能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變背景下用能權(quán)交易的作用不可替代

邢煥美 北京節(jié)能環(huán)保中心

1 用能權(quán)交易是提高能效的重要機(jī)制

用能權(quán)交易，全稱(chēng)用能權(quán)有償使用和交易制度，是由政府配置用能主體初始用能權(quán)指標(biāo)，允許用能主體將所持有的用能權(quán)指標(biāo)在市場(chǎng)中進(jìn)行交易，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)配額內(nèi)的用能權(quán)以免費(fèi)為主，超限額用能有償使用。用能權(quán)交易的一級(jí)市場(chǎng)是由政府主導(dǎo)，確定總量控制目標(biāo)，并進(jìn)行初始配額分配；二級(jí)市場(chǎng)是由用能主體主導(dǎo)，開(kāi)展配額交易。

在能耗“雙控”政策下，全面推進(jìn)用能權(quán)市場(chǎng)交易，允許用能權(quán)指標(biāo)自由地在市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓和交易，能夠激發(fā)用能企業(yè)開(kāi)展綠色技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了權(quán)利的有效配置，使能耗雙控政策既滿(mǎn)足總量控制的紅線(xiàn)要求又實(shí)現(xiàn)了彈性調(diào)控，整體上達(dá)到節(jié)能降耗增效的效果。

用能權(quán)交易是我國(guó)能源要素市場(chǎng)化改革的重要制度。在2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，首次提出推行用能權(quán)交易制度，建立用能權(quán)交易系統(tǒng)、測(cè)算與核準(zhǔn)體系。隨后，在我國(guó)出臺(tái)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、碳達(dá)峰碳中和意見(jiàn)等系列重要政策文件中均持續(xù)提出要完善用能權(quán)有償使用和交易制度等相關(guān)要求(表1)，在新形勢(shì)下，用能權(quán)交易的政策地位和實(shí)施意圖得到不斷強(qiáng)化。

表1 國(guó)家提出用能權(quán)有償使用政策的部分文件

2 能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變，需要關(guān)注三方面內(nèi)涵

2.1 指標(biāo)上，兩者不是簡(jiǎn)單替代，而是相互融合

目前，能源消費(fèi)與碳排放存在密切因果關(guān)系，我國(guó)80%左右的二氧化碳排放來(lái)源于能源活動(dòng)領(lǐng)域，所以，在碳達(dá)峰碳中和背景下，能源領(lǐng)域是減碳的工作重點(diǎn)，控制能源消費(fèi)總量和提高能效是實(shí)現(xiàn)碳減排的最重要措施，能耗“雙控”與碳排放“雙控”承擔(dān)著“措施”和“目的”的不同角色。能耗“雙控”逐步轉(zhuǎn)向碳排放“雙控”重在突出體現(xiàn)當(dāng)前歷史階段下碳減排目標(biāo)的重要性和目標(biāo)性，能耗“雙控”仍是重中之重，因此，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變的指標(biāo)設(shè)置將會(huì)是兩者相互融合，而不是簡(jiǎn)單替代，即是二合一，而非二選一。

2.2 時(shí)限上，碳排放“雙控”具有階段性，而能耗“雙控”將會(huì)長(zhǎng)期存在

相對(duì)節(jié)能和提高能效而言，碳減排具有階段性和完成性。隨著可再生能源的發(fā)展，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)逐漸向清潔化低碳化轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)碳中和即凈零排放，碳減排的歷史任務(wù)可實(shí)現(xiàn)基本完結(jié)，碳排放“雙控”制度也將隨之結(jié)束。而不斷提高能效則是永久的話(huà)題，在“凈零排放”能源時(shí)代，能源利用效率的提升仍是國(guó)家和用能主體持續(xù)追求的目標(biāo)，所以節(jié)能降耗或能耗“雙控”則將伴隨國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展在很長(zhǎng)一個(gè)階段內(nèi)存在，節(jié)能和提高能效更具有重要意義。

2.3 用能權(quán)交易與碳排放權(quán)交易解決不同的問(wèn)題

用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易都是基于市場(chǎng)機(jī)制的節(jié)能減排手段，通過(guò)政府分配和市場(chǎng)交易機(jī)制協(xié)同發(fā)力，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，促使產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造出更高的生產(chǎn)價(jià)值，在全社會(huì)得到有效配置，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域預(yù)期的節(jié)能減排效果。

不同的核算范圍和不同的控制目標(biāo)，產(chǎn)生了這兩種資源環(huán)境交易，解決不同的資源環(huán)境問(wèn)題。用能權(quán)交易解決的是提高能源利用效率問(wèn)題，核算生產(chǎn)活動(dòng)中實(shí)際消費(fèi)的各種能源，優(yōu)化調(diào)節(jié)能源投入，屬于前端管控；碳排放權(quán)交易解決的是減少碳排放量問(wèn)題，注重能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)清潔化調(diào)整、生產(chǎn)過(guò)程碳減排及碳捕集等綜合性措施，屬于末端把控。鑒于現(xiàn)階段能源消費(fèi)和碳排放之間具有密切關(guān)系，兩者實(shí)際上測(cè)算的指標(biāo)存在部分重疊問(wèn)題，但這在具體考核操作層面可以解決，并會(huì)隨著能源結(jié)構(gòu)清潔化水平不斷提高而得以消除。

綜上所述，在當(dāng)前能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變背景下，持續(xù)推動(dòng)用能權(quán)交易制度建立和發(fā)展，持續(xù)深化節(jié)能降耗，具有積極意義和重要價(jià)值，其作用不可替代。

3 我國(guó)用能權(quán)交易試點(diǎn)取得必要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2016年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的函》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕1695號(hào)），選定浙江省、福建省、河南省、四川省四省開(kāi)展用能權(quán)交易試點(diǎn)。用能權(quán)交易在試點(diǎn)之初，就明確提出鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況大膽探索創(chuàng)新、積極作為，發(fā)揮地方首創(chuàng)精神，在改革試點(diǎn)過(guò)程中允許試錯(cuò)、寬容失敗。四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、能源消費(fèi)情況、能源資源稟賦等特點(diǎn)，開(kāi)展了各具特色的試點(diǎn)實(shí)踐,在交易制度設(shè)計(jì)、交易主體及履約機(jī)制、用能權(quán)指標(biāo)分配等方面都取得了一定成效,但仍存在一些突出問(wèn)題。

3.1 用能權(quán)的初始分配方法仍存不足

各試點(diǎn)地區(qū)的用能指標(biāo)總量確定和確權(quán)方法尚無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。福建、河南、四川三省分配初始用能權(quán)指標(biāo)主要以自下而上的指標(biāo)加總得到總量為主，指標(biāo)分配與能耗“雙控”目標(biāo)聯(lián)系不夠緊密，缺乏行業(yè)和地區(qū)控制目標(biāo)。對(duì)納入交易范圍的用能主體配額過(guò)于寬松或者過(guò)于收緊，未對(duì)用能主體的能源消費(fèi)額度形成有效倒逼或者激勵(lì)，高耗能主體缺乏購(gòu)買(mǎi)需求，低能耗主體沒(méi)有出售空間，從而降低了市場(chǎng)交易需求及交易積極性。

3.2 定價(jià)理論研究基礎(chǔ)不牢

試點(diǎn)地區(qū)交易機(jī)制設(shè)計(jì)不同，交易模式、交易范圍及納入的交易主體存在較大差異，市場(chǎng)表現(xiàn)各不相同，但價(jià)格機(jī)制并未真正形成。增量交易的市場(chǎng)化水平不高，存量交易總量過(guò)度寬松，市場(chǎng)流動(dòng)性嚴(yán)重不足，試點(diǎn)用能權(quán)市場(chǎng)存在價(jià)格跨度大、定價(jià)缺乏理論支撐、價(jià)格要素失靈等問(wèn)題，供需關(guān)系未能真正形成，用能權(quán)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制并未完全建立，價(jià)格無(wú)法真實(shí)反映節(jié)能成本。

3.3 政策銜接試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)較少，難以形成節(jié)能合力

試點(diǎn)地區(qū)在進(jìn)行用能權(quán)交易制度設(shè)計(jì)時(shí)存在與能耗強(qiáng)度約束性指標(biāo)銜接不夠充分、用能權(quán)配額調(diào)整系數(shù)的確定方法也有待完善等問(wèn)題。雖然用能權(quán)市場(chǎng)與碳排放權(quán)市場(chǎng)基于不同的制度目的，但部分試點(diǎn)地區(qū)在制度設(shè)計(jì)上相似度高，在交易主體上存在重疊，參加碳排放交易的企業(yè)還面臨著不同第三方機(jī)構(gòu)對(duì)能源消費(fèi)量、碳排放量等審核，造成企業(yè)重復(fù)審核，影響企業(yè)交易的積極性，還有可能產(chǎn)生疊加處罰。

4 進(jìn)一步完善用能權(quán)交易理論和實(shí)踐

用能權(quán)交易作為一個(gè)新的能源環(huán)境權(quán)益交易機(jī)制，對(duì)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)能源要素的高效配置，從源頭上節(jié)能降耗有重要意義。目前我國(guó)的用能權(quán)交易制度仍在探索階段，下一階段要進(jìn)一步完善用能權(quán)交易的理論體系，深入總結(jié)我國(guó)四個(gè)用能權(quán)交易試點(diǎn)省的經(jīng)驗(yàn)做法，夯實(shí)用能權(quán)交易制度的理論基礎(chǔ)，明確用能權(quán)的權(quán)利屬性,分析能源消耗總量與用能權(quán)的邏輯聯(lián)系，探討用能總量指標(biāo)確定方法、初始用能權(quán)確權(quán)分配原則和分配模式，研究建設(shè)全國(guó)性的用能權(quán)交易市場(chǎng)，研究用能權(quán)市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等，有效推動(dòng)跨省交易。