變通背后的多重誘因

許然

為應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查，個(gè)別地方在草坪上噴灑綠色染色劑。

?在電視劇《縣委大院中》中，曹立新帶下級(jí)檢查創(chuàng)衛(wèi)情況時(shí)，正好看到路上有拾荒者。為及時(shí)消除隱患，他命人將拾荒者悉數(shù)送到隔壁縣。

就在前幾天，西部某社區(qū)書記賈宇接到一項(xiàng)市級(jí)層面的大型迎檢工作，其中一個(gè)要求是保持社區(qū)整潔。但賈宇所在社區(qū)的一個(gè)小區(qū)，遛狗人士較多。三五成群的寵物經(jīng)常在社區(qū)的一塊市政綠化用地聚集，留下大量垃圾。

為保持整潔，社區(qū)干脆人為設(shè)置一道屏障，將綠化用地圍起來(lái)。為讓地塊一旁已經(jīng)干枯的綠化帶看起來(lái)美觀，還將其噴上綠漆。對(duì)此，群眾質(zhì)疑聲不斷，“綠得發(fā)光的綠化帶、被打圍的地塊，哪件干的是正經(jīng)事？”

工作不好干，只能搞變通？對(duì)此，多名受訪基層干部認(rèn)為，變通產(chǎn)生的原因是多方面的，既包括來(lái)自上級(jí)的政策缺乏科學(xué)或不切實(shí)際、權(quán)力下放不夠，也有來(lái)自下級(jí)的資源不足，壓力過(guò)大，甚至還包括一些基層干部的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，比如把變通當(dāng)作執(zhí)政能力，認(rèn)為“擺平就是水平”；急功近利，為追求短期政績(jī)，主動(dòng)求變通。

“‘上有政策、下有對(duì)策’是由于有的政策本身難以執(zhí)行。”某街道辦副主任李樂(lè)柏告訴記者。比如，讓李樂(lè)柏十分頭疼的“第一書記”選派事宜。“農(nóng)村社區(qū)需要增派人手還說(shuō)得過(guò)去，但沒聽說(shuō)城市社區(qū)還需要搞派駐，這讓我上哪去‘搶人’？”

除了人難選外，事也難做。實(shí)際上，城市社區(qū)“兩委”人手足以保障社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)。“第一書記”下去后，就要不斷派發(fā)工作清單讓其有活干。他們一旦干活，社區(qū)干部的工作就不飽和了。“人員閑的閑，忙的忙，這樣工作又難辦了。”

“個(gè)別政策本身難執(zhí)行，有時(shí)候只能搞變通，但這種變通確實(shí)不符合政策方針。”李樂(lè)柏說(shuō)，人可以下沉到社區(qū)，但手上做的還是街道的事。

類似情況偶有發(fā)生。一名區(qū)縣黨政機(jī)關(guān)干部告訴記者，雖然政策要求他全脫產(chǎn)在村上幫助工作，他依然常常往返于區(qū)級(jí)部門與村之間，一年難得有時(shí)間完全駐村。

“政策難以執(zhí)行，問(wèn)題有可能出在中間層。”有基層干部表示，面對(duì)難以執(zhí)行到位的政策，一些中間層部門僅是分解任務(wù)“甩包袱”，習(xí)慣當(dāng)“甩手掌柜”。這種路徑依賴背后的邏輯是——工作布置下去了，責(zé)任目標(biāo)也就分解下去了。至于能不能落實(shí)責(zé)任，或者采取什么方式去完成，那是基層的事。

有干部透露，基層執(zhí)行時(shí)搞變通，負(fù)責(zé)政令傳達(dá)的中間層部門，也并非全然不知。某區(qū)縣一名農(nóng)業(yè)口的工作人員表示，一些任務(wù)分派下去后，基層也經(jīng)常叫苦。“大多時(shí)候，我們主要參考基層提供的數(shù)據(jù)和表格。”

在一些受訪干部看來(lái)，有的問(wèn)題表面上出在中間層，本質(zhì)上出在某些“一把手”的“拍腦袋”決策。

比如，為打造各具特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，某區(qū)縣“一把手”在參觀學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)的做法后，要求部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造刺繡技藝培訓(xùn)基地。但某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將基地設(shè)施打造出來(lái)后，卻因?yàn)闊o(wú)人參與而導(dǎo)致該項(xiàng)目近乎廢弛。

“區(qū)縣層面設(shè)想的是在基地舉辦一些定期的刺繡技藝培訓(xùn)，用‘企業(yè)—培訓(xùn)—訂單’的模式，幫一些村里留守婦女靈活就業(yè)。但問(wèn)了相關(guān)機(jī)構(gòu)后發(fā)現(xiàn)培訓(xùn)費(fèi)用比較貴，培訓(xùn)周期也比較長(zhǎng)，加上村里留守婦女也不太多，這個(gè)事就只好擱置起來(lái)。”上述農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨建辦主任表示，現(xiàn)在還在想辦法，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量有限。

“最怕上級(jí)部門缺乏調(diào)研就出臺(tái)政策。政策出臺(tái)之后又一味追問(wèn)進(jìn)度。”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直言。

在電視劇《縣委大院中》中，曹立新帶下級(jí)檢查創(chuàng)衛(wèi)情況時(shí)，正好看到路上有拾荒者。為及時(shí)消除隱患，他命人將拾荒者悉數(shù)送到隔壁縣。

“太難了！由于我們的定位是工業(yè)鎮(zhèn)，頭上壓的招商指標(biāo)很重。盡管產(chǎn)業(yè)與資源都有一些，但并不算多。”某工業(yè)鎮(zhèn)黨委副書記邱霞告訴記者。

近日，為狠抓招商工作，邱霞所在的市將相關(guān)的招商引資指標(biāo)攤派到各個(gè)區(qū)縣職能部門，有的區(qū)縣需引進(jìn)50多個(gè)項(xiàng)目，一次性固定資產(chǎn)投資需要上千萬(wàn)元。強(qiáng)行攤派較重的招商指標(biāo)，讓當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹拷锌嗖坏?/p>

邱霞介紹，她所在鎮(zhèn)打造了以裝配式新型建材、新材料、機(jī)械加工等為支撐的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，目前規(guī)上企業(yè)有70多家。盡管如此，“招商難”一直是制約該鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的瓶頸。由于當(dāng)?shù)厝狈ι舷庐a(chǎn)業(yè)鏈，一些企業(yè)不敢貿(mào)然投資。此外，隨著工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的推進(jìn)，土地指標(biāo)的制約也日益嚴(yán)重。

“資源少、任務(wù)重，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)，很難完成。”邱霞說(shuō)，能理解上級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切要求，但大伙兒吃奶的勁都用上了，卻心有余而力不足。

從多地通報(bào)的招商引資問(wèn)題來(lái)看，數(shù)據(jù)注水、“意向性協(xié)議”重復(fù)簽約、“表演”式簽約等現(xiàn)象屢見不鮮。到了村一級(jí)，為在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成上級(jí)任務(wù)，許多村干部表示，只能把大量的時(shí)間和精力花在制作表格、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上。

在有關(guān)專家看來(lái)，除了資源少、任務(wù)重，基層“權(quán)小責(zé)大”等現(xiàn)象不容忽視。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道承擔(dān)了大量上級(jí)政府與職能部門分配的目標(biāo)任務(wù)，但處理問(wèn)題的管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)仍在上級(jí)，這可能誘發(fā)基層在處理問(wèn)題時(shí)搞變通。

“我們這個(gè)鎮(zhèn)，最怕的就是夏季安全事故和食品安全事故。”某旅游小鎮(zhèn)黨委書記周建華對(duì)記者說(shuō)，該鎮(zhèn)依河而建發(fā)展旅游業(yè)，到了夏季，常常發(fā)生落水事故。為防止溺水，鎮(zhèn)上把重點(diǎn)目標(biāo)放在兒童身上，沒想到竟然有個(gè)釣魚的成年人，因?yàn)樯砩系囊路M(jìn)了水，在河水中溺亡。

因?yàn)檫@事，上級(jí)部門給下了責(zé)任狀，要求加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，并且整合執(zhí)法資源，加強(qiáng)執(zhí)法保障。“但鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上要權(quán)很難，執(zhí)法隊(duì)伍長(zhǎng)期建不起來(lái)。”周建華說(shuō)，“為防止類似的事件發(fā)生，只能搞變通，一方面把群眾下河的常用通道堵死，一方面建立一支臨時(shí)的志愿服務(wù)隊(duì)，沿岸勸退下河群眾。”

“問(wèn)題出在下面，根子很有可能在上面。”有專家指出，為給下級(jí)的政策落實(shí)施加壓力、確保實(shí)施效果，上級(jí)在布置工作任務(wù)和組織目標(biāo)時(shí)，與之相配套的是問(wèn)責(zé)機(jī)制，但缺乏足夠的激勵(lì)機(jī)制與相應(yīng)的基層權(quán)力。迫于壓力，基層干部群體可能會(huì)以“變通”或“合謀”等方式執(zhí)行上級(jí)政策，導(dǎo)致基層數(shù)據(jù)造假。

“項(xiàng)目建設(shè)、土地增減掛鉤、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)低收入人口、大氣污染防治等工作，都要求相當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)能力，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較強(qiáng)專業(yè)能力的人不多。”被抽調(diào)到縣委組織部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)女干部朱敏告訴記者。

在朱敏看來(lái)，由于基層干部的專業(yè)能力難以應(yīng)付基層治理的復(fù)雜性，以致變通成為一種完成工作的手段。就她所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不乏業(yè)務(wù)能力較低的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。極個(gè)別“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”不僅業(yè)務(wù)能力跟不上，甚至工作作風(fēng)不嚴(yán)不實(shí)。“有的人落實(shí)工作不力，動(dòng)不動(dòng)就搞變通，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也頭大。”

不過(guò)，基層搞變通，不乏與部分基層干部的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)有關(guān)。有的基層干部把變通當(dāng)作執(zhí)政能力，認(rèn)為“擺平就是水平”，置法律法規(guī)于不顧。

比如在征地拆遷中，為盡快完成上級(jí)任務(wù)，個(gè)別地方會(huì)采取斷水、斷電等偏招來(lái)提高“拆遷效率”。甚至一些基層政府為加快拆遷進(jìn)度，并未嚴(yán)格履行“先補(bǔ)償后拆遷”這一正常程序，導(dǎo)致群眾后期的拆遷補(bǔ)償未落實(shí)到位。

在部分基層干部看來(lái)，這種變通在短時(shí)間內(nèi)看似提高了工作效率，化解了矛盾，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要么是鉆了法律和制度的空子，要么犧牲了部分人的利益。這雖然解決了一時(shí)一地的問(wèn)題，但產(chǎn)生的負(fù)面影響不可小覷，甚至還助長(zhǎng)了基層的歪風(fēng)邪氣。

除了在完成上級(jí)任務(wù)中被動(dòng)搞變通，有的基層干部甚至為了追求短期政績(jī)，主動(dòng)求變通。比如《縣委大院》把現(xiàn)實(shí)照進(jìn)電視劇，劇中的九原縣委書記曹立新為了讓自身政績(jī)好看，迎合好大喜功的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，違規(guī)搞招商引資。

在曹立新看來(lái)，只要不把錢裝到自己口袋，就算在招商引資中違法用地，就算引進(jìn)的企業(yè)有環(huán)保問(wèn)題，也無(wú)大礙。最終，其激進(jìn)與變通使其在招商引資、環(huán)保等諸多領(lǐng)域埋下許多隱患。而他自身也因此被處理。

“在基層工作中，個(gè)別基層領(lǐng)導(dǎo)干部急功近利，熱衷于向領(lǐng)導(dǎo)邀功請(qǐng)賞，提出一些不切實(shí)際的發(fā)展口號(hào)和指標(biāo)，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。”一些體制內(nèi)干部表示，這部分人考慮群眾的實(shí)際需求不多，更追求立竿見影的效果，有的甚至為在短期內(nèi)出效果、出政績(jī)，忽視對(duì)當(dāng)?shù)氐钠茐模斐闪诉@一任的政績(jī)、下一任的包袱。

（文中部分受訪者為化名）