大數據技術驅動下減稅降費政策績效評估研究

夏會 鐘陳 程平

【摘 要】 文章充分運用大數據技術，深度挖掘政策內容，構建了一套包含政策實施全過程的減稅降費政策績效評價體系，兼顧了對政策資源配置和組織保障方面的評估。基于此，以長江經濟帶9省2市為研究樣本，對其減稅降費政策績效進行了評估，并從地理空間、評估準則和減稅降費效率等維度進行了實證研究。結果表明：長江經濟帶減稅降費整體呈現上游地區投入高、保障強，中游地區綜合得分高，長三角地區效率高的特點。此外，針對區域內減稅降費表現差距大、政策可持續性推進難等問題提出了系列建議。

【關鍵詞】 大數據； 減稅降費； 績效評價； 長江經濟帶

【中圖分類號】 F812.42? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）09-0083-07

一、引言

按照黨中央、國務院部署，國家稅務總局先后出臺了一系列減稅降費措施，各級稅務部門也發布了相應的支持政策文件。截至2020年底，我國新增減稅降費金額超過2.5萬億元，經濟增速保持平穩發展。盡管已取得了顯著的經濟社會效應，但依舊存在政策紅利獲得感不強[1]、部分企業甚至稅負“越減越高”[2]的現象。在我國龐大的人口基數和復雜的地理環境下，減稅降費“該免的免到位、該減的減到位、該降的降到位、該緩的緩到位、該退的退到位，充分釋放政策紅利”的要求難以有效實現[3]。因此有必要“進一步加強減稅降費政策效應跟蹤評估”，及時發現相關政策實施中的痛點與難點，不斷優化減稅降費機制，推動其產生更大的經濟社會效應。

當前學者多采用指標分析法對政策實施效果進行評估，并且取得了較多的成果。宏觀層面主要采用稅收彈性系數、宏觀稅負、各稅種收入變化趨勢、行政事業收費下降程度等指標對政策實施效果的衡量[4-7]。微觀層面主要采用減稅后企業的實際稅負、減稅金額等指標進行政策實施效果評估[8-9]。隨著信息技術的不斷發展，以大數據為代表的信息技術也逐漸運用于政策績效評價中[10-11]，并構建了一套基于大數據的社會政策評估理論框架與體系架構，探索了利用大數據進行政策評估的研究范式和創新路徑[12]。綜上，已有研究多從宏觀、行業、產業層面上對減稅降費政策實施的效果進行了評估，甚少關注到不同區域政策實施效果的差異；當前學者多關注于政策所產生的直接效果，并未充分考慮到資源配置和組織保障對政策實施績效的影響。此外，大數據技術在政策評估上的應用目前依然處于探索階段，有待于進一步的實踐驗證。

由此，本文充分運用大數據工具，以2020年我國更大規模的減稅降費系列政策為研究對象，圍繞政策的投入產出鏈條，對內容進行解構，構建一套減稅降費政策績效評估體系。在此基礎上，以長江經濟帶9省2市的減稅降費實踐為范本，對該地區的政策實施績效進行全過程、全行業、跨稅種評估，為政策優化調整、區域協調發展提供決策依據。

二、減稅降費政策績效評價體系構建

針對現有的經驗驅動的減稅降費政策績效評價中存在的指標不完整、合理性不足以及只關注短期內的效應等問題，本文以政策為切入點，圍繞政策實施，從資源投入、組織保障到政策產出和長遠效果的全過程，運用大數據技術構建了一套全面、客觀、合理的減稅降費政策績效評價體系，以便于對政策績效進行持續跟蹤評估。

（一）框架設計

我國各地減稅降費依據的是國家稅務總局2020年發布的《支持疫情防控和經濟社會發展稅費優惠政策指引》和地方相關的支持政策。以上述政策工具作為評價對象，以大數據技術為評價方法，即以政策文件、其他相關各類數據的獲取、存儲、挖掘分析以及結果應用為邏輯，對政策績效進行評估，構建的基于大數據技術的減稅降費政策績效評價邏輯框架如圖1所示。為保證評價的科學合理性，本文圍繞政策實施的投入產出全過程，運用大數據技術挖掘并分析其蘊含的評價要素，構建評價指標體系；在此基礎上，結合專家意見和CRITIC賦權法量化指標體系并確定指標權重，計算并應用評估結果。

1.數據采集

對各地減稅降費績效進行評價需要獲取大量數據。除相關政策文件之外，還需圍繞政策績效評價指標體系，獲取可以計算相應指標的原始數據，例如從國家統計局官網上獲取各地GDP值，可以計算GDP的變化率等。部分數據可以批量下載，部分數據則需應用RPA等工具構建爬蟲機器人從互聯網上進行數據采集和內容解析才可獲得。大多數可計算的指標對應的原始數據為文本數據，需要對相應網站進行結構化分析，提取相應的文本，并基于指標特性對文本進行分析和處理，以實現指標的量化。此外，對于部分定性指標，則需要基于專家意見進行賦值。

2.數據存儲

對于所采集的數據，需要對其進行清理、變換、集成、歸約等預處理操作，即采用大數據工具（如ETL）對無效值、異常值、空值等進行更正或刪除；在此基礎上，根據所設計指標的實際需求，對相應數據進行轉換、整合和規范化處理，保證數據的準確性、一致性和完整性。對于處理好的數據，應當充分考慮數據自身特性、數據量、數據之間的關系等，結合評價對象，選擇合適的數據管理工具，存儲并管理數據。

3.數據挖掘與分析

該過程主要是利用大數據技術對政策文件的關鍵要素進行提取，并對內容進行全面分析，實現政策的全面解構。基于政策解構結果確定政策績效評價指標，進而使構建的評價體系更全面完善、科學合理。

圖2所示為政策解構流程。對于政策資料庫，首先采用自然語言處理技術對其進行分詞處理。考慮到減稅降費政策所在領域的專業性，把爬取的111 832個經濟學類詞匯作為分詞依據，停用詞表則是通過對哈工大停用詞表、百度停用詞表等中文停用詞表綜合整理得到。在此基礎上采用Word2Vec（詞向量）方法對分詞進行向量化，得到各分詞的向量表示。最后應用Kmeans方法對分詞向量聚類。

4.結果應用

以“投入—過程—產出—效果”為原則，以聚類分析結論為基礎，結合已有文獻和專家經驗設計指標，構建一套減稅降費政策的績效評價指標體系，可以實現更加全面客觀的績效評估。

（二）基于政策解構的減稅降費政策績效評價體系構建

在數據挖掘與分析中，通過對長江經濟帶9省2市的減稅降費政策進行解構，得到關鍵詞的聚類結果如圖3所示。深入分析上述政策解構結論發現：關鍵詞聚類的主題與投入產出原則天然契合（如圖4所示）。

綜合分析聚類結果可知，當前減稅降費政策實施的重點在于政策文件的制定、宣傳、實施體系保障、執行規范性、預期成效等方面。以投入產出為視角分析上述結果發現（如圖4所示）：投入方面，當前各地減稅降費政策的投入主要集中在中央和地方的政策文件制定、政策宣傳、信息系統建設上。過程方面，各地政策實施的保障主要集中在征管體系的建設和完善、大數據等現代信息技術在征管過程中的深度應用和征管規范性三個方面。產出方面，各地減稅降費的力度可看作直接產出。效果方面，當前減稅降費政策更關注其在經濟和社會方面取得的效果，具體體現在減輕企業負擔、支持中小企業發展、穩定外貿擴大內需等方面。此外，分析圖4發現，關鍵詞聚類中與過程保障相關的主題類別占比最高，與長遠效果相關的主題類別占比第二，這表明當前減稅降費政策的著力點在政策實施過程的保障和規范性上，且政策實施更關注其推進社會、經濟發展的效果，這對于政策績效評價體系的構建具有極大的價值。

與“投入—過程—產出—效果”相對應，本文構建減稅降費政策績效評價指標體系（如表1所示），其中準則層的指標共4個，分別為資源投入（A1）、過程保障（A2）、政策產出（A3）與長遠效果（A4）。一級指標確定后，在上述政策解構結論基礎上，根據減稅降費政策的具體內容、目前減稅工作的客觀情況和專家學者的意見，構建出了減稅降費政策評估的二、三級指標。

資源投入方面，設置了政策文件數量（B1）、人力資源（B2）、政策宣傳（B3）3個二級指標。政策文件主要考察各地區出臺的減稅降費政策數量，相應的三級指標為相關政策數量（C1）；人力資源主要考察各地稅務部門在減稅降費方面的人力投入情況，此外考慮到信息化人才對于工作運轉的重要性，故設置對應的三級指標為新引進的人才數量增長率（C2）和新引進信息化人才占比（C3），此處的信息化人才是指信息系統專業、計算機科學與技術、信息安全等相關專業的人才；政策宣傳方面主要考察各地區對減稅降費的宣傳力度，由此設置相應的三級指標分別為納稅人對政策知曉度（C4）和政策宣傳力度（C5）。

過程保障方面，結合政策解構結論分別設置了征管體系（B4）和征管規范性（B5）2個二級指標。征管體系重點考察納稅征管服務的便捷程度，主要從納稅服務網點個數（C6）、納稅途徑便捷度（C7）、可一次辦結事項數量（C8）、可線上辦稅業務數量（C9）等方面展開衡量，進而設置了相應的三級指標。征管規范性考察稅務執法機關和人員是否按照規定行使執法權力和履行執法義務，相應的三級指標分別設置為稅務機構執法規范度（C10）、稅務機構設置合理度（C11）、納稅人滿意度（C12）。

政策產出方面，設置了減稅力度（B5）與降費力度（B6）2個二級指標。稅負下降是減稅降費政策最直觀的作用，因此減稅力度對應的三級指標設置為增值稅總額下降率（C13）和企業所得稅總額下降率（C14）。降費力度直觀體現在行政事業性收入總額下降率（C15）。

長遠效果方面，結合政策解構結論分別設置了經濟發展（B7）與社會發展（B8）2個二級指標。經濟發展主要考察企業稅負降低后社會固定資產投資的變動，及其對沖疫情影響對經濟增長的促進作用，因此構建了固定資產投資總額增長率（C16）和GDP增長率（C17）2個三級指標；社會發展方面重點考察了疫情期間規模以上企業的復工復產的比例以及企業享受減稅政策后是否主動承擔社會責任、參與社會捐贈的情況，形成了復工復產率（C18）和參與捐贈的企業數目增長率（C19）兩個指標。

綜上，本文基于政策解構結論構建了政策績效評估的多層次分析體系，包括“4個一級指標、9個二級指標、19個三級指標”。

確定指標體系后，需要對各指標權重進行量化。鑒于主觀賦權法在實際操作中存在一定隨意性，本文采用一種典型的客觀賦權方法——CRITIC賦權法[13]對各指標權重進行賦值。該方法主要基于各評價指標的變異大小和各評價指標間的沖突性來綜合計算各指標客觀權重。在確定各指標權重的基礎上，就可以對減稅降費政策績效進行評價。考慮到評價指標數量較多，本文采用TOPSIS[14]（優劣解距離法）方法對政策績效進行評價，該方法通過計算各評價對象與最優方案和最劣方案間的距離，獲得各評價對象與最優方案的相對接近程度，并以此作為評價優劣的依據。由此，本文采用基于CRITIC-TOPSIS模型實現政策績效評估。具體操作步驟如下：

1.基于CRITIC賦權法的指標權重計算

（1）基于min-max法的指標值標準化

正向指標Yij=（xij-min xij）/（max xij-min xij）? （1）

逆向指標Yij=（max xij-xij）/（max xij-min xij） （2）

其中xij表示第j個指標的第i個樣本值，max xij和min xij分別表示第j個指標的最大樣本值和最小樣本值。

（2）計算各指標的信息量

cj=σj■（1-rij）? j=1，2，3，…，n? ?（3）

其中，cj為第j項指標的信息量；σj是第j項指標的標準差，表示指標的變異程度；1-rij為評價指標間的相關系數，用于描述指標的沖突程度；n為指標個數。

（3）計算各指標權重系數

Wj=cj■cj? j=1，2，3，…，n? （4）

其中Wj表示第j個指標的客觀權重。指標的客觀權重越大，其對綜合評價的影響就越大。

2.基于TOPSIS的減稅降費政策績效評價

（1）指標值規范化

Zij=Wj×Yij? ?（5）

其中Zij是經過權重調整后的指標值。

（2）確定理想解

正理想解為：Z+={■（Zi1），…，■（Zin）}=（Z■■）（6）

負理想解為：Z-={■（Zi1），…，■（Zin）}=（Z■■） （7）

（3）計算歐氏距離

最優距離為：D■■=■? ?（8）

最劣距離為：D■■=■? ?（9）

（4）綜合得分

Ci=D■■/（D■■+D■■）? （10）

其中Ci取值范圍為[0，1]，Ci越接近1，表示政策執行績效越好，綜合得分越高。

三、減稅降費政策的績效評價實踐

長江經濟帶作為我國區域經濟發展戰略的重要組成部分[15]，對于我國經濟的高質量發展具有重要的作用。對其區域內的減稅降費政策進行績效評價，發現政策實施過程中可能存在的問題，并針對問題提出解決措施，對于完善減稅降費機制、促進區域經濟和社會高質量發展具有重要的現實意義。因此，本文以長江經濟帶9省2市為對象，基于所提出的指標體系和評價邏輯對長江經濟帶各省份的減稅降費績效開展評價實踐。

（一）數據來源

分析前述構建的政策績效評價體系發現，定性指標有C4、C5、C7、C10、C11、C12，定量指標有C1、C2、C3、C6、C8、C9、C13、C14、C15、C16、C17、C18、C19。對各省（市）進行績效評價時，定量指標的數據主要來源于各地稅務局官網、12366納稅服務平臺、國家統計局、國泰安數據庫等。以減稅降費相關政策文件獲取為例，數據來源為相應地區稅務局網站中的政策解讀相關文件以及各省的減稅政策匯編。定性指標則是通過向企事業單位以及個人發放問卷調查的方式獲取原始數據，即根據評價指標及評價方法設計調查問卷，將指標評價分為五個等級，分別為很好（5分）、好（4分）、一般（3分）、較差（2分）、很差（1分），統計有效回收問卷各評價指標的等級分值并計算每個指標的算術平均數，即可得到各定性指標的最終取值。

（二）評價體系指標權重分析

基于CRITIC賦權法得到19個指標的權重如表1所示。從總體上看，過程保障中的納稅服務網點個數和長遠效果中的復工復產率兩個指標權重排名分別為第一和第二，這表明減稅降費過程中的保障措施和政策對社會經濟發展的促進作用是評價各地減稅降費績效的關鍵指標。此外，減稅產出的行政事業性收入總額下降率指標權重排名第三，這表明降費與減稅在促進經濟社會發展上同等重要。事實上，從權重排名前六的指標來看，當前政策績效評價更看重實施政策的過程保障和政策帶來的長遠效應，其次是各種稅費的直接下降程度。

從評價體系的準則層來看，各準則層下的指標權重大小也存在差異。資源投入方面，新引進的人才數量增長率和新引進信息化人才占比的權重相對更高，表明各地可通過人才引進政策實現資源的優化配置。過程保障方面，稅務服務網點個數指標的權重相對最高，表明可以通過完善稅收征管體系，保障稅收優惠政策能夠充分落實。政策產出方面，三個二級指標權重差距不大，說明減稅降費是降費和減稅兩手抓，不能只關注一方。長遠效果方面，GDP增長率和復工復產率指標相對權重更高，這表明減稅降費政策實施效果更看重于其對于經濟和社會發展的推動作用，與減稅降費政策促進社會經濟平衡增長目標一致，具有合理性。

（三）綜合績效評價分析

基于CRITIC-TOPSIS模型的長江經濟帶9省2市減稅降費政策績效評價結果如圖5所示，其中重慶得分最高，其次是湖北。根據9省2市在各準則層的得分可以看出，重慶在減稅投入、過程保障、減稅產出和長遠效果方面得分都較高，屬于高投入、高保障帶來的高產出和高效果；湖北雖然在減稅投入方面的得分屬于中等，但是其減稅產出得分很高，也初具長遠的經濟社會效果，這有效說明了減稅降費政策對湖北省經濟社會發展的促進作用。

以地理空間為視角，由圖5發現，長三角地區（包括上海、江蘇、浙江、安徽）減稅降費評分的均值為0.4286，數據分布集中；長江中游省市（包括江西、湖南、湖北）減稅降費的表現優于長三角地區，均值高達0.4938，數據分布集中；長江上游的四個省份（包括四川、重慶、云南、貴州）減稅降費的表現參差不一，數據十分離散，其中重慶最高，貴州最低。長江經濟帶的發展戰略要求充分發揮上海、武漢、重慶的核心作用，以此來輻射周邊地區。目前長三角城市群已經形成了具有全球影響力的產業布局，長江中游城市群也正在實現高質量一體化發展，上海和武漢作為軸心城市，已經發揮出較好的輻射作用，有效促進了區域協調發展。對于長江上游省份而言，由于彼此產業結構差異較大，經濟發展程度不同，導致重慶的輻射能力有限。以貴州為例，盡管其經濟增速位居全國前列，但是其減稅降費的投入和保障都很低，導致其減稅降費績效并不理想。

從準則層來看（如圖6所示），各省市減稅降費政策實施呈現如下特征：在資源投入方面，上游（除去貴州外）地區投入最高，其次是中游地區，最后是長三角地區。中上游地區加大政策投入，能夠全面提升企業營商環境，有效促進經濟社會發展，這與“引導產業由東向西梯度轉移，形成新的區域增長極”戰略相一致。在過程保障方面，除去貴州外，其他省份均具有較高的過程保障得分。長三角地區由于經濟發展基礎好，有效支撐了地區稅收征管的信息化、數智化工作，因此取得了較高的過程保障分數。此外，以重慶、四川為代表的長江上游地區，也在積極進行稅收征管改革，并取得了良好成效。在政策產出方面，中游地區產出最高，其次是長三角地區，最后是上游地區。長三角地區產業起步早，在大規模減稅降費政策實施前，稅收產出能力獨占鰲頭，但是其后續稅費下降空間相對較小，減稅降費政策難以可持續推進。中游和上游的重慶等地區當前正處于經濟快速發展的階段，減稅降費惠及面廣、幅度大。在長遠效果方面，中游地區效果最好，其次是上游地區，最后是長三角地區。中游（除湖北受疫情影響較大外）以及上游的重慶、四川等地區作為各類產業的集聚地，廣泛受益于減稅降費政策，疫情期間展示出極強的經濟韌性，快速實現了經濟社會的全面復蘇。

以減稅降費效率為視角，基于圖6計算各省份的投入產出比和投入效果比，得到其一個單位投入的產出和效果，能有效衡量地區減稅降費政策促進經濟發展的效率。就投入產出比而言，長三角地區最高，均值為1.3799；中游地區次之；最后是上游地區，僅為0.8575。長三角地區經濟基礎好，具有先發優勢，當前已進入經濟發展和稅收發展互助互促、比較穩定的階段，較低的投入即可產生較高的稅收產出。上游地區則依然處于高投入低產出階段，以重慶為代表的西部省份雖然在政策制定、宣傳、人力等方面投入巨大，但是由于其區域經濟結構的局限性，導致政策的激勵效應有待進一步加強。就投入效果比而言，中游地區高達1.5739，長三角地區緊隨其后，最后是上游地區。事實上，中游（除湖北受疫情影響較大外）地區隨著產業轉移集聚程度越來越大，減稅降費政策的正向激勵效應越來越明顯，其GDP增長率等經濟社會發展指標普遍高于長三角地區。以云南為代表的一些省份，其投入效果比較低，表明其減稅降費投入并未有效推動地區經濟社會發展，應進一步發揮政策的宏觀調控作用，加速產業結構升級。

四、結語

本文從國家稅務總局出臺的減稅降費政策及其相關內容著手，利用大數據技術對政策內容進行解構，圍繞投入產出鏈條構建了一套減稅降費政策績效評價體系。在此基礎上，結合CRITIC-TOPSIS模型對長江經濟帶9省2市的減稅降費績效進行了全方位評價。評價結果表明，長江經濟帶減稅降費整體呈現上游地區投入高、保障強，中游地區綜合績效強，長三角地區效率高的特點。其減稅降費成果有效支撐了區域間的梯度發展。然而，還存在區域內減稅降費績效表現差距大、政策可持續性推進難等問題，應加強對減稅降費政策的管理和優化。具體建議如下：

第一，全面推進政策紅利向經濟社會發展方向轉化。面對上游西部地區協同性不強，部分省份因資源投入失衡、相應配套機制不足等問題引發的減稅降費政策實施績效差的現象，相應省份應加強合作聯系，借助自身特色和區位優勢，不斷拓寬地方財政收入來源，進一步加大和均衡資源投入；積極推進納稅管理與服務創新，全面落實限時辦結和“最多跑一次”等各項服務制度；加強稅收執法機構的規范性建設，確保納稅人“應享盡享”，讓減稅降費政策發揮真正的作用，進一步支持地方經濟社會的發展。

第二，進一步深化減稅降費工作的效果。針對已取得一定成效的地區，應重點關注減稅降費工作的可持續性。具體來說就是以長遠目標為切入點，圍繞政策實施的方向、目標，因地制宜地對政策的內容制定和組織管理進行頂層設計。針對現有減稅降費工作中存在的問題，以長遠目標為導向，制定符合地方發展實際的減稅降費政策內容。此外，在后續政策實施的組織和管理過程中，應不斷強化政府的引導作用，以提高政策的執行效果。

建立并完善政策評價反饋機制。從政策實施的資源投入開始，到政策產生長遠效果為止，應綜合運用多種評價方法，對減稅降費實施過程中內容的合理性、政策的協調性、地區政策績效等項目進行動態評估。在此基礎上，將評估結果及時反饋并應用于政策內容制定、納稅組織管理等環節，以進一步優化和完善政策實施。●

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