試論完善人大監督制度之專題調研
——基于全國人大常委會專題調研工作的實證分析

文 吳彥

重視調查研究，是我們黨在革命、建設、改革各個歷史時期做好領導工作的重要傳家寶。早在革命戰爭時期，毛澤東同志就提出“沒有調查，沒有發言權”。在社會主義建設時期，毛澤東同志又號召全黨大興調查研究之風。在改革開放初期，鄧小平同志強調要把調查研究作為永遠的、根本的工作方法。黨的十八大以來，習近平總書記多次就調查研究作出重要指示，強調調查研究是謀事之基、成事之道，不僅是一種工作方法，而且是關系黨和人民事業得失成敗的大問題，為全黨大興調查研究提供了根本遵循。今年3月，中共中央辦公廳印發《關于在全黨大興調查研究的工作方案》，決定在全黨大興調查研究。隨后，趙樂際委員長即赴廣東，就全國人大常委會立法規劃編制工作開展調研。有學者認為，全國人大常委會的調查權是隱藏在立法權、決定權和監督權中的一種權力，因為全國人大常委會在行使這些權力的時候，都必須以一定的事實為基礎，而這些事實需要通過調查而獲得。本文以全國人大常委會監督工作中的專題調查研究為例，對完善人大專題調研制度進行分析研究。

全國人大常委會專題調研的實踐脈絡

根據監督法規定，專題調研并非法定的監督方式，而是各級人大常委會在聽取和審議專項工作報告時可選擇、非必要的一種工作方式，其法律淵源可以追溯至1982年頒布實施的全國人大組織法中關于各專門委員會調查研究職權的規定。40多年來，專題調研被全國人大常委會廣泛應用于監督工作中，在推動完善監督制度、豐富監督方式、增強監督實效等方面發揮了重要積極作用。

（一）全國人大專門委員會關于調查研究的“破冰之舉”。1982年10月，全國人大組織法頒布實施，規定“各專門委員會對屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議”“民族委員會還可以對加強民族團結問題進行調查研究，提出建議”。1983年，各專門委員會圍繞經濟體制改革、科學技術管理體制改革、普及教育和教育改革、僑務工作等開展了一系列調查研究，提出意見建議，督促有關部門研究落實。由于各專門委員會具有專業性強、能經常開展工作的優勢和特點，在協助全國人大常委會開展監督工作方面發揮了不可替代的重要作用。1991年3月，時任全國人大常委會副委員長彭沖，在七屆全國人大四次會議上指出，各專門委員會聽取工作匯報、開展調查和檢查，是協助常委會進行工作監督的重要形式。

（二）法律實施情況的調查研究。1986年，全國人大相關專門委員會開展了義務教育法、文物保護法、藥品管理法、食品衛生法（試行）、環境保護法（試行）和民族區域自治法等執法調研。彼時，各地正在探索開展執法檢查工作，但尚未形成制度規范。執法調研的創新之舉，為執法檢查制度的形成奠定了重要的實踐基礎。1991年，全國人大常委會首次聽取了全國人大財經委關于檢查土地管理法實施情況的報告。此后，執法檢查被廣泛應用，而執法調研逐漸淡出人們的視野。2013年，全國人大常委會開展了5項專題調研，其中有3項是執法調研。此時的執法檢查制度已經比較完備，并被廣泛運用。但是，執法檢查的主要目的是保證法律法規全面有效實施，讓制度的“牙齒”真正咬合起來，雖然也會提出立法建議，但大多是原則性、方向性的。而執法調研，在實施法律監督的同時，更加注重對法律制度本身的研究論證和對立法工作提出具體建議，是與執法檢查相互補充、各有側重的法律監督方式。為此，時隔20多年，執法調研被再次啟用并沿用至今。

（三）聽取和審議專項工作報告前的專題調研。1999年，全國人大常委會聽取和審議了國務院關于國有企業下崗職工等人員基本生活保障、增加農民收入和減輕農民負擔、公安隊伍建設、文化市場管理等專項工作報告。每次聽取和審議專題工作報告前，都由有關專門委員會進行專題調研。這一做法，將專門委員會專題調研作為聽取和審議專項工作報告的前置程序，有效提高了審議工作的質量和效率。2006年8月，監督法頒布，規定“常務委員會聽取和審議專項工作報告前，委員長會議或者主任會議可以組織本級人民代表大會常務委員會組成人員和本級人民代表大會代表，對有關工作進行視察或者專題調查研究”。這一規定與之前的做法略有區別，將實施主體提格為委員長會議或主任會議。此后，聽取和審議專項工作報告前的專題調研大多仍由各專門委員會組織開展，調研報告也只是作為常委會會議的參閱資料，并未提請審議。2009年10月，全國人大常委會聽取和審議了國務院關于政府重大公共投資及其實施情況的報告，并首次聽取和審議了全國人大常委會專題調研組的調研報告。

（四）圍繞國民經濟和社會發展規劃綱要編制工作開展的專題調研。2010年，全國人大常委會首次將專題調研作為獨立的監督方式列入監督工作計劃，并圍繞“十二五”規劃綱要編制工作開展了為期4個月的專題調研。同年8月，時任全國人大常委會副秘書長王萬賓，向全國人大常委會報告專題調研工作情況時指出，圍繞編制規劃綱要開展專題調研，是完善監督工作方式、提高監督工作水平、增強監督工作實效的又一次有益嘗試，建議常委會領導同志將15個專題調研報告批請中央有關方面參閱。2015年和2020年，全國人大常委會又分別就“十三五”“十四五”規劃綱要編制工作開展了專題調研，既為中央決策和研究編制規劃綱要提供了重要參考，也為次年全國人大審查批準規劃綱要作了充分準備，還能夠有效推動國務院及有關部門改進工作。

（五）關于黨和國家重大決策部署落實情況的專題調研。十三屆全國人大以來，全國人大常委會進一步聚焦“國之大者”，圍繞黨和國家關于脫貧攻堅、鄉村振興、生態環境保護、種質資源保護、防范化解系統性金融風險、應對人口老齡化、監察體制改革等重大決策部署開展了一系列專題調研。不少專題調研具有一定的持續性和連貫性。以脫貧攻堅監督為例，2017年，全國人大常委會聽取和審議了國務院關于脫貧攻堅工作情況的報告并開展專題詢問，同步開展專題調研；2018年，圍繞2017年聽取和審議專項工作報告和專題詢問發現的有關問題，組織開展脫貧攻堅工作情況專題調研；2019年，針對2018年調研發現的深度貧困問題開展專題調研；2020年，再次聽取和審議國務院關于脫貧攻堅工作情況的報告，同步開展專題調研。在持續4年的脫貧攻堅監督工作過程中，專題調研將各種監督方式、各項監督工作有序串聯起來，以抽絲剝繭、層層深入的方式，把有關問題找準找細并逐步推動解決，通過持續監督、精準監督、有效監督助力打贏脫貧攻堅戰。

人民大會堂（資料圖片）

（六）監督前和跟蹤監督過程中的專題調研。2000年，全國人大常委會對鄉鎮企業法等4部法律開展執法檢查。在執法檢查前，各執法檢查組都開展了前期調研。這一做法能夠讓執法檢查組提前掌握情況，初步了解存在的問題，帶著問題有針對性地開展執法檢查工作。2019年3月，在水污染防治法執法檢查組第一次全體會議上，時任全國人大常委會委員長栗戰書對這一做法予以充分肯定。2010年10月，全國人大常委會還聽取和審議了專題調研組關于部分重大公共投資項目實施情況的跟蹤調研報告。這是全國人大常委會首次通過聽取和審議專題調研報告的方式開展的跟蹤監督。在閉幕會上，時任全國人大常委會委員長吳邦國指出，綜合運用多種監督方式進行反復督查，不僅增強了人大監督的實效，也創新了人大監督工作的方式方法。2020年和2022年，全國人大常委會又通過專題調研，分別對減稅降費、推動小農戶和現代農業發展有機銜接等工作開展跟蹤監督。

完善專題調研制度的必要性分析

習近平總書記強調，依法治國，首先要有法可依。有學者認為，我國憲法和法律沒有明確規定人大的調查權，不利于人大行使這一權力。因此，有必要通過立法，將專題調研中的實踐經驗予以總結、提升和固化。

（一）完善專題調研制度是堅持和完善人民代表大會制度的必然要求。習近平總書記在中央人大工作會議上提出，要完善人大監督制度，健全人大對執法司法工作監督的機制和方式。1949年9月，具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》莊嚴宣告，新中國實行人民代表大會制度。70多年來，作為人民代表大會制度重要組成部分的人大監督制度，隨著人民代表大會制度的逐步完善不斷創新發展，也在創新發展中拓展深化了人民代表大會制度的科學內涵、特征優勢。進入新時代，面對新形勢新任務新要求，有必要通過法治方式把人大監督實踐中行之有效的專題調研作為監督方式固化下來，與時俱進地推動完善人民代表大會制度。

（二）完善專題調研制度是堅持全過程人民民主的必然要求。人民代表大會制度是實現全過程人民民主的重要制度載體，人民通過人民代表大會制度實現對權力運行的監督。然而，專項工作報告的主體和被執法檢查、詢問、質詢的對象是“一府一委兩院”，人民群眾參與這些工作的深度和廣度相對有限。但是，專題調研的對象除了“一府一委兩院”，還包括廣大的人民群眾，人民群眾能夠更加廣泛、深入、直接地參與到專題調研工作中。為此，有必要建立健全專題調研制度，以法治方式保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。

（三）完善專題調研制度是堅持“依法監督”的必然要求。習近平總書記多次強調，要用好憲法賦予人大的監督權，實行正確監督、有效監督、依法監督。在十三屆全國人大常委會第四次會議上，時任全國人大常委會委員長栗戰書對“依法監督”作了進一步闡述，即“依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序”。雖然專題調研被廣泛應用并發揮了重要作用，但監督法并未將其作為法定監督方式，除聽取和審議專項工作報告前的專題調研外，其他專題調研工作既無明確的法律授權，也無規范的法定程序，既不利于工作的開展，也弱化了監督工作的權威性、實效性。因此，有必要通過立法完善專題調研制度，確保專題調研工作于法有據、規范有序。

完善專題調研制度的可行性研究

從全國人大常委會工作實踐來看，專題調研在服務中心大局，增強人大立法、監督、代表工作合力，完善監督鏈條和監督制度等方面發揮了重要積極作用，形成了一整套相對成熟、有效可行的工作措施，有條件通過立法形成規范的專題調研制度。

（一）專題調研能夠為黨中央決策部署提供重要參考，更加全面地服務中心大局。人大監督的目的是推動落實黨中央決策部署、推動解決制約經濟社會發展的突出矛盾和問題，主要是事后監督。但是，隨著經濟社會的發展，黨中央決策部署也是不斷調整變化的。從全國人大常委會圍繞規劃綱要編制工作開展專題調研的有關情況來看，人大專題調研除了能夠推動“一府一委兩院”落實黨中央決策部署以外，還能夠針對調研發現的有關問題提出意見建議，為黨中央決策部署和全國人大作出決定決議提供重要參考。

（二）專題調研能夠將人大監督和立法、代表工作有機結合起來，提高工作效率，形成工作合力。2000年，立法法頒布實施，將立法調研作為重要的立法程序。其實，在此之前，立法調研就已廣泛應用于立法實踐中，目的是充分發揚民主，廣泛聽取各方面意見，協商解決爭議性問題，提高立法質量和效率。執法調研的出現，通過調研成果的雙向運用，將立法和監督工作有機結合，在推動有關方面依法履職的同時，也為立法工作收集意見建議。此外，按照代表法規定，參加統一組織的專題調研是代表在閉會期間的重要職責，是開好會、審議好相關議題和提出高質量議案建議的重要前提。在每年集中開展代表專題調研活動以外，有針對性的邀請代表參加專題調研監督活動，既能夠發揮代表專長，也能夠為代表依法履職提供便利和條件。

（三）專題調研能夠發揮補充作用，完善監督鏈條，形成監督閉環。雖然專題調研也經常被單獨適用，但更多時候都是作為其他監督方式的補充，被應用于監督前、監督中和跟蹤監督等不同環節，使監督鏈條更加完整，使監督工作的針對性和實效性顯著提升。例如，執法檢查前的專題調研，能夠提前了解情況，有利于精準確定檢查重點，增強執法檢查的針對性；聽取和審議專項工作報告中的專題調研，能夠通過主動的調查研究，解決各級人大常委會與“一府一委兩院”信息不對稱的問題，幫助常委會組成人員更加全面、準確地了解真實情況；以專題調研方式開展的跟蹤監督為形成監督閉環、持續推動重點難點問題的解決，提供了靈活、有效的方式方法。

（四）專題調研能夠開展探索性實踐，對于完善人大監督制度具有重要作用。2018年3月，監察法頒布實施，規定各級監察委員會應當接受本級人大及其常委會的監督。然而，人大對“一府兩院”的監督經歷了長期的實踐探索階段，對監察委員會的監督也不可能一蹴而就。為此，2019年7月，時任全國人大監察司法委主任委員吳玉良在全國人大監察和司法工作培訓班上強調，要堅持審慎穩妥、依法有序的原則，深入開展調查研究，循序漸進地開展監督監察工作。同年8月，全國人大監察司法委向全國人大常委會提交了關于監察體制改革和監察法實施情況的專題調研報告。相對“溫和”的專題調研方式，為人大監督監察工作開辟了“循序漸進”“先易后難”的實踐起點，為進一步完善人大監督監察工作制度積累了重要經驗。此外，如前文所述，執法檢查制度也是從執法調研實踐中總結、轉化而來的。

關于完善專題調研制度的幾點思考

2016年12月，廣東省人大常委會印發關于新形勢下深入貫徹實施監督法的若干意見，對專題調研的選題、調研組成員、調研報告的審議和審議結果的處理等作出規定。雖然該意見只是內部工作制度，但多年的實踐證明，相關規定是有效可行的。建議全國人大常委會有效銜接全國人大組織法、地方組織法和代表法關于專題調研的有關規定，總結各級人大常委會專題調研工作經驗，通過修改監督法，進一步完善專題調研制度。

（一）專題調研的適用。實踐中，專題調研形式靈活、應用廣泛，但各級人大常委會的具體應用不盡相同。比如，由于各地人大常委會對執法調研和執法檢查適用范圍的界限把握不準，開展執法調研工作不太廣泛。建議對專題調研適用范圍作出規定。一是各級人大常委會既可以對“一府一委兩院”的工作開展專題調研，也可以對法律法規實施情況開展專題調研，將工作監督和法律監 督的制度優勢充分融合。二是各級人大常委會既可以單獨開展專題調研，也可以將專題調研融入聽取和審議專項工作報告、執法檢查、詢問和質詢等工作，增強人大監督的主動性、針對性和實效性。三是參照執法檢查制度，規定全國和省級人大常委會可以委托下一級人大常委會開展專題調研，增強專題調研的深度和廣度，以便全面了解各地的普遍性情況和差異性問題。

（二）專題調研的選題。專題調研必須堅持問題導向，可以考慮從“問題”的角度對專題調研的選題作出規定。一是立法工作中發現的，屬于工作層面、可以通過人大監督推動解決或者研究推進的有關問題；二是監督工作中發現的，需要進一步深入調查研究或者跟蹤推動落實的重點難點問題；三是人大代表通過建議、批評和意見，以及專題調研報告、視察報告等提出的比較集中的問題；四是人民群眾來信來訪中提出的普遍性、典型性問題；五是“一府一委兩院”在專項工作報告或者專題匯報中提出的，在落實黨中央決策部署和改善民生等方面遇到的突出困難和重點難點問題；六是社會普遍關注的其它問題。

（三）專題調研的程序。為進一步規范專題調研活動，充分發揮專門委員會作用，拓展人大代表參與渠道，建議對專題調研的程序作出規定：一是由人大常委會成立專題調研組，成員包括常委會組成人員、有關專門委員會組成人員、本級人大代表；相關專門委員會承擔專題調研有關具體工作。二是應當深入人民群眾和基層一線廣泛聽取意見建議，并公開征求社會公眾的意見建議。三是有關專門委員會可以就專題調研中的重點問題，聽取“一府一委兩院”的專題匯報，提出建議。四是調研結束后，專題調研組應當及時提出調研報告，依程序提請常委會會議審議，以增強專題調研報告的權威性和有效性。

（四）專題調研的成果。調查研究包括調查和研究兩個環節。調查結束后，還要通過深入細致地分析研究，將零散的認識系統化，將粗淺的認識深刻化，找到事物的本質規律，找準存在的突出問題，有針對性地提出解決問題的思路和對策。因此，建議參照執法檢查的有關規定，對專題調研報告作出規定。一是專題調研報告應當包含專項工作或者法律實施的總體情況、存在的問題及原因分析、解決問題的建議等內容。二是拓展專題調研成果的應用。涉及黨委決策部署的建議，向同級黨委報告；涉及本級人大立法方面的建議，送相關委員會研究處理；涉及“一府一委兩院”工作的建議，送“一府一委兩院”研究處理；相關委員會和“一府一委兩院”在規定時間內向常委會報告研究處理情況。