鄉村振興視域下農村宅基地退出的困境探析

摘要：我國的城鎮化率不斷提高，但農村的建設用地卻不減反增，影響著鄉村振興戰略的進程。為了破解宅基地退出中存在的農民積極性未充分調動、相關的法規程序不完善、需要的補償資金壓力大等困境，文章提出要尊重農民主體地位調動其積極性，完善宅基地退出的相關法規和程序以及構建多元化補償方式，以期為農村的宅基地制度改革探索出相應的破局之策。

關鍵詞：鄉村振興；宅基地退出；農民主體性

文章編號：1674-7437（2023）06-0116-03" " "中國圖書分類號：F321.1" " " "文章標識碼：A

黨的二十大報告指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”[1]。近年來，我國的城鎮化進程不斷加快，根據國家統計局發布的中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報顯示，我國 2022年末常住人口城鎮化率為65.22%[2]。隨著城鎮化的速度加快，農村人口不斷減少，但農村的建設用地卻不減反增，已成為農業農村現代化的一大障礙，影響著鄉村振興戰略的進程。因此，農村宅基地退出已勢在必行。但農村宅基地退出的問題又是復雜的，2023年中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》強調：“穩慎重推進農村宅基地制度改革試點”[3]。宅基地制度改革關乎社會穩定的大局，需要尊重中國鄉村發展的客觀規律，保持足夠的耐心，慎重推進農村宅基地改革，維護社會的穩定。

1" "現行農村宅基地退出工作存在的困境及原因分析

1.1" "農民退地的積極性尚未充分調動

1.1.1" "鄉土情結令農民難以割舍

農村是我國傳統文化的發源地，鄉土文化的基因深厚，“安土重遷”“落葉歸根”“宗族繼承”觀念深植農民內心。根據漆彥忠（2020）[4]在河南農村地區的訪問調查，發現有21.2%的農民即使在加大補償力度的情況下，仍然不愿意退出宅基地。有59.6%的農民持觀望態度。宅基地的土地性質特殊，相關的優惠政策對農民的吸引力不夠，農民自然希望保留農村住宅，留住一份“鄉愁”。從鄉土情結的角度來看，農民對宅基地的不舍情結具有合理性，但對宅基地的退出卻不具有積極意義，鄉土情結在未來還有廣大的市場。

1.1.2" "補償資金與農民預期不符

在鄉村振興戰略的背景下，全國各地積極探索并建立了多種宅基地退出與補償機制。結合寧夏回族自治區石嘴山市平羅縣的試點經驗觀之，沒有高額的補償資金，農民大多不愿退出宅基地。例如，平羅縣制定的宅基地收儲辦法，根據不同的區位，將每266.67m2的宅基地價格分別確定為10 000元、9 000元、8 000元不等。平羅縣制定的收儲價格標準與農民的心理預期嚴重不符，難以對農民產生吸引力。特別是符合“一戶一宅”標準的農民，即使在城市購買住房并且擁有穩定的收入來源，也不愿意退出農村宅基地，一經退出，將是一條不可逆轉的進城之路。位于城市近郊的農村地區，若是恰逢拆遷機遇，還可以獲得高額的拆遷補償金額[5]。因此，宅基地退出的補償資金與農民對宅基地價值的預期形成強烈的反差，導致農民退出積極性不高。

1.1.3" "城鄉差距使農民望而卻步

“我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分”。城鄉之間的差距表現在生活成本、社會保障、基礎設施、生活習慣等各方面。生活成本的高低是影響農村宅基地退出進程的一個現實因素，在同等的收入條件下，在農村生活綽綽有余，但在城市生活就會顯得掣襟見肘。城鄉社會保障之間的差距，在城鄉二元結構體制下，農民進入城市不能享受和城市居民同等的社會保障。生活習慣的差異，城鄉居民的生活環境的不同形成了不同的勞動方式、生活習慣和思想觀念，造成農民進入城市后短期內不易適應城市生活，特別是老年農民更難適應城市生活，即使條件成熟也不愿意離開農村。因此，上述城鄉之間的差距在一定程度上會降低農民進入城市的意愿，從而影響宅基地的退出進程。

1.2" "有關宅基地退出的法規、程序不完善

1.2.1" "宅基地退出相關法規不完備

隨著城鎮化率的不斷提升，大量農民進城購置房屋，宅基地大面積閑置，宅基地所承載的傳統居住功能已不能滿足農村經濟發展的需要，以往的政策、法律、法規也不能滿足當下的需要。大量閑置的宅基地如何流轉或者發揮其價值成為擺在進城農民面前的一個現實的問題。黨的二十大報告提到：“保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”[1]。2023年的中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》也提到：“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”“探索宅基地‘三權分置’有效實現形式”[3]。可見黨和國家對我國宅基地工作的高度重視，這也為我國宅基地改革工作明確了方向。宅基地退出工作處于探索試點階段，因此，相關法律法規仍不完善。例如，《土地管理法》第六十二條的規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”并對宅基地面積的標準進行規定[6]，但法律上并沒有對“戶”的標準進行明確界定，這在一定程度上會給宅基地的退出工作留下一定的隱患。

1.2.2" "宅基地退出相關程序較混亂

全國的各試點地區均根據當地的實際情況探索出了各具特色的模式，例如，“宅基地換房模式”“地票交易模式”“貨幣化補償模式”。在形成各具特色的退出模式的同時，退出的相關程序卻模糊不清。綜合各地區的試點經驗來看，集中表現出來的問題有以下幾種：以退出原則解釋退出程序，以制度要求規定退出程序，以退出模式概念作為解釋退出程序的實施步驟[7]。這些現象就會造成農民只清楚退出模式的名稱，但不了解退出程序的具體內容[8]，從而導致有退出宅基地意愿的農民因為退出程序的混亂、不規范進而損害自身的利益最后選擇放棄退出。

1.3" "宅基地退出所需補償資金壓力大

從全國各地的試點經驗觀之，宅基地退出工作若無充足的資金支持便難以為繼，而這些資金主要是來自于政府財政，這會給各地政府帶來巨大的財政壓力，單純依靠政府的財政支出不具有可持續性。

無論是江西余江的“貨幣補償”模式，還是寧夏平羅縣的“收儲模式”，抑或是浙江義烏的“社區集聚”模式均需耗費大量資金。根據吳婧（2020）[9]的分析，這些試點地區在試點期間從中央到地方在資金和政策方面都會給予較大的支持和傾斜，一旦改革面向全國全面鋪開，大部分地方政府既得不到政策的重點扶持，又難以像“義烏模式”一樣通過強大的政府財力來推動宅基地退出工作，地方政府難免會背上沉重的財政負擔。所以探索更加多元化的宅基地退出補償方式來緩解地方政府的財政壓力勢在必行。

2" "完善農村宅基地退出工作的建議對策

2.1" "尊重農民主體地位調動積極性

2.1.1" "尊重農民意愿，采取柔性策略

農民是鄉村振興的主體，這是學術界的普遍共識。因此，要充分尊重農民的意愿，傾聽農民的聲音，立足農民的立場重新考量農村宅基地的退出問題。鄉土文化是中華文化的根基，鄉土文化塑造的“戀土”情結在未來較長一段時間還將繼續存在，雖然影響著鄉村振興的進程，但依然可以順勢而為，積極探索新經驗、新方法。充分利用日新月異的科技發展成果，借助互聯網、3D打印、影像拍攝等技術為農民建立宅基地圖影像檔案資料，重新構建農民“鄉土依戀”的載體，幫助農民留住這份“鄉愁”。采取柔性的宅基地退出策略既照顧農民感受，又符合農村實際，也是為鄉村振興戰略的推進打好基礎。

2.1.2" "合理引導農民，拓展補償方式

在宅基地退出的實踐中，由于宅基地的財產屬性被逐漸放大，導致農民對宅基地退出的補償資金產生了非理性預期[10]。針對這一困境需要發揮政府的主導作用，在尊重農民主體地位的前提下，合理引導農民，轉變農民思想。并在此基礎上，適當提高宅基地退出的補償資金，或者拓展補償的方式。例如，浙江義烏在宅基地退出試點中探索出來的新經驗、新方法——“城鄉新社區集聚建設”，退出宅基地的村民可以選擇置換貨幣，也可以選擇置換產業、商業用房，或者置換成“貨幣+產業、商業用房”等方式。除此之外，“集地券”制度也為農民提供了更多的選擇。

2.1.3" "彌補城鄉差距，完善社會保障

近年來，城鄉一體化建設取得了較快進展，但城鄉間依舊存在著不小的差距。例如，城鄉之間的基礎設施存在明顯差距、最低生活保障標準未統一、新農合與城鎮醫療保險未整合。在這些城鄉差距未能有效彌補之前，農民不愿輕易退地，宅基地依舊是農民可靠的安身立命之所。若要推動宅基地退出的進程，就需要從縮小城鄉差距，完善社會保障方面入手，注重完善健全農民的社會保障體系，建立便捷高效的醫療、養老保障制度，使公共服務更多的向鄉村延伸，建設城鄉水平相當的基礎設施和社會保障[9]。

2.2" "完善有關宅基地退出的法規、程序

2.2.1" "完善宅基地退出相關法規

“萬物皆有序，有法天下和”。制定完整有效的法規才能使宅基地退出工作井然有序的進行，化解宅基地退出過程中的多種矛盾。如今鄉村的“空心化”問題普遍，大量閑置宅基地需要盤活利用起來以助力鄉村振興戰略的實現。《土地管理法》明確規定了“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”[6]，這足以證明宅基地退出的迫切性。2023年中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出：“加快房地一體宅基地確權登記頒證”[3]，所以在法律層面上要盡快明確“戶”的標準，明確“戶”與“宅”的界限。土地確權的工作做好，宅基地退出才能夠順利進行，否則宅基地退出工作將舉步維艱。

2.2.2" "健全宅基地退出相關程序

宅基地退出程序的不斷完善健全已是大勢所趨。首先，宅基地退出程序要保障程序的完整性，要包含宅基地的確權、農民退出申請的審核、補償金額的商議、審批、退出的監督。其次，確保程序的各個環節保障農民利益。一是在構建完整的宅基地退出程序之前要有一個準備階段。這一階段要盡快完成宅基地確權登記頒證、廓清模糊的宅基地權屬關系、明確宅基地產權關系。二是建立宅基地退出申請程序。退出宅基地應當是農民發自內心的選擇，也應當是這一完整程序的開端，評估農民是否符合退出宅基地的條件。三是進入補償金額的商議階段。此階段與農民利益關系重大，因此，要充分傾聽農民的聲音，在政府、村集體與農民充分商議之后敲定補償價格。四是是補償的審批階段。將經過充分商議后確定的最終補償價格上報上級政府審核并進行存檔。最后，宅基地退出的過程是否公正合理需要設置監督程序來進行保障，盡可能通過更加多元的主體來加強監督的力度。

2.3" "構建多元化補償方式

在宅基地退出工作中，要重視農民利益，尊重農民意愿。在具體的實踐中，宅基地退出補償缺乏多樣性的補償方式，這不僅沒有考慮到農民補償需求的多元化，而且也給財政帶來不小的壓力。以陜西省的宅基地退出工作為例，其補償方式較為單一，主要是一次性的貨幣補償為主。根據邢姝媛（2016）[11]對陜西部分地區的問卷調查發現，僅有15.3%的農民愿意獲得一次性的補償資金。這就表明目前單一的補償方式并不能滿足農民的補償需求。由此可見，構建多元化的補償方式才是長遠之計。多元化的補償方式至少要包括貨幣、土地、房產等，給予農民更多自主選擇的權利，也可以緩解政府的財政負擔。

3" "結束語

農村宅基地的退出是一項艱巨復雜的任務，需要保持足夠的耐心，要尊重中國鄉村發展的客觀規律，不能急于求成。從試點地區的經驗來看，無論以什么樣的模式鼓勵農民退出宅基地，都不可避免地要消耗大量的資金，面對大量的資金消耗地方政府普遍顯得有些吃力，并且60歲以上的老年農民對宅基地的感情，對故土的依戀的程度遠比想想中的要強。種種跡象都已經表明，現在還未達到大規模解決農村宅基地退出問題的合適時期，與其消耗大量精力、人力、物力、資金去推動宅基地退出工作的艱難進行，甚至是引起一部分農民的不理解、不贊成，倒不如順應農村問題問題的發展規律，等待解決宅基地退出的時機已經成熟，條件已經具備，再順勢而為，有效的解決宅基地退出問題。

參考文獻：

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[3]中國政府網.中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見[EB/OL].（2023-02-13）[2023-02-13].https：//www.gov.cn/zhengce/2023-02/13/content_5741370.htm？dzb=true.

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[5]余永和.農村宅基地退出試點改革：模式、困境與對策[J].求實，2019（04）：84-97+112.

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[10]張梅愛.宅基地有償退出的運行機制及路徑優化[J].農業經濟，2022（10）：98-100.

[11]邢姝媛.農村宅基地退出補償機制建立研究——以陜西省為例[J].中國農業資源與區劃，2016，37（01）：115-119.