對變異的變通釜底抽薪

劉蘭

基層治理中，變異的變通損害了政府的權威，讓上級政策淪為一紙空文；浪費了社會資源，不利于問題解決；打消了群眾參與治理的積極性，增加了社會治理成本。如何把“實事求是”“求真務實”等精神要求貫徹下去，讓政策執行都成為真執行，不是某一個部門、某一個層級、某一個干部努力就可以實現的，而是一項需要通過系統變革、長期努力、共同奮斗才能解決的重大問題。

本刊采訪了中山大學政治與公共事務管理學院教授陳天祥、南開大學周恩來政府管理學院政治學系教授季乃禮、武漢大學政治與公共管理學院行政管理系教授陳世香、四川大學公共管理學院教授范逢春等專家學者，他們從政策制定、基層自身、監督機制等多維度出發，探討了如何治理基層變異的變通現象。

廉政瞭望·官察室：在治理變異的變通過程中，為基層減負松綁的呼聲很高，上級政府和部門應如何看待這一問題？

讓政府回歸本位很重要。要明確政府與市場、政府與社會之間的職能邊界，把市場能管好的事讓給市場，把社會能管好的事讓給社會，政府集中精力管好自己分內的事，提供良好的公共服務，從而構建起國家治理體系和治理能力現代化的科學構架。

上級政府和部門在制定政策時，應當基于下級政府發展共性，構建起“原則性要求—強制性規定—禁止性條例”的政策變通執行約束機制，搭建出“事前議定—事中更定—事后評定”的政策變通執行機會空間，把基層政策變通執行限制在合理區間內，減少基層政策變通執行異化的可能性。

上級部門向基層政府發出指令，而基層政府難以滿足那么多部門的政策要求。如果上級政策要求過高、過密、過緊，基層政府疲于應付難免會想著搞變通。因此，要限制上級“條條”直接向基層政府發出政策要求，應由上級“塊塊”統籌各項政策要求，減輕基層政府負擔。

廉政瞭望·官察室：在具體的政策制定過程中，應注意哪些問題？

陳世香：要建立科學合理的政策制定體系，包括利益相關者都要參與，還要引入專家智庫的力量，同時要進行政策的風險評估。只有這樣，才能讓整個政策制定更加合理，不至于政策朝令夕改，也不至于不同層級、不同部門的政策“打架”。

政策設計要避免理想化。上級政策要留有空間，特別是將基層的實際情況納入考慮，給與基層政府政策執行留有一定選擇余地。

我曾經擔任兩個小區的業主委員會的副主任，對天津社區的治理較為熟悉。在天津，按照原來的政策規定，業委會成員的人數為9到15名，后來為了執行黨建引領社區的精神，規定業委會成員中黨員人數必須過半，許多小區因為此規定而無法產生業委會。后來天津將業主委員會的人數下限降到了5人，也就是說小區候選人中只要3個以上的黨員就滿足了相關的規定。

在政策執行之前，還要加強政策的動員和準備。首先是思想準備，要對政策進行宣傳。根據政策的重要程度，要有一個告知期、知曉期，最好不要從公布之日起就生效，得先讓人知曉，要有一個學習和熟悉政策的過程。政策實施還要有明確的方案和規范。比如執行的時間節點安排，管理流程，問責的機制等，這些在準備階段就要有。

廉政瞭望·官察室：上面千條線，下面一根針。如何讓政策在基層執行過程中體現出合理性，使基層干部在執行政策的過程中，既有“理性的感召”，又有“底線的堅守”？

越是上級政府越應該從事一些宏觀事務的管理和作出原則性規定，不干涉下級職權范圍的具體事務。在市場經濟條件下，上級政府更應該通過稅收、金融和法律手段調控經濟社會生活，而非通過行政手段。這樣既可以維護上級權力的嚴肅性和權威性，也可以給下級更多自主空間。

上下級政府要形成合作型關系，提高基層政府的地位及話語權。上級政策制定要加強前期調研論證，特別是允許基層政府對政策制定出臺發表意見和看法；上級政府要參與到基層政府政策執行的指導與監督，及時考慮政策執行過程出現的難點問題，采納基層政府找出的一些合理執行方案；政策執行效果不理想時，不能一味地強調問責，而是要分清主客觀原因。

隨著農村的空心化，年輕人流入城市，農村的養老成為了難題，需要政府提供必要的幫助。在我們考察的天津某村，村委會提供送飯任務，對獨居的老人進行監控，并為老人提供手環進行定位。養老服務能夠實行，不僅因為天津有相關的政策，對養老服務提供資金支持，也因為該村離城市較近，村集體有收入，但很難在其他地區復制。因此，不同地區，養老提供何種服務，都需要咨詢基層政府和村委會的意見。

根據權責對等原則，政策執行要給基層政府賦予更多的資源配置權，如財政權、人事編制權等等，增強基層的治理能力，這樣也能減少基層搞變通時應付上級任務的借口。

我曾參加過一個強鎮擴權的調研，幾百項職權下放給鄉鎮政府，包括行政執法權、行政許可權、行政審批權等等，但是沒有匹配的資源，沒有人手和資金，鄉鎮沒辦法做那么多事，實際上是增加了這些鄉鎮的責任。

在基層，也要完善基層政府決策程序。強化基層政府領導班子集體領導制，在執行上級政策的工作部署時，要通過法定的議事原則進行討論，不能夠由“一把手”說了算。通過集體負責的方式來減少“一把手”因政績沖動搞變異的變通。

陳天祥。

范逢春。

廉政瞭望·官察室：政策的制定、執行、監督、整改落實是一個閉環，如何在監督環節加大力度，確保基層不敢搞過度的變通？

上級政府的監督很重要，但僅靠上級政府來監督下級政府，需要的監督成本比較高，因此需要借助社會監督力量。通過媒體、網絡等渠道公布上級政策信息，讓民眾對于政策有知曉度，也便于用社會監督的力量倒逼基層政府落實上級政策。

也要對突破底線搞變通的干部進行問責，起到警示教育的效果。這種問責也可以分為以下幾個方面展開：選擇性執行上級方針政策，挑肥揀瘦的；對重大項目建設不作為、慢作為，敷衍塞責的；對群眾生產生活造成重大影響的；等等。同時，各基層政府也應定期進行工作總結，對一些執行不力的事項進行檢討并加以改進。

各方主體在監管過程中應形成合力，用一種恰當的、具有包容性的形式進行監管，而不是一刀切，過于強硬的。同時，要獎懲得當，既要鼓勵做事，又要嚴懲失職，要依法問責、有責必問。

季乃禮。

陳世香。

目前的問責機制很多，但沒有形成有效的合力，存在兩種情況：有時候結果運用過當，缺乏有效的容錯機制；有時候是“問”出了過錯，但并沒有追“責”。從目前調研情況來看，黨委機關等問責制落實得比較好，一些政府部門的問責制落實得不夠。不同的監管力量不協調、不協同。

廉政瞭望·官察室：新時代帶來了新挑戰和新壓力，對基層干部來說，面對既有的基層過度搞變通的問題，以及其他領域派生出來的新問題，還應提升哪些能力？

政策的過度變通會造成政策目標失效，如何保證政策執行不曲解政策精神、不偏離政策目標，具體執行者是其中的關鍵因素。所以，提升基層公職人員的執政水平顯得尤為重要。

基層公職人員到底需要什么樣的能力？目前，選拔公務員的標準都是通過統一考試，干部的任職資格也是基于通用素質能力，并沒有針對某一崗位的具體標準。因此，公務員的崗位培訓也應提上日程。可以在健全公務員職位分類基礎上，針對不同層級、不同系統的公務員開展定制化的崗位培訓，制定個性化的培訓制度和方案，做到人崗相適。

隨著時代的發展，基層干部的能力也要做到與時俱進。應加強對新科技知識，如互聯網、大數據、區塊鏈、人工智能等技術及其運用的培訓，與時代合拍共振，讓基層公務員的知識結構不斷更新，也讓他們在處理基層出現的新興問題時更得心應手。

在大興調查研究的背景下，基層干部也應加強社會調查研究方法的學習。通過這樣的學習，他們才能夠借助規范的社會調查方法更準確地了解民眾的訴求，也才能夠最大限度地滿足老百姓多樣化和個性化的需求。同時，在上級機關下基層調研時，基層單位才能夠更好地配合，力促調研出真情況，幫助基層解決困難。

基層干部的法治意識還有待提升。通過層層選拔的公務員基本素質都挺高的，但因為法治意識還不夠，就會出現政策執行缺位，甚至錯位的現象。因此，在決策執行層面，應提升基層干部依法決策、依法執行、依法監管的能力。

此外，基層干部政策執行的手段和技能有待提升。目前看來，基層干部更多地選擇強制性的手段執行政策，比如各類行政手段等，而獎勵性、激勵性的這類柔性手段往往利用得不夠。應采取寬嚴相濟、軟硬結合的方式執行政策，尤其是多用社會化的、市場化的手段，符合文明執行的要求。這樣更有利于提升政策執行的綜合效能。