理解“后特朗普時代”的美國外交調適

摘 要特朗普政府的對外政策對現存國際體系與秩序造成巨大的破壞性影響，“占領國會山”政治鬧劇的爆發預示著美國正式進入“后特朗普時代”。在美國國內，“后特朗普時代”持續強化的政治震蕩包括政黨極化對立加劇、政治意識形態沖突加深、政治議程設置更為受限。在國際層面，美國在全球治理機制中的權威性與合法性基礎被破壞，美國同盟體系內部的信任危機加劇，大國戰略競合關系加速轉向。拜登政府雖高調推動美國重返多邊主義軌道，推動厘清大國戰略競合的限度，在多領域重塑美國的制度霸權，努力尋求“后特朗普時代”美國對外政策的調整程度與轉向空間，但是也要應對滿足國內政治訴求與謀求全球戰略競爭優勢之間的張力。雖然拜登政府釋放了預期相對穩定的政策信號，但其對外政策仍然存在不確定性，側重全球性議程的戰略轉向愈發明顯，大國戰略博弈中仍可能出現競爭管控惡化的局勢。為應對美國對外政策的新轉向，中國應積極探索全球性議題的有效合作路徑，踐行真正的多邊主義，將中美大國競爭引導至制度性約束的戰略軌道。

關鍵詞后特朗普時代 政治極化 全球治理 大國戰略競合 制度霸權

一、引 言

從接連退出國際多邊機制到執意向全世界貿易秩序發起沖擊，從突出強調美國軍事實力到推動同盟體系改革，從強化美國在印太地區的戰略存在到深度介入中東事務，特朗普政府的對外政策頗顯激進，似乎蓄意破壞美國以往傾力打造的國際秩序。然而，回溯貫穿冷戰之后克林頓、小布什及奧巴馬三屆政府的自由主義霸權大戰略，可以發現美國原本具有的“單極優勢”（ 約翰·米爾斯海默（John Mearsheimer）在《大幻想：自由主義夢與國際現實》中認為，在冷戰后的很長一段時間里，世界是單極化的，沒有對手對美國構成威脅與挑戰。美國并不需要過多地考慮均勢（Balance of Power），只需推行高度意識形態化的自由主義外交政策，追求自由主義霸權（Liberal Hegemony），因此美國具有身處“單極時刻”的實力優勢。）正在逐漸減弱。新冠疫情突襲，為特朗普政府竭力強調的“美國優先”提供了更具支撐力的理由，美國外交政策及行為方面的嬗變，實質是試圖尋求維護美國國家利益，延續自由主義霸權的最大公約數。

“占領國會山”的政治鬧劇標志著美國的選舉制度與民主政治面臨嚴峻挑戰，“特朗普革命”（ 王浩：《美國政治的“特朗普革命”：內涵、動因及影響》，《當代美國評論》，2021年第2期。）加劇了美國的政治對立，對美國的政治生態產生了更為持久及深遠的影響。盡管特朗普已經卸任，但自由主義國際秩序面臨巨大的結構性危機，無法通過簡單地重歸多邊機構、條約與聯盟予以解決。（ Alexander Cooley， Daniel H. Nexon， “The real crisis of global order illiberalism on the rise”， Foreign Affairs， vol.101， no.1（2022）.）未來美國的世界地位不甚明朗，拜登政府不得不謹慎處理特朗普時代的政治遺產，有可能面臨身陷困境的國家與四面楚歌的世界。（ Rebecca Lissner， Mira Rapp-Hooper， “A foreign policy for the day after Trump： Reimagining—not restoring—the liberal international order”， https：//www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-09-30/foreign-policy-day-after-trump.）無論美國的外交關系還是主要的外交機制、核心外交理念，在“后特朗普時代”都不會一切照舊，各國已經習慣了特朗普帶給世界的改變，開始思索美國全球領導力缺位背景下權力均勢的真正意義。（ Anne Applebaum， “The Post-Trump World will never go back to normal”，https：//www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/11/post-trump-world-will-never-go-back-normal/617131/.）因此，本文擬從美國國內、國際兩個層面梳理“后特朗普時代”持續強化的政治震蕩的影響，進一步探究拜登政府對外政策的調適空間與限度，據此分析拜登政府未來對外政策發展的趨勢與方向。

二、余波未平：“后特朗普時代”的政治震蕩

回顧特朗普執政的整個任期，無論其圍繞“美國優先”的一系列政治主張，還是“推特治國”的新媒體政治動員方式，抑或“小圈子決策”的偏激施政風格，均引發了美國社會多次騷動。特朗普政府的施政舉措實質上是美國的政治經濟發展狀況與國際角色的矛盾現實在多維度、多層面交互驅動的結果，是美國為破除矛盾而采取的一種應激性回應。美國歷史上不乏里根、小布什這種極具個性的領導人，但如特朗普一般以個人好惡、性格特質影響美國政治及社會思潮者，無出其右。“后特朗普時代”，持續的政治震蕩將由美國及國際社會共同承受消解。

（一）美國國內層面

特朗普特立獨行的執政方式在一定程度上淡化了國會、司法部門、內閣等政治部門的權利，他對傳統決策方式的無視與不計后果的政治行為對美國社會造成了持續性的影響。“后特朗普時代”的政治余震突出表現為三個方面：

1.政黨極化對立加劇

2016年美國大選，五大湖區傳統的“鐵銹地帶”幾乎全部倒向共和黨并成為特朗普的基本盤，白人藍領階層因經濟問題，并未在全球化的自由市場體系中很好地實現自身的權益訴求，基于種族主義、保守主義價值觀等因素，愈發反對民主黨的政治主張，導致群體性的政治偏好轉向。政黨選民群體的變化從側面解釋了當下美國階層演變與社會環境的激烈變化，白人作為一個政治群體選擇更能維護自身權益的政黨自然成為唯一選項，對民主黨的政治認同不斷下降，在大選中出現大規模“倒戈”的現象。共和黨與民主黨之間旗幟各異的政治主張本就反映了主流政治精英階層的理念差異，大規模選民群體的流失成為加劇兩黨斗爭的催化劑，因為只有迎合基本盤選民的訴求，才能獲得更多的選票支持，保證各自政策理念、政治行動的合法性與有效性。

此外，兩黨內部呈現尖銳的分化與對立。社會階層的差異不斷擴大，激化了不同群體的利益沖突和身份對立，特朗普自始至終洞悉這一點，從當選共和黨主席，到以“反建制派”自居煽動民粹主義情緒進而入主白宮，其所作所為不僅誘發共和黨內部結構分裂，導致建制派與反建制派的激烈較量，而且在其執政后期，還激發了民主黨內部建制派與激進派的對抗。2019年，民主黨內的激進派不顧民主黨領導人佩洛西的反對，執意在眾議院提起彈劾特朗普的議案，盡管該議案最終以332票對95票被否決，但是民主黨的分裂態勢愈發明顯，已不僅僅局限于移民、氣候、環保合作等議題。反觀共和黨，建制派與反建制派的斗爭仍然激烈，共和黨領袖米奇·麥康奈爾一改立場，意圖聯合黨內建制派力量打壓特朗普，而在共和黨保守派行動會議上，只有3%的人認為應改變特朗普的政策方向，95%以上的人認為應繼續執行其政策議程，（Eric Bradner， “5 takeaways from CPACs summer gathering in Texas”， https：//edition.cnn.com/2021/07/12/politics/cpac-takeaways-dallas-trump/index.html.）甚至在未來總統大選中出現的新面孔也堅持這一立場。這實際意味著特朗普對共和黨仍然保持著巨大的影響力。左翼激進勢力與右翼民粹勢力無疑進一步加深了兩黨的政治分歧，促使美國的政黨政治出現“雙重極化”現象。（ 王浩：《雙重極化：特朗普執政以來美國國內政治結構的演變》，參見《解讀“特朗普元年”》，https：//iis.fudan.edu.cn/14/ff/c6840a136447/page.htm。）

2.政治意識形態沖突加深

美國社會一直存在關于自由主義與保守主義的爭論，冷戰之后新自由主義的發展引發了美國社會經濟結構、階層結構的巨大變化，同樣也為自由與保守之爭增添了新的內涵與意義。以新自由主義為內核的經濟全球化導致美國經濟產業結構空心化趨勢增強、泛金融化嚴重，進一步拉大社會階層貧富差距；階層流動性大幅度削弱，加劇中下層民眾與精英階層的對立，中下層民眾對社會發展的悲觀情緒日益增加，反建制色彩濃重的民粹主義思潮自然也找到了崛起的土壤。特朗普勝選點燃了以“白人至上主義”為代表的種族問題，（ 李慶四、翟邁云：《特朗普時代美國“白人至上主義”的泛起》，《美國研究》，2019年第5期。）他煽動中下層白人藍領的焦慮仇恨情緒，試圖打破種族問題中存在的“政治正確”意識形態，放大白人同少數族裔間的結構性矛盾，激化族群間的身份對立，將身份政治與種族問題的“政治正確”結合起來作為政治動員與黨派競爭的工具。例如，2020年，“黑人的命也是命”（Black Lives Matter）等社會運動說明身份對立與種族沖突的矛盾具有長期的結構性特征，社會矛盾瞬時爆發的可能性被無限放大。

此外，白人作為盎格魯-撒克遜文化的主體，在美國國家文化認同中的傳統地位日益受到文化多元主義的沖擊。后者在主導社會議題話語權的大趨勢下，強調保護少數族裔與社會弱勢群體的權益，將其政策理念不斷推向激進主義的發展方向，試圖重塑以新教文化為核心的美國國家認同，自然也引發了白人保守派同文化多元主義者的“文化戰爭”。（ James Davison Hunter， Culture Wars： The Struggle to Define America， BasicBooks， 1991， pp.1-42.）多元社會結構的美國本就存在巨大張力，但是特朗普執政后，美國不同社群的政治意識形態沖突進一步激化，自由主義、保守主義、身份政治、種族主義等多種意識形態呈現深度雜糅的特征，美國政治因多元意識形態引發的身份對立而呈現出“部落化”特征。（ 刁大明：《身份政治、黨爭“部落化”與2020年美國大選》，《外交評論》，2020年第6期。）

3.政治議程設置更為受限

特朗普執政帶給美國政治巨大的沖擊，關鍵在于他釋放的高度不確定性信號：多數政策表面上極端激進，既無創新性，也缺乏明確的戰略思想內核；但是，這種機會主義濃重的政治決策造成了社會信任的分裂與淪喪。美國社會對公共權威的信任感不斷下降，不同政治同盟間的分歧愈發對立，公眾甚至不惜借助暴力沖突的手段表達自身的訴求。例如盡管特朗普表示支持落實購槍者背景審查制度，但在其任內，槍支售賣數量不斷攀升，僅2020年一年就創紀錄地攀升至2300萬支，（ Small Arms Analytics， “U.S. firearms sales December 2020”， http：//smallarmsanalytics.com/v1/pr/2021-01-05.pdf.）較2016年的1570萬支有大幅增長。實質上，這代表了美國民眾對社會生活環境的嚴重擔憂，購買槍支的人群愈發多元。（ Ciara O’Rourke， “They’re afraid. They’re buying guns. But they’re not voting for Trump”， https：//www.politico.com/news/magazine/2020/10/25/first-time-gun-sales-not-voting-for-trump-430310. ）

面對內外交困的現狀，美國政府對內取悅民粹主義勢力，對外滿足民族主義期望，如此才能有效煽動國民情緒，維護選民盤穩定，迎合政治同盟的需求，而這正是特朗普關注的重點。因此，特朗普在任內先后拋出“美國優先”的施政理念，迫使世貿組織停擺，掀起世界范圍的“貿易戰”，退出國際雙邊、多邊協定，在某種程度上強化了美國國內激進的政治氛圍，造成社會的持續性動蕩甚至停擺。例如新冠疫情期間，反智主義一度在美國盛行，導致民眾更傾向于認為科學家的專業判斷是蠱惑人心的“陰謀”，（ Eric Merkley， Peter John Loewen， “Anti-intellectualism and the mass public’s response to the COVID-19 pandemic”， Nature Human Behaviour， no.5（2021）.）科學防疫議題成為不得觸碰的“政治正確”。美國國內矯枉過正的民粹主義情緒與對外的民族主義情緒相互影響，嚴重制約政府推動議題設置。政治議題的設置無論是否基于科學與理性的判斷，只要不能第一時間有效回應社會情緒、滿足政治利益集團的訴求，口誅筆伐將升級為百般阻撓，嚴重降低美國政治的運行效率。

（二）國際層面

在整個任期中，特朗普始終將美國國家利益優先的強烈訴求置于首位，通過頻繁的人事變動打造“小決策圈子”以保證執行力度，不惜推翻已獲得廣泛認可的國際機制來維護美國的絕對利益，重塑美國的制度霸權與領導地位。“后特朗普時代”的政治震蕩將在國際層面持續發揮作用，突出表現為對全球治理機制、美國同盟體系及大國競爭的沖擊與影響。

1.全球治理機制的權威性、合法性基礎遭到破壞

特朗普執政伊始，就以消除美國的貿易逆差為名，明確了“大打貿易牌”的策略，刻意挑起多輪貿易沖突，貿易保護主義的消極勢頭在全球泛濫。特朗普政府一面通過惡意加征關稅、設置貿易壁壘等方式，將經貿問題與其他問題“掛鉤”，采取混合手段極限施壓，推動對雙邊自由貿易協定的重新談判；另一方面，以貿易爭端解決機制、發展中國家的“特殊與差別待遇”原則、協商一致原則等WTO機制改革不透明為由，威脅退出WTO機制，更加強調美國運用國內法對貿易伙伴的“不公平貿易行為”實施單方面制裁的權力。以北美自由貿易協定的談判為代表，特朗普對新版的《美墨加自由貿易協定》大加贊賞，因為這意味著美國牽頭主導的自貿協定在一定程度上實現了從多邊機制到雙邊機制的轉軌。新協定背后的國家至上原則、契約自治原則沖擊了WTO機制的根基——全球主義、自由公平貿易等原則，甚至對WTO規則造成顛覆性影響。（ 李向陽：《特朗普政府需要什么樣的全球化》，《世界經濟與政治》，2019年第3期。）在全球經濟增長持續低迷的背景下，盡管以新興經濟體為代表的發展中國家在國際經貿秩序中發揮愈發積極有為的作用，但以WTO機制為基礎的國際經貿秩序及全球經貿機制卻遭受著來自美國的巨大沖擊。

除此以外，特朗普政府亦選擇放棄美國在次政治領域的國際合法性地位，相繼退出《巴黎協定》《移民問題全球契約》以及聯合國教科文組織、人權理事會、萬國郵政聯盟等組織，以維護美國的國家利益為優先事項。特朗普政府從經貿問題切入，配合其他領域的行動，對現行全球治理機制與體系造成極大破壞，不惜以全球治理機制的權威性、合法性基礎為代價，重塑美國對全球治理機制的話語權與主導權。特朗普引發的政治沖擊與新冠病毒大流行相互交疊，對自由主義國際秩序運行機制造成了巨大壓力，但也凸顯了“后特朗普時代”全球合作的重要意義，（ Allen Hicken， Pauline Jones， Anil Menon， “The international system after Trump and the pandemic”， Current History， vol.120（2021）.）全球治理體系亦迎來重大的重塑機遇。

2.利益分歧加劇美國同盟體系內部的信任危機

冷戰后，美國領導的同盟體系的戰略作用已發生較大變化，因此特朗普政府選擇針對防務支出、經貿摩擦兩大分歧持續施壓，表達對盟友在同盟體系的戰略資源投入及能力建設方面的質疑與不滿。特朗普曾不止一次指責盟國在安全事務上的“免費搭車”行為，更連續在北約峰會上直接批評盟友在防務支出方面投入不足。時任美國國務卿的蓬佩奧曾公開為特朗普背書，堅持要求盟國繼續增加承擔防務費用的比例，甚至全額承擔駐外美軍的開支，以增強美國對盟友的支持意愿。特朗普政府在同盟體系改革方面拒不讓步，招致盟友諸多不滿。盡管美國一再重申同盟體系在安全方面的重要戰略地位，但近年來美國對海外安全承諾的態度并不堅定，致使同盟體系的可靠性與有效性遭受持續的內部質疑。在美國的壓力下，北約盟國同意增加國內防務開支，宣稱三分之二的國家計劃在2024年前將預算增至GDP的2%。（ NATO， “Brussels summit declaration”， https：//www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_156624.htm.）截至2021年，德法兩國的防務支出分別達到了633.39億美元、570.98億美元，占各自GDP的比例分別為1.49%、1.93%，但其他成員國距離2%的目標仍有較大差距，裝備支出一項尤為參差不齊。（ NATO， “Defence expenditure of NATO Countries（2014—2021）”， https：//www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/3/pdf/220331-def-exp-2021-en.pdf.）特朗普政府外交政策步步緊逼，加速了歐洲強化獨立自主防務合作的進程。歐盟于2017年批準了25個成員國在防務領域的“永久結構性合作”，2018年更由法國牽頭簽訂《歐洲干預倡議》意向書，計劃組建一支歐洲聯合軍事干預部隊，以推動歐洲防務一體化邁出實質性步伐。美國一再就防務費用問題對大西洋聯盟體系施壓，同時始終警惕歐盟內部加強軍事合作的愿望訴求，歐盟在短時期內倚重美國的防務保護并不代表其對美國安全保護的堅定信心，而謀求自身獨立防務體系的建設則成為在獲取美國保護以外的最佳方案。

在亞太地區，美國盡管需要日本與韓國扮演戰略支點的角色，但深知日韓對美安全依賴的巨大戰略需求，在經貿問題上亦選擇“極限施壓”的手段，迫使其在增加同盟體系防務預算方面不得不讓步，將其地緣政治的影響限定在美國戰略框架內。譬如，盡管韓國早在1994年就收回了平時作戰指揮權，并曾達成協議于2012年收回戰時作戰指揮權，但李明博、樸槿惠兩屆政府一再推遲。究其原因，主要在于韓國在北方安全威脅及韓美同盟利益上多有考慮。隨著韓朝對話與朝美核協商的重啟，文在寅政府出臺“國防改革2.0”方案，簽署了美韓“軍事同盟指導原則”等文件，將戰時指揮權移交問題同自主國防建設掛鉤，為實現任內指揮權正式移交鋪路。韓國的作戰指揮權由1954年美韓簽署的《對韓軍事與經濟援助協議議事錄》所規定，與《美韓共同防御條約》所確立的美韓軍事同盟關系并無法理上的關聯。但是，收回戰時作戰指揮權將推動韓美同盟關系轉型，增強韓國的自主性與獨立性。由此可見，在美國領導的同盟體系內部，盟友角色定位、防務責任分配、戰略自主性等問題均存在實質性分歧，難以在短期內形成合適的替代性方案。

圍繞經貿問題，特朗普采取了強對抗性的策略以維護美國的貿易利益。他表現出對自由貿易原則的強烈排斥，敦促國會通過《出口管制改革法》，將現有美國出口管制實踐納入立法體系，為《出口管理條例》提供永久性法定授權，并對美國總統在整個出口管制體制中大量賦權，綜合出口管制、投資監管、行政執法等強制手段，有意實施貿易保護主義政策。特朗普擱置了前一屆政府的《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》，認定歐洲存在對美貿易逆差，在鋼鋁產品、汽車零配件、航空補貼、數字貿易等領域報復性地利用關稅杠桿糾偏歐盟的“不公平貿易”行為。譬如，在美國的強壓之下，世貿組織于2019年裁定了歐盟及其部分成員國在航空補貼中存在違規行為，美國有權就歐盟每年約75億美元的輸美商品及服務加征關稅。因歐洲與俄羅斯的“北溪-2”天然氣管道項目與歐洲能源供應聯系緊密，故特朗普在任期行將結束之際，仍利用制裁工具施壓相關企業及個人。（ Dave Keating， “Trump imposes sanctions to stop Nord Stream 2 – But it’s too late”， https：//www.forbes.com/sites/davekeating/2019/12/21/trump-imposes-sanctions-to-stop-nord-stream-2--but-its-too-late/.）他對日本、韓國亦是如此，將兩國對美國同盟體系的依賴性安保需求視為謀求經貿讓利的可兌支票，迫使兩國與美締結新的雙邊貿易協定，以減少美國貿易逆差。

在政治價值觀方面，特朗普片面追求美國國家利益，肆意抨擊美國的同盟體系。為了保證“美國優先”配套政策議程的實現，特朗普通過社交媒體、官方政策等渠道表達出對美國盟友強烈的歧視與排斥態度，認為所謂同盟尤以北約為例，只是針對美國納稅人的騙局。特朗普的政策存在明顯偏好，他實質上放棄了美國應對新威脅的集體行動領導力。（ Joseph Biden， “Why America must lead again： Rescuing U.S. foreign policy after Trump”， Foreign Affairs， vol.99， no.2（2020）.）但是，他又企圖尋求增強領導同盟體系合法性的替代方案，保持美國對體系的絕對主導。面對現實利益分歧，相同意識形態緩解同盟內部信任危機的有效性亦備受質疑。

3.大國的戰略競合關系加速轉向

特朗普在任內選擇將中國認定為“競爭對手”，將俄羅斯視為“修正主義國家”，配合經貿關系、軍事安全、外交戰略、意識形態等多領域的措施手段，針對所謂的大國威脅展開戰略競爭。這集中反映了美國政府乃至戰略界的整體性負面認知變化，在民族主義與國家主義的裹脅下，威脅認知成為了增強“美國優先”原則合理性與合法性最貼切的注腳。

以美國對華政策的演變為例，冷戰以來，克林頓、小布什和奧巴馬政府都以“接觸+遏制”作為對華政策基底，分別明確了“戰略演變”“戰略防范”及“戰略規制”的對華戰略導向。（ 達巍：《美國對華戰略邏輯的演進與“特朗普沖擊”》，《世界經濟與政治》，2017年第5期。）中美兩國在社會體制、戰略取向等領域本就存在較大差異，隨著中美實力差距相對縮小，涉華的任何舉動都極有可能刺激美國社會產生強烈的威脅認同。中美實質上處于一種“非對稱平衡”（Asymmetric Parity）的戰略狀態，其中既包含中國在全球事務中積極有為的戰略訴求，也包含美國維持霸權的戰略焦慮下的“遏制”行動。兩國間競爭因素的比例將進一步擴大，“競爭性共處”的競合關系轉變也將是未來一段時期的發展態勢，主要體現在兩個方面。第一，作為“壓艙石”的經貿關系將成為持久的戰略博弈場。特朗普政府明確了“經濟安全即國家安全”的理念，將提升美國在全球產業鏈中的經濟競爭力作為本屆政府的政策重點，以中美間的經貿依賴為抓手對華大力施壓。隨著5G、區塊鏈及人工智能等高新技術的發展，勞動力依賴型的產業將面臨產業升級，美國企業有可能“回巢”發展，但美國依然對保持“技術優勢”、占據主導地位存在強烈的戰略需求，并將其與經貿問題掛鉤，作為開展大國競爭的戰略籌碼。第二，“制度制衡”（Institutional Balancing）將成為中美博弈的突出命題。特朗普政府的外交政策沖擊了全球治理機制的權威性、合法性基礎，美國的國際合法性地位正在逐漸喪失，包括中國在內的新興經濟體通過自身的發展積極推動了全球治理機制與國際秩序的變革，迎來了進一步提高話語權的機會。在國際層面，中國推動“一帶一路”建設，積極參與RCEP以應對美國的TPP倡議、印太戰略，以金磚國家新開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行等推動國際金融機構的變革；在地區層面，中國憑借上合合作機制、“亞信會議”等增強地區安保合作的架構，以抵消美國印太戰略的輻射。兩國在國際規則層面展開的戰略博弈呈現愈發顯著的態勢。

三、進退維谷：拜登政府對外政策的調適

拜登入主白宮后，盡管提出“中產階級外交”的新理念，推動美國重歸多邊主義軌道，試圖同特朗普政府“美國優先”的政策理念劃清界限，但是仍深受其政治遺產的影響，在回應國內政治訴求與謀求全球戰略競爭優勢之間面臨合理適配的張力。

（一）重新轉入多邊主義軌道

為對沖特朗普政府“美國優先”的政策影響，拜登上任后即簽署行政命令，重新加入《巴黎協定》并將氣候變化議題提升為未來國家安全與外交政策的核心任務之一。此外，美國重新積極介入世衛組織事務，通過世衛組織開展新冠病毒溯源工作，并通過重返聯合國人權理事會等舉措改變對聯合國的政策立場。拜登政府期望通過重拾對多邊主義及國際規則的重視，恢復美國的國際領導地位，在全球事務上持續展示多邊主義的外交努力，同特朗普政府的民粹主義與單邊主義外交遺產進行切割。國務卿布林肯也強調，美國如果選擇內顧，而非擁抱多邊主義，世界就會陷入混亂，美國必須加強領導與接觸以重建國際領導權。（ Antony J. Blinken， “A foreign policy for the American people”， https：//www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/d States Department of State.）

美國組建與主導的全球同盟體系一直是宏觀戰略及外交的重要部分。特朗普政府因政策議程設置，試圖在維持同盟體系主導權、保有戰略收益的同時，向盟友轉嫁維護霸權的成本，導致美國及其盟友間關系破裂，甚至一度質疑北約“集體防御”的職能。拜登則在就職之初就表明要致力于修復聯盟關系并同世界再次交往，視聯盟關系為美國最大的戰略資產。（ Joseph Biden， “Inaugural address by President Joseph R. Biden， Jr.”， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/01/20/inaugural-address-by-president-joseph-r-biden-jr/. Joseph Biden， “Remarks by President Biden on Americas place in the world”， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.）拜登曾在線上慕尼黑安全會議上發出“美國回來了，跨大西洋聯盟回來了”的論調，重申跨大西洋關系與北約的戰略重要性，釋放了愿與歐洲盟友進一步加強合作的積極信號。拜登積極參與G7峰會、美歐峰會等雙邊和多邊活動，并與英國聯合發布《新大西洋憲章》，旨在重新明確基于西方價值觀的戰略合作意向。同時以共同的意識形態為紐帶重新凝聚盟友及伙伴國，號召G7成員國發表聯合聲明，闡述“全球民主”的共同愿景，并嘗試通過打造“全球民主峰會”戰略平臺，推進“民主國家聯盟”的構想。（ Joseph Biden， “Why America must lead again： Rescuing U.S. foreign policy after Trump”， Foreign Affairs， vol.99， no.2（2020）.）除此之外，拜登政府進一步提升了印太戰略框架下四國機制（QUAD）的對話層級與合作水平，在美國主導的前提下覆蓋以氣候變化、關鍵新興技術、新冠疫苗生產及稀土供應鏈為重點的更多領域。同時，拜登政府積極轉向日韓、新加坡、越南等印太主要經濟體，與韓國、越南等形成“四國機制”與副外長級多邊對話機制的組合，以此為重點持續推動“四國安全機制”的深化拓展。（ Joseph Biden， “Interim national security strategic guidance”， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.）無論積極參與全球事務，還是修補同盟關系、拓展“四國機制”，拜登政府均朝著多邊主義的方向進行調整，但是印太戰略框架下的“四國機制”建設依然延續了特朗普政府的對外政策邏輯，旨在以柔性手段重塑多邊主義框架，進而服務于日益多元化的美國戰略利益。

（二）推動厘清大國戰略競合的限度

特朗普政府將中國定位為“戰略競爭對手”，視俄國為“修正主義國家”，拜登政府的對華、對俄政策則朝著進一步推動厘清大國戰略競合限度的方向發展。在對華政策方面，拜登政府將中國定位為“既意圖重塑國際秩序，又逐漸擁有經濟、外交、軍事和技術實力的唯一競爭者（the Only Competitor）”，將“在競爭中勝過中國（Out-competing China）”提升為全球首要議程。（ The White House， “National security strategy”， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf.）從安克雷奇的中美高層戰略對話到中美元首會晤，中美高層雖釋放了接觸的信號，但兩國政府間的機制性對話仍未恢復正常。美國在經貿領域通過關稅措施、開出實體管制清單、限制中企投資等，持續打壓中國企業，拋出人權問題、臺灣問題、南海問題、新冠病毒溯源問題等，甚至不惜犧牲立陶宛等國的利益，全面鋪開對華競爭戰略。盡管拜登政府延續了特朗普政府的“競爭”理念，繼承了對華競爭的戰略框架，但其戰略設計更為精巧，并不刻意突出濃厚的對抗色彩，而是包含了競爭、合作與對抗三個方面。（ Kurt M. Campbell， Jake Sullivan， “Competition without catastrophe： How America can both challenge and coexist with China”， Foreign Affairs， vol.98， no.5（2019）.）2021年11月16日舉行的兩國元首會晤上，拜登就明確表示“兩國間該競爭的競爭，該合作的合作，而且明確反對尋求‘新冷戰’”。拜登政府將投資美國國內、加強同盟與伙伴網絡建設視為重點，不僅圍繞經貿議題對華進行打壓與圍堵，突出以新興科技為核心的重建經濟規則與制度、重塑全球產業鏈與價值鏈的訴求，而且基于對西方國家政治聯盟的重構開展對華的政治遏制，鼓動G7成員國發布重振西方共同價值與“全球民主建設”的共同愿景，共同闡述對華的基本戰略趨向。此外，拜登政府亦強調與中國進行負責任的競爭，（ The White House， “National security strategy”， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf.）中美之間需要常識性護欄（Common-sense Guardrails），加強危機溝通，以確保競爭不會演變為沖突；（ The White House， “Readout of President Biden’s virtual meeting with President Xi Jinping of the People’s Republic of China”， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/11/16/readout-of-president-bidens-virtual-meeting-with-president-xi-jinping-of-the-peoples-republic-of-china/.）他進一步明示了中美兩國利益的交匯點與合作的拓展空間，承認兩國在氣候變化、全球公共衛生安全、防止核擴散等方面的共同利益，愿圍繞建立氣候變化合作機構、經貿、軍事和安全問題加強溝通與合作。

在對俄政策方面，拜登政府主張延續美俄戰略對抗的框架，明確了對俄遏制戰略，（ The White House， “National security strategy”， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf.）但也嘗試尋求美俄戰略合作的有限空間。美俄之間存在著圍繞地緣戰略空間的結構性矛盾沖突，盡管美國前兩屆政府均試圖推動改善兩國關系，但最終均滑向總體對抗的戰略氛圍。較之特朗普執政時政府與國會對俄態度的明顯差異，拜登政府對俄政策的立場主張重歸總體對抗的戰略框架。一方面，拜登政府的決策團隊中多人曾負責奧巴馬政府的俄羅斯事務且一貫秉持對俄強硬態度，如副國務卿維多利亞·紐蘭、副國防部長凱瑟琳·希克斯等；另一方面，拜登政府力主構建“民主國家聯盟”，將意識形態問題置于政策議程的優先位置，認為俄羅斯一貫的對烏政策是對歐洲安全與“民主建設”的強烈威脅。加之兩國間網絡攻擊與制裁事件頻發，美國及其同盟與俄羅斯相互驅逐外交官，摩擦不斷升級，美俄對抗的總體框架業已成型。如今俄烏沖突等一系列地緣政治事件的爆發更加劇了美俄間的緊張對立，美俄對抗總體框架下的戰略穩定幾乎逼近極度惡化的閾值。與此同時，拜登政府也尋求圍繞安全等高級政治議題的對俄戰略合作，旨在增加擴大戰略穩定的可能。譬如，拜登政府在上臺之初就與俄羅斯達成《新削減戰略武器條約》的五年延期合約，并積極促成美俄峰會，就信息安全、打擊網絡犯罪等保持對話渠道。（ John Rossomando， “Biden’s new START extension is a gift to Russia and China”， https：//nationalinterest.org/blog/buzz/biden%E2%80%99s-new-start-extension-gift-russia-and-china-177284.）美國對俄強硬的戰略傳統仍會延續，但是在美俄對抗的總體框架下，拜登政府尋求增加雙方戰略穩定的有限合作，反映了厘清戰略競合限度的外交努力與政策傾向。

（三）在多領域重塑美國的制度霸權

拜登政府認為，美國與世界均迎來了決定性的十年，后冷戰時代已然結束，應對共同的跨國界挑戰居于國家與國際安全的核心地位。美國不僅具有打造更加繁榮與穩定的未來的持久愿景，也扮演著領導世界的持久角色。（ The White House， “National security strategy”， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf.）這決定了拜登政府仍以重建美國國際領導權威為主要政策目標，進一步強化美國軟實力建設的訴求。2020年蓋洛普指數顯示，美國的軟實力指數僅為30，從過去的世界第一位下滑至第五位。（ Joseph Nye， “No， President Trump： You’ve weakened America’s soft power”， https：//www.nytimes.com/2020/02/25/opinion/trump-soft-power.html.）國家軟實力建設不僅需要“富有吸引力的觀念，確定政治議程、決定討論框架的能力，并能夠影響他者的偏好”，也需要其他國家的追隨及認同。（ Joseph Nye， “Soft power”， Foreign Policy， no.80（1990）.）

拜登政府一方面回歸聯合國的多邊主義框架，積極提供國際公共物品，如重返世衛組織、為發展中國家提供疫苗與資金援助、重返《巴黎協定》等行動，旨在釋放回歸多邊主義的政策信號，增強美國領導權的合法性基礎。另一方面，以西方民主價值觀為基礎強調意識形態，擴大西方同盟體系合作的議題領域與機制平臺，強化“民主國家聯合體”（the Coalition of Democracies）。（ Joseph Biden， “Why America must lead again： Rescuing U.S. foreign policy after Trump”， Foreign Affairs， vol.99， no.2（2020）.）拜登政府動員召開“全球民主峰會”，組建如T-12等涉及經貿、科技多領域的“民主國家”議題聯盟，以其價值觀為導向，為美國及盟友拓展合作空間。譬如，拜登政府進一步依托“藍點網絡”的建設原則推動全球基礎設施倡議計劃（B3W計劃），旨在建設高標準及透明的基礎設施伙伴關系。出臺《民主技術伙伴關系法案》，在法律層面為“民主國家”在標準制定、數據治理、供應鏈重組、技術研發及轉讓等方面的共同利益保駕護航。（ Matthew Goodman， “Allied technology cooperation： Opportunities and challenges”， https：//www.csis.org/analysis/allied-technology-cooperation-opportunities-and-challenges.）依托美國的價值觀強化同盟及伙伴關系，不僅有助于提升同盟內部“民主國家”的凝聚力，也有利于迎合美國國內中產階級的現實偏好。但是，這種行為的目的是將美國的領導權威與權力再次嵌入國際制度體系之中，在政策方向、工具及實施路徑上實現對規則與秩序的重新控制，重塑美國的制度霸權。拜登政府亦著眼于重新制定經濟全球化的新規則，圍繞勞工待遇、新興技術、環境保護等議題，推動出臺更符合美國利益的新規則。美國在全球氣候峰會上承諾生產和發展清潔技術的基礎設施，確保十年內減排一半溫室氣體，推動對美國有利的碳金融新規則，如取消環保貨物與服務的關稅壁壘與非關稅壁壘，取消化石燃料補貼，調增碳稅等；圍繞愈發重要的數字技術、規則及治理等，加大科研投入并促進科技成果在“民主國家”之間的推廣與共享，嘗試制定印太經濟體數字貿易協議，設定數據使用規則、貿易便利化等數字經濟標準，（ Wendy Cutler， Joshua P. Meltzer， “Digital trade deal ripe for the Indo-Pacific”， https：//www.brookings.edu/opinions/digital-trade-deal-ripe-for-the-indo-pacific/. Peter Martin， Eric Martin， Saleha Mohsin， “Biden team weighs digital trade deal to counter China in Asia”， https：//www.bloomberg.com/news/articles/2021-07-12/biden-team-weighs-digital-trade-deal-to-counter-china-in-asia.）通過修正部分國際規則塑造他國發展偏好，實現本國的地緣利益訴求。

四、東鳴西應：拜登政府對外政策的發展趨向

為應對國內政治目標與全球霸權訴求之間的張力，拜登政府竭力塑造自己的對外政策體系，部分繼承了前一屆政府的外交遺產，同時嵌入全新的戰略理念。然而，其對外政策的發展趨向仍不甚明朗，存在調整與轉向空間。

（一）對外政策預期仍面臨不確定性難題

拜登政府釋放出要與特朗普政府的對外政策及理念進行明確切割的信號，旗幟鮮明地宣稱回歸多邊主義，加強同盟體系建設，實質上其竭力探尋介于保守主義與進步主義、自由主義與國際主義、多邊主義與霸權主義的中間道路，維護美國利益與追求霸權的目標從未改變。雖然美國的對外政策呈現出一定的穩定性預期，但仍然面臨著不確定性難題。

譬如，在政策目標與實施手段的匹配問題上，拜登政府不愿多做利益上的讓步，主推以成本較低的“民主價值觀”來維護同盟體系，諸如創建“民主供應鏈”“規則聯盟”“價值觀導向的供應鏈聯盟”等，進一步謀求國際領導權威。歐盟自特朗普時期就明確了追求戰略自主的政策傾向，勢必影響拜登政府對外政策的實施效果。在內政目標與外交訴求一致性的問題上，拜登政府的中產階級外交政策盡管明確了利益受眾，但是中產階級內部本就存在著利益再分配、價值觀等維度上的分歧，不同地域、不同產業的中產群體在貿易戰、能源政策、國防支出等對外議題上呈現迥異的偏好。（ Salman Ahmed， Pozlyn Engel， “Making U. S. foreign policy work better for the middle class”， https：//carnegieendowment.org/specialprojects/usforeignpolicyforthemiddleclass/.）寬泛的群體身份界定背后存在多元化的利益訴求，導致內政外交議程設置與執行的穩定性存疑，加劇美國對外決策的碎片化趨勢。在內閣人事安排上，民主黨中左翼進步派勢力占據政府多個關鍵崗位，如巴哈拉特·拉馬穆爾蒂擔任白宮國家經濟委員會副主任、薩沙·貝克任國家安全委員會戰略規劃高級主任、瓦利·阿德耶莫任財政部副部長等。“沃倫系”人物的走馬上任意味著拜登政府有可能在人權、氣候變化等領域采取更為激進的政策立場，但是民主黨內部依然存在主張減少美國海外義務的“孤立主義”勢力，未來，民主黨政策議程的設置將受到內部的多方掣肘。拜登政府的對外政策雖然標榜與特朗普政府不一樣的“雄心壯志”，但是美國政治現實如黨派極化、極端思潮泛起、同盟間信任危機發酵等使其對外政策受到巨大壓力，因而出現搖擺，政策有效性與預期穩定性的平衡仍舊存疑。

（二）側重全球性議程的戰略轉向愈發明顯

美國國內遭受新冠疫情嚴重沖擊，社會矛盾在種族主義、民粹主義的催化下集中爆發，拜登政府不得不將緩和社會矛盾等國內政治議題作為優先事項。然而，拜登也指出，美國的命運與世界緊密相連，世界的發展正處于“拐點”（Inflection Point），加速全球性挑戰的四大驅動力包括新冠疫情全球大流行、氣候變化、核擴散以及第四次工業革命。（ Joseph Biden， “Interim national security strategic guidance”， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.）美國與世界均迎來了決定性的十年，明確持續投資美國的全球競爭力。（ The White House， “National security strategy”， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf.）拜登政府對于全球性議題的強調實質上反映了其戰略視角的新轉向，采取了一種從全球層面審視美國國內問題與外部挑戰相互聯動的視角。相較于特朗普政府，拜登政府對于美國面臨的外部威脅與挑戰的認知并非太過消極，觀察全球格局變動的切入點也并不簡單地局限于民族國家視域，反而更為宏觀地將國內政治議題納入美國判斷全球層面威脅與挑戰的戰略視角中，在全球體系與全球格局的趨勢性演變中重塑威脅認知。

在應對氣候變化、塑造全球價值鏈等全球性議程中，拜登政府更多依托多邊主義的力量，強調進一步發揮盟友及伙伴的積極作用，以“民主價值觀”為紐帶維護美國及其盟友在全球性議程中的共同利益，確保美國仍然具有宏觀性地把控全球性議題的國際領導力。除此以外，拜登政府在保持大國戰略博弈框架的同時，也在推動厘清大國戰略競合的限度，譬如與中國開展氣候變化、全球公共衛生安全、防止核擴散等方面的全球性合作，與俄羅斯圍繞削減戰略武器、防止核擴散等高級政治議題共促全球戰略穩定。大國競爭烈度增加并不是否認全球性議題的戰略合作存在空間，拜登政府的戰略新轉向為其在應對全球挑戰與把握美國機遇之間竭力預留了轉圜余地。但不可否認，在觸及國家利益時，美國仍舊延續單邊主義的外交邏輯，刻意突出美國國家利益的優先地位。

（三）大國戰略博弈中仍存在競爭管控惡化的可能

拜登政府意圖塑造的大國關系應遵循戰略競爭與合作的框架，但現實中大國戰略博弈的態勢愈發嚴峻，中美戰略競爭處于優先地位、后置美俄競爭的對外議題排序亦將成為一種新常態，未來中美之間的大國博弈將長期保持高頻與深度競爭、圍繞特定議題合作的激烈復雜態勢。將大國戰略競爭納入有效的管控軌道，降低爆發沖突等極端因素的風險系數，則成為處理中美關系的關鍵環節，但是，美國國內的諸多戰略共識在一定程度上推動了拜登政府的對外政策選擇，提升了戰略性誤判甚至矛盾升級的可能性。

伴隨國際權力轉移的大趨勢，美國戰略界認為美國的霸權地位面臨嚴重的威脅與挑戰，國家安全形勢處于關鍵時刻，應以國內政治經濟議題為核心及優先事項，推動外交重心向未來可能決定美國國際領導地位的亞太、印太地區轉移。拜登政府的對外政策因此不得不回應國內的戰略需求，尤其在對美國國家安全形勢的評估上，拜登政府雖然承認諸多全球性威脅與挑戰的存在，但是依然強調對華戰略競爭的重要性并將其置于國家安全議題的突出位置。認為中國將對美國構成威脅與挑戰的論斷已成為美國兩黨、國會及戰略界的普遍共識，對華政策的戰略地位逐漸鞏固。譬如兩黨均會在對華強硬態度的基礎上，利用涉華議題實現自身政治訴求；美國國會批準《2021美國創新與競爭法案》等，將涉華議題納入立法軌道，以保持對華政策戰略性議題與程序性議題的延續與穩定。在此基礎上，拜登政府亦通過加強同盟及伙伴關系建設、升級“印太戰略” “四國機制”等，進一步推動美國同盟政策朝著服務于對華戰略競爭的框架轉向。為回應國內戰略政策訴求，拜登政府調適對外政策，推動大國戰略競爭框架，意圖塑造競爭意味濃重的戰略氛圍。尋求管控大國競爭的有效之道似乎成為無解的問題，一味追求霸權為戰略性誤判的發生乃至矛盾升級提供了溫床，大國戰略博弈中競爭管控惡化的風險系數有可能不斷提高。

五、結 語

如果說特朗普政府的“美國優先”戰略是破除美國矛盾現實的一種應激性回應，那么美國的政治經濟發展狀況與國際角色的矛盾現實在多維度、多層面的交互驅動亦將長期存續。“后特朗普時代”的政治震蕩實際上限制了拜登政府對外政策的調整程度與轉向空間。拜登政府盡管高調回歸多邊主義，對全球性議程給予更多關注，厘定大國戰略競合的限度，但是以所謂的民主價值觀為黏合劑，力圖打造俱樂部式的偽多邊主義安排，更為靈活地針對特定議題部分修正或重塑國際制度與機制，依舊保留著對霸權的執念。受新冠疫情與經濟復蘇、彌合社會撕裂與緩和政治極化趨勢等美國國內政治優先議題的影響，拜登政府的對外政策雖然會呈現中短期的變動與調整，但強調大國競爭與重塑美國國際領導權威的基本趨勢將愈發鞏固，因為這可作為回應美國國內整體對外政策訴求的屢試不爽的“良方”。

因此，需從更為長遠的歷史性視角審視中美大國關系，推動兩國關系進入穩定、理性的戰略軌道。首先，以氣候變化等領域的合作為原點，探索中美回應全球治理議題、合作提供公共產品的有效路徑。中美在聚焦人類共同利益的議題領域中開展磋商合作，從微觀層面為重建雙邊互信、實現良性競爭提供了機會與窗口，有助于為兩國競爭關系注入更多的可促進共贏的有益因素。其次，全球化雖導致巨大的收入分配效應，但全球價值鏈脫鉤的零和博弈絕非唯一出路，實現增量的全球價值鏈重組有助于鞏固兩國在同一體系內互動的基本面，進而推動厘定細分領域競合規制的框架。最后，踐行真正的多邊主義，將中美大國競爭引向制度性約束的戰略軌道。拜登政府重歸多邊主義并未切實填補諸如WTO低效運行等國際多邊主義安排的內生缺陷，但其重塑全球規則、形成制度性挑戰的影響已迫在眉睫。因此，只有建立公平正義、互利共贏的多邊主義框架，實現國際制度改革與區域合作的聯動，才能對大國競爭形成制度性約束。

〔責任編輯：沈 丹〕

作者簡介：鄒鑫，中國政法大學全球化與全球問題研究所博士研究生。

基金項目：國家社會科學基金重大項目“百年變局下全球化進路與人類命運共同體構建研究”（21amp;ZD173）