我國主要城市生活垃圾處理生態補償機制建設現狀及對貴陽市的建議

張小明 廖蘇井 趙若伊 朱嘉興

摘?要：隨著公眾環境安全意識不斷提升，生活垃圾焚燒項目難以落地，全國多地通過建立生態補償機制有效破解“鄰避效應”，緩解社會矛盾和負面影響，推動建設垃圾焚燒項目的積極性。通過調研我國主要城市生活垃圾處理生態補償機制建設現狀，擬期為貴陽市生活垃圾處理生態補償機制建設提供有效經驗。

關鍵詞：生活垃圾；生態補償；貴陽市

中圖分類號： F299.23文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）12-0000-00

根據《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》可知，“十三五”末，全國城鎮生活垃圾焚燒處理率約45%，初步形成了新增處理能力以焚燒為主的垃圾處理發展格局。到2025年底，全國城鎮生活垃圾焚燒處理能力需達到80萬噸/日左右，城市生活垃圾焚燒處理能力占比65%左右[2]。垃圾焚燒已成為垃圾處置的主要方式，為保障垃圾焚燒項目順利落地，城市生活垃圾得到有效處理，建立生活垃圾處理生態補償機制具有重要意義。

貴陽市作為全國生態文明示范城市、國家生態文明試驗區（貴州）的核心區，并納入“十四五”時期“無廢城市”建設的城市名單，“十三五”末，全市生活垃圾處理方式仍然以填埋為主，且垃圾填埋場已超負荷運行，垃圾焚燒處理設施建設進度明顯滯后。為加快全市垃圾焚燒發電項目建設，做好選址周邊維護穩定及建設服務保障等有關工作，研究制定生活垃圾處理生態補償機制至關重要。因此，對全國生活垃圾處理生態補償機制建設現狀，選取典型城市，開展了實地調研，擬期為貴陽市生活垃圾處理生態補償機制的建設提供有效經驗。

1?我國城市生活垃圾處理生態補償現狀

最早提出生活垃圾處理生態補償的是北京市，近10年，陸續有多座城市頒布了相關政策，全國主要城市生活垃圾處理生態補償基本情況見表1。

2?典型城市生活垃圾處理生態補償現狀

2.1?廣州市

《廣州市生活垃圾終端處理設施區域生態補償暫行辦法》及其《實施細則》作為部門規范性文件于2012年5月1月頒布實施，原有效期三年，2016年進行延續，該《辦法》實施以來，為廣州市生活垃圾終端處理生態補償工作提供了政策依據，對促進生活垃圾終處理設施區域維穩工作、推動廣州市生活垃圾終處理設施建設運營工作發揮了積極意義。

根據生態補償工作實踐，因《廣州市生活垃圾終端處理應急調度管理辦法》（穗府辦規〔2016〕18號）的出臺和新一輪生活垃圾終處理設施將陸續建成投產，原《辦法》已逐漸不能滿足實際工作需要，為進一步完善生態補償機制，由廣州市城管委于2018年組織開展了對原《辦法》的修訂。辦法修訂后進一步完善了生態補償費資金監管方面的部門職責分工，明確了新增設施納入生態補償范圍的時間點，優化了資金預算管理程序、生態補償費用使用范圍。另外，為促進生活垃圾分類有效開展，《辦法》中對生活垃圾和餐廚垃圾分別規定了生態補償標準[3]。

2.2?東莞市

東莞市于2014年底制定了《東莞市生活垃圾終端處理設施區域生態補償實施方案》，生活垃圾終端處理設施包括生活垃圾焚燒處理廠、衛生填埋場以及存量垃圾集中處理廠，但在實施方案施行以來，由于存量垃圾集中處理廠并未建成，故主要針對生活垃圾焚燒處理廠和衛生填埋場。《方案》對生態補償金分配比例進行了細化，13%由市政府統籌，80%由所在地鎮街統籌，7%由受影響地鎮街統籌[4]。補償標準參考周邊地市的情況，并結合東莞市發展水平定為20元/噸，僅占垃圾處理服務費用的七分之一，對于鎮街壓力較小，有利于生態補償方案的實施。

2.3?重慶市

重慶市于2016年起，建立中心城區生活垃圾收運處理異地補償機制，印發了《重慶市主城區生活垃圾收運處理異地補償暫行辦法》，由生活垃圾輸出區繳納生活垃圾收運處理生態補償費，用于補償市屬垃圾收運處理設施（含二次轉運站、大型跨區域轉運站；生活垃圾焚燒廠、生活垃圾填埋場、餐廚（廚余）垃圾處理廠）所在的生活垃圾接收區[5]。該辦法有效期兩年，實施兩年后于2018年重新頒布了《重慶市主城區生活垃圾收運處理異地補償辦法》，由“暫行辦法”改為“辦法”，從2018年1月1日起施行。《辦法》主要對補償標準進行了上調，結合垃圾處理成本上浮和地方財政情況，由原來的50元/噸上調至80元/噸。

另外，重慶市財政局會同城市管理局制定了具體分配辦法——《重慶市中心城區生活垃圾收運處理異地補償資金管理實施辦法》。該辦法中明確了生態補償資金實行專款專用，其中70%用于垃圾接收區，30%由市級統籌[6]。重慶市環境衛生事務中心印發《關于進一步規范中心城區生活垃圾收運處理量核定工作的通知》，進一步規范了生活垃圾處理量的核定。

2.4?成都市

成都市在充分考慮市級生活垃圾處理設施所在區（市）縣的生態保護成本，結合成都市生活垃圾處理實際，于2016年制定了《成都市生活垃圾跨區（市）縣處理環境補償辦法》，2017年1月1日起施行。

生活垃圾環境補償資金實行“當年征收，次年使用”，征收標準的核定是在調研上海等發達城市的基礎上，結合成都市各區（市）縣在垃圾處理、清掃保潔、環衛設施的投入，以及各區市縣的發展水平后，暫定為60元/噸。同時，明確根據發展需要，適時提高對生活垃圾導出區的環境補償資金征收標準。實施兩年以后，為切實解決市級生活垃圾處理設施所在區（市）縣的公建配套和生態環境保護問題，合理提高補償標準，激發各區市縣政府在屬地建設生活垃圾環保發電廠的積極性，將生活垃圾跨區（市）縣處理環境補償資金征收標準由60元/噸調整為90元/噸[6]。

2.5?南寧市

南寧市在制定生活垃圾補償機制時先后調研和學習了15個城市的補償辦法制定過程及內容，經過調研學習結合本地實際情況，并多次征求南寧市政府各部門的意見，同時在網上和微信平臺上向社會公布征求社會公眾的反饋意見，歷時3個月受償方和補償區在政府辦公會上達成一致，最終確定了《南寧市生活垃圾處理生態補償暫行辦法》，于2021年1月1日起實施。《暫行辦法》提出了各單位的管理職責，規定了生態補償費資金管理的要求以及監督管理的職責，確定了廚余垃圾和其他垃圾的生活垃圾中轉和終端處置設施（包括轉運站、生態垃圾焚燒廠、生活垃圾衛生填埋場、廚余垃圾處理廠、有機垃圾處理廠）生態補償標準，并規定了生活垃圾的生態補償費實行階梯收費[7]。

2.6?西安市

西安市在制定生活垃圾補償機制前，組織了政府部門、垃圾終端處理設施周邊村民近1萬人耗時半年分批到全國各地去調研學習，并參觀外地已建垃圾焚燒廠。為切實推進西安市生活垃圾終端處理設施建設和運營，加強生活垃圾終端處理設施區域的生態環境保護、修復和重建，結合西安市生活垃圾終端處理實際情況，制定了《西安市生活垃圾終端處理設施區域生態補償暫行辦法》[8]。

該辦法從2018年1月17日起施行，有效期三年，有關法律依據變化或有效期屆滿，根據實施情況依法評估修訂。西安市生活垃圾終端處理設施區域生態補償暫行辦法明確了補償費的計算、征收、核撥、使用、監管等。

3?結論與建議

3.1?結論

調研顯示，目前我國主要城市建立垃圾處理終端生態補償機制的初衷主要是為了有效破解“鄰避效應”，通過實施生態補償，緩解由此引發的社會矛盾和負面影響，同時推動各區建設焚燒、填埋等垃圾處理終端設施的積極性，解決城市垃圾圍城問題。

目前，北京、上海、廣州等發達城市已經制定垃圾處理生態補償相關制度，并實施了10年以上，積累了豐富的經驗。其余制定了垃圾生態補償相關制度的城市大部分通過調研學習，借鑒其成功經驗，同時在實施一定年限后，結合自身城市發展和實踐經驗總結對制度進行了進一步完善。大部分制定了生態補償機制的城市基本已經實現了垃圾的全量焚燒，垃圾填埋處理設施大多數是作為應急備用設施。由此可見，生活垃圾處理生態補償確實是解決垃圾焚燒項目與周邊民眾矛盾較為有效的方法之一。

我國中西部垃圾焚燒處理水平低于東部，東南沿海城市焚燒處理率超過60%，中西部地區焚燒處理率不到50%[2]，貴陽市“十三五”末期僅建成一座垃圾焚燒處理設施，焚燒處理率也低于其他中西部地區，通過對全國典型城市調研學習，應加快建立與貴陽市發展相適應垃圾處理生態補償機制，解決垃圾焚燒項目推進困難的現狀，助力“無廢城市”建設。

3.2?建議

補償機制適用范圍建議優先考慮解決主要矛盾——生活垃圾焚燒設施落地難，參照成都市、東莞市，僅考慮生活垃圾處理納入生態補償。

補償范圍的確定不適應按多少公里范圍內進行劃圈確定，易引起爭議和負面影響。應以終端處理設施的用地權屬所屬行政區為受償區；同一市屬設施用地權屬涉及不同行政區域的，按照各行政區用地比例分配該設施接收處理垃圾產生的生態補償費。

生活垃圾處理生態補償機制建設難點之一是垃圾處理量的核定，可以利用貴陽市大數據平臺優勢，構建貴陽市智慧環衛信息管理系統，建立生活垃圾智慧監管平臺，綜合調度全市生活垃圾處理量和垃圾去向，通過在線計量稱重系統建立垃圾轉運臺賬，并做好計量核算。同時，借鑒成都經驗實行三級監管，確保各區垃圾處理量核定的準確性。

生態補償標準的確定，借鑒調研城市經驗，建議通過核算貴陽市垃圾處理成本，結合貴陽市各區市縣發展水平和財政經濟情況以確定。

生態補償資金的使用，總結廣州經驗教訓，應符合生態補償的初衷，加大在環境改善、市政配套、公益設施類項目的投入比例，不適宜將大部分資金用于補償村民個人。另外，貴陽市新建垃圾焚燒終端處理設施造成分布格局變化，原高雁垃圾填埋場、比例壩垃圾填埋場雖然接近封場，然而終端處理設施周邊的環境影響仍然存在，建議采取合理措施，由市財政統籌，考慮將已封場垃圾填埋場的生態補償納入補償途徑。

參考文獻：[1]?汪勁．中國生態補償制度建設歷程及展望[J]．環境保護，2014（5）．