江蘇省農村產權交易改革存在的問題及其對策

摘 要 隨著鄉村振興戰略的不斷推進，農村地區的經濟進一步被激活。為了促進農村經濟發展，江蘇省出臺了一系列改革措施，確保了農村產權交易市場規范運行，成效顯著。但受到交易過程不規范、農村產權體制機制不完善、農村產權交易服務中心基層建設力量不足、市場和政府配套措施不完善等的影響，農村產權交易仍存在較大的發展障礙。為進一步加快江蘇省農村產權交易市場改革步伐，釋放農村產權市場活力，提出了政府出臺強制措施，規范產權交易；建立健全農村產權體制機制；加大基層力量投入，多途徑培養專業性人才；完善相關配套措施，建立健全與第三方機構的合作模式等對策建議。

關鍵詞 農村產權交易；改革；江蘇省

中圖分類號：F327 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.04.041

近年來，江蘇省人民政府辦公廳出臺一系列改革措施，規范了農村產權交易市場運行，優化頂層設計，協同推進線上交易，取得了良好的改革成效，但在改革過程中也暴露了不少問題。基于此，筆者簡單介紹了江蘇省農村產權交易改革背景、功能定位及取得成效等，系統分析了當前改革過程中存在的問題，并嘗試提出相應的改善建議，以期進一步推進農村產權交易改革[1]。

1 改革背景

2012年，江蘇省首個縣級農村產權交易服務所在連云港市東海縣成立，拉開了江蘇省農村產權交易市場改革的序幕。自此，江蘇省在第一步成功探索的基礎上不斷吸取經驗，以點帶面，進行全域推廣。2014年，改革區域增加至20個縣，農村產權交易平臺陸續開通線上服務。然而，因為沒有統一的標準，各個平臺各自為政，信息分布分散，無法有效進行信息共享。

為規范農村產權交易市場運行，國務院辦公廳于2014年發布《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》（以下簡稱《意見》），從思想層面、制度層面、定位層面、運行層面、監管層面及方法層面等多個維度出發，對農村產權市場交易提出了嚴格要求[2]。隨后，為使農村產權交易市場健康發展，江蘇省人民政府辦公廳發布了《關于促進農村產權流轉交易市場健康發展的實施意見》等文件，著重從完善并優化制度、規范化建設、推行線上交易等方面進行

改革[3]。

2 市場和功能定位

根據國務院辦公廳發布的《意見》，農村產權交易市場可以是事業法人，也可以是企業法人，但必須具備公益性和非營利性。江蘇省農村產權交易市場主要為事業單位法人，具體任務由鄉鎮農村產權交易服務站負責。《意見》規定，農村產權流轉交易市場的功能定位是發布信息、公布價格、交易媒介、法律咨詢、資產評估及抵押融資等，是一個綜合性的服務平臺。從江蘇省實踐情況來看，由于市場的日趨成熟，交易品種逐漸豐富，服務內容不斷細化，服務平臺逐漸專業化。

3 江蘇省改革成效

3.1 省市縣鎮四級聯動，科學合理分工

江蘇省省級平臺負責省級區域內的統籌管理、發布信息及進行監管；市級平臺負責市級區域內的信息統計、綜合管理；縣、鎮兩級是負責具體服務交易雙方的窗口平臺，該平臺的主要功能是交易管理、公告發布、交易者報名管理、交易統計及預警監管等。江蘇省政府邀請了專業的技術公司進行網站平臺開發，合并原有的網站，利用統一的網站進行交易，打破了原來地區與部門之間信息割裂的局面，實現了信息互聯互通[4]。

3.2 利用技術手段，實現智慧化操作

江蘇省利用互聯網技術，打造“互聯網+農村產權交易”平臺，實現全過程公開透明，留痕可追溯。同時，積極開發線上交易功能，在保障原有功能不變的情況下，新增網上交易管理、預警監管、交易統計等模塊。例如，報名者只需在手機應用市場下載“江蘇省農村產權”APP，注冊賬號并實名認證成功即可進行線上報名、繳納交易保證金等操作，省去了線下提供紙質材料和去銀行繳納保證金的麻煩。報名成功后，還可在線上進行競拍，實現產權交易全過程線上操作。

3.3 各級政府因地制宜，出臺配套政策體系

國務院辦公廳出臺的《意見》，旨在引導農村產權交易市場健康運行，是指導性文件，需要各級部門根據地區實際進行細化。1）省級部門。江蘇省人民政府辦公廳出臺了《關于促進農村產權流轉交易市場健康發展的實施意見》（蘇政辦發〔2015〕13號），旨在規范農村產權交易過程；江蘇省農業委員會出臺了《江蘇省關于農村集體資產資源流轉全部進場交易的通知》（蘇農經〔2017〕11號）、《江蘇省農村土地經營權流轉市場交易實施細則》（蘇農規〔2016〕2號）等，旨在支持和引導多種類型產權進場交易，規范農村土地經營權有序流轉。2）市級部門。常州市人民政府辦公室出臺《關于推進農村產權流轉交易市場建設的實施意見》（常政辦發〔2016〕44號），結合常州市實際，為當地產權交易提供制度支持。3）縣、鎮兩級政府參考省、市政府出臺的相關政策，因地制宜，根據區域實情，制定具體的實施細則，加快當地產權交易體系建設。

3.4 信息共享和預警機制不斷完善

目前，江蘇省農村產權信息服務平臺的市場主體建設、交易類型已基本完善，服務對象范圍逐漸擴大，成果顯著。1）打破了信息孤島，實現了省級平臺資源共享。2）完成了農村集體資產全部進場交易，對即將到期的項目進行預警提醒，確保所有項目“應進必進”，保證農村集體資產項目全數在陽光下運行，提高農村資源的利用效率。3）技術賦能，全力推行“線上交易”。江蘇省農業農村廳發布《關于全面推廣農村產權線上交易的通知》（蘇農便〔2019〕270號），并在各地區試點推行，線上交易讓參與方“只跑一趟、甚至不跑”就可以參與農村產權交易的全過程，打通交易過程的“最后一公里”。

4 存在的問題

4.1 交易過程不規范

我國農村是典型的熟人社會，交易主體以農戶為主，因此農村產權交易易受熟人因素影響，產生一些基于隱形信用的不規范交易。例如，通過私底協商、非書面協議流轉等形式進行交易。這種交易范圍一般較窄，局限于相對熟識的人際交往圈中，交易雙方利用人與人之間的信任控制風險，交易方式相對便捷。而規范的交易市場，交易流程比較復雜，交易成本較高，比較費時費力。因此，如果沒有政府的強制規范，這些交易自然就游離在規范市場之外，對整個市場的穩定運行產生一定的影響。

4.2 農村產權體制機制不完善

現行法律法規對農業用地的限制性規定與當前農村產權交易改革存在一定矛盾，導致農村土地價值無法充分體現。例如，在農村宅基地方面，宅基地使用權尚不能用于抵押；建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施，但對農村集體所有的土地尚無相關明確規定；以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的建設用地使用權一并抵押，但在流轉土地上建造的大棚、廠房、圈舍等配套設施的權屬問題尚無明確規定，無法實施物權和抵押登記。以上這些問題均對農村產權交易資源的流轉產生了一定的不利影響[5]。

4.3 農村產權交易中心基層建設力量不足

隨著農村集體經濟的不斷壯大，經營范圍不斷擴大，農村產權交易的任務也逐漸加重。現如今，具體的產權交易工作主要由區縣農村產權交易服務中心及鄉鎮農村產權交易服務站承擔。然而，對于基層平臺的建設和投入卻沒有相應提高，尚存在專業人員欠缺、服務能力不夠、工作職能弱化等問題。目前，基層的產權交易工作人員往往身兼數職，知識結構陳舊，不熟悉規范化的交易流程，缺少專業規范的定期培訓，無法完全勝任專業化程度日益加強的工作，導致無法充分發揮農村資源的價值。

4.4 市場和政府配套措施不夠完善

目前，農村產權交易缺乏專業的第三方評估機構。農村產權抵押登記的基礎是進行科學合理的價值評估，但受區位、用途、自然條件等因素影響，尚缺乏系統可行的價值參考體系。以農村承包土地經營權抵押貸款試點為例，國家明確規定，可以采取第三方評估機構評估、貸款人自評估、借貸雙方協商評估等方式對抵押物價值進行評估。但在現實情況中，多數是采取借貸雙方協商評估的方式，很少采用第三方評估機構評估。此外，部分評估機構的專業化水平、人員素質參差不齊，由于缺乏規范的評估體系和有效的監管機制，甚至出現評估機構與當事人“串謀”的現象。第三方評估機構無法支撐健康規范的市場建設，行業間也對評估機構不認可，導致第三方評估模式落實艱難。

5 解決對策

5.1 政府出臺強制措施，規范產權交易

1）大力推廣線上交易，做到線上交易全覆蓋，有效防止集體資產流失和農村產權交易領域賄賂行為的發生。省、市、區主管部門統一部署，在全域范圍內推行以“線上交易為主導，線下交易為補充”的交易手段，凡是涉及公開競價的項目，除有特殊情況外，原則上一律采用線上方式進行交易。2）優化農村產權交易服務平臺，推廣并普及“江蘇農村產權”APP和網上交易模板，讓參與者熟悉網上交易流程和操作步驟，實現線上便捷化、透明化、留痕化交易，減少私底協商、暗箱操作等現象發生。

5.2 健全農村產權體制機制

1）完善頂層設計，從立法維度確保農村土地資源的成功有序流轉。著力拓展流出方主體的范圍，讓村民實現共商共治共享，允許長時間空置的宅基地及農用房屋以出租、合作等方式進行流轉。2）增加村集體經濟收入渠道，盤活農村資源。以農村宅基地改革為契機，賦予農用住房抵押權屬性，完善宅基地融資制度，明晰產權，明確權利，實現農村土地資源合法有序流轉。3）按照《中華人民共和國農村土地承包法》規定，適時出臺地方性法律法規，明確流轉土地上建造的大棚、廠房、圈舍等配套設施的權屬問題。

5.3 加大基層力量投入，多途徑培養專業性人才

加大人才資源向縣鎮兩級的傾斜力度，提升工作人員專業化水平。1）加強人才隊伍的培養，提升專業素養。招聘專職人員進行農村產權交易，定期開展業務培訓，邀請專業人員進行指導，規范基層工作人員線上和線下的操作。例如，鄉鎮、街道可以定期開展農村產權交易宣講班，讓基層工作人員理解并吃透農村產權交易的相關政策及規范操作流程。2）加大對先進典型的宣傳力度，普及規范交易的重要性。對于在農村產權交易過程中的優秀單位和優秀個人，在“三微一端”上進行表彰和宣傳，提升相關部門和交易主體對規范交易重要性的認識。3）對于相對落后的地區，加強指導與幫扶。安排專業人員進行針對性服務，主動進行宣傳和普及，指導相對落后地區的農村產權交易市場規范化運行。通過加強優秀單位與落后單位的交流，互幫互助，共同成長。

5.4 完善相關配套措施，建立健全與第三方機構的合作模式

規范第三方機構的市場運行，積極創建全方位的農村金融服務模式。1）加強對第三方機構的前期審核監督，鼓勵支持和引導資質好、信用高的第三方評估機構，根據農村產權交易實際進行產權價值評估，出臺統一的評估指標、評價標準，實現價值評估的專業化和科學化。2）推動農村產權和政府融資性保證公司深度融合，發揮保證公司效能，根據產權交易實際情況推出農業信貸擔保產品。3）向多種新型農業經營主體，如家庭農場、農民合作社、農村企業提供低廉化、便民化的專業信貸服務；加強與保險機構的合作，擴大農村產權信貸保險的覆蓋面；加大農村產權交易的宣傳力度，吸納各類市場主體積極參與農村產權交易，推動農村資產保值增值。

6 結語

農村產權交易雖已不是新鮮事物，但目前相關的研究仍然較少，本文從江蘇省實踐經驗出發，立足于農村產權交易改革背景、職能定位及取得成效，系統分析了當前改革過程中的問題并提出了相應對策。農村產權交易市場改革不是一蹴而就的，各地區需根據實際情況精準施策，相信隨著改革的不斷深入，農村產權交易市場將更加繁榮。

參考文獻：

[1] 王守燕.規范農村產權交易，促進地方經濟發展[J].農家參謀，2021（22）：115-116.

[2] 賀艷.新常態下北京城鄉一體化深化發展的思考[J].經濟師，2016（5）：26-28.

[3] 周光霞.農村產權交易市場的改革困境與路徑選擇：基于江蘇省的實踐[J].安徽農業科學，2021，49（24）：230-234.

[4] 張魯.農村產權融資發展的問題與對策研究：基于某農村產權交易中心業務實踐視角[J].金融理論與實踐，2021（12）：56-61.

[5] 中華人民共和國物權法[N].人民日報，2007-03-20（1）.

（責任編輯：張春雨）