有錯必糾。”[5]（P116）在黨內法規執行中，各級黨委（黨組）承擔著主體責任，黨的各級紀律檢查委員會承擔著監督責任，黨委領導班子承擔著領導責任，從而構建了一個完整的責任體系，形成黨委、紀委、領導班子齊抓共管黨內法規執行的新格局。