整體性治理視角下的城市更新政策框架分析

蔣驊

摘要：本文探討了我國城市更新政策在邏輯層面發生的變化，并以整體性治理為切入點，分析了城市更新行動的整體性治理政策框架，主要涉及更新要素市場化配置的優化、更新全周期運行機制的創新等。

關鍵詞：整體性治理；城市；更新；框架

國內的城市更新，早期關注的問題主要是舊城更新與改建，隨后城市更新從“大拆大建”轉變為“有機更新”。在過去的二十年里，城市更新已經進入城中村改造、棚戶區改造、歷史街區保護、舊廠房更新等多個領域，隨之而來的歷史文化遺產的保護、維護社會公平正義等議題，也開始受到人們的重視。新時代的城市更新，是貫徹“以人民為中心”的發展理念的城市治理活動，要從全局出發，以“政策創新、產業轉型、空間優化、品質提升”為主，系統解決要素配置優化、體制機制創新、政策工具設計等問題，推動以人為核心的新型城鎮化發展。

在新發展理念的指引下，立足于“人民城市人民建，人民城市人民管”的中心思想，以整體治理為切入點，針對我國城市更新實踐中存在的問題，可以從以下三方面進行探討：第一，針對城市更新實踐中缺乏系統性的立法保障和指導方針，需要如何組織、匯聚、規制要素投入，推動城市更新行動的健康運行。第二，基于整體性的治理視野，如何構建權力責任、協調推進、監測評估、反饋調整、利益分配等的全周期運作支持機制。第三，從整體性角度出發，如何設計政策工具，把握城市更新運行的過程，保障舊城改造活動的順利進行，提升市民的安全感和幸福感。

隨著新時代的來臨，城市更新行動應以人民為中心，縱觀全局，加強政策創新，加快產業轉型，促進空間優化，持續提高品質，深入探究政策工具設計、要素配置優化等多方面的問題，大力開展新型城鎮化建設。

一、我國城市更新政策的歷史變遷

（一）改革開放前穩中求進型政策探索階段

新中國成立初期，城市工業基礎相對薄弱，財政及人力資源匱乏，舊城更新改造處于早期摸索階段。將穩中求進作為主要的政策指導，以“充分利用、逐步改造”為方針，對建造于半殖民地半封建社會的老舊城區進行填補。改革開放前夕開展的老舊城區更新改造工作，只完成了原有房屋的基本維護及一些簡單的改、擴建工作，著重滿足城市職工的基本住房需求。

（二）改革開放后開放型政策學習階段

城市更新政策進一步發展，進入開放型學習階段。這一階段，在吸取西方經驗的前提下，制定了城市更新工作的原則以及相關的政策方針，優化居住與交通條件，促進城市基建，增強城市的綜合功能。隨著改革開放的不斷深化，群眾對優化、改善居住與交通條件的需求不斷提高，為此，發達程度較高的沿海城市率先進行了老舊城區、村莊及廠區的更新改造。

（三）經營城市型政策革新階段

二十世紀九十年代，通過借鑒新加坡等國家的土地政策，我國開始采用國有土地有償使用制度進行住房商品化改革，有力地推動了城市更新，在很大程度上釋放出土地的市場潛能，城市更新政策得以進一步發展，進入政策革新階段。各個地區采用“經營城市”、“用地置換”等政策，廣泛實施城市更新，利用國有土地有償使用制度開展市場化運作，使得原本存在于市中心的傳統工業不斷被置換，最終被淘汰出市區，同時積極引入房地產及金融行業，完成諸多舊宅、舊廠的“推倒重建”工作，進而促進舊城功能更新，讓舊區朝著“再城市化”的方向發展。

（四）以人民為中心的治理型政策創新階段

2015年，中央城市工作會議召開，在會議上確定了城市更新工作的出發點與落腳點，即“以人民為中心”。城市更新工作進入了以國家治理體系及治理能力現代化為基礎的國土空間整體性治理階段。與此同時，城市更新政策也逐步進入以整體治理為核心的創新階段，重點根據人民群眾對美好生活的實際需求，分析、探究城市產業轉型、城市空間規劃等內容。

二、城市更新行動的整體性治理政策框架

我國城市更新初期，往往借鑒西方國家的經驗，然而由于民生環境、社會制度等存在差異，西方國家的城市更新政策工具、規劃設計等并不適合我國國情。

開展整體性治理工作，主要在于修正使用績效、權力分散等管理理念。政府部門應從整體性的角度出發，在開展城市更新工作時，堅持以人民為中心，以整體性治理為切入點，理論架構可分為三個層次：其一，促進城市更新系統資源多樣化，充分利用市場主導作用，實現合理配置；其二，系統運行機制協同配合，打造全周期生命線；其三，科學、合理地設計并使用政策工具。

（一）深化城市更新要素的市場化配置

對于整體性治理而言，豐富的資源要素及其高效配置至關重要，這既是必要基礎，又是不可忽視的前提條件，同時也是地方政府在開展城市更新工作過程中需要首先解決的問題。傳統模式下，城市更新通過政府獲取所需資源要素，這樣就加大了財政壓力，提高了成本，降低了效率，且難以取得良好實施效果，導致人民的滿意度下降。為做好整體性治理工作，在“以人民為中心”這一理念的指導下，在資源要素方面，通過城市更新形成的生態圈應由多元主體協同配合。

從社會主體的角度來講，要素投入是其參與城市更新、分享成果的關鍵依據。在開展城市更新工作的過程中，文化、土地等各項要素具備的產權屬性及其支配主體存在差異，各種區位條件、發展階段下的組織方式等也存在一定差異。不同要素之間的聯系十分復雜，既相互依賴，又彼此制約，例如，土地資源這項要素，其創新通常是吸引資本要素、促進產業要素發展的重中之重；又如，文化要素，通過保護該要素可帶動科技應用，并推動管理運營方式的改革創新。因此，應積極貫徹落實整體性治理理念，從而在更大程度上發揮不同要素的協同效應，并取得良好的規模效益，打造要素“生態圈”。

（二）創新城市更新全周期運行機制

1.構建多元主體協同參與機制

在城市更新工作的開展過程中，往往涉及諸多主體及要素，然而，各主體的價值取向、利益站位等存在一定差異。從政府的角度來說，其核心訴求為建立健全多元決策機制，滿足人民群眾的需求，逐步提高其獲得感、幸福感及安全感。各個市場主體在合作與競爭的過程中，應盡量提高空間價值，同時借助信息反饋渠道，以各級政府為對象，真實反饋市場信息，在分享資源的同時進行價值分配，從而形成有機統一的整體。而從金融、媒體信息等第三方機構的角度來說，應采取加工、傳遞信息等方式，有機結合政府等主體，建立相互監督及政策參與機制。

在多元主體的基礎上，無論是利益訴求，還是價值取向，都存在一定差異，因此，應圍繞城市更新工作建立完善的多元主體協同機制。其一，針對多元主體建立的參與結構，詳細劃分城市更新相關領域的類型，尤其是關乎民生及具有天然壟斷性質的領域，應由政府主導。其二，圍繞多元主體，創新優化協同方式與手段。在諸多主體協同的過程中，采取多樣化的市場手段，在城市更新期間，在空間層面進行片區統籌，并在專業層面建立跨領域的協同治理機制。其三，強化多元主體的協同效能?；谡w性治理，應妥善處理政府和市場以及社會范圍內參與主體之間的關系，確保各主體之間相互合作、彼此平等，形成良好的協同關系。其四，結合不同主體參與協同的實際情況，貫徹落實制度建設。關鍵在于構建科學、完善的法律體系，按照范圍、流程等建立與城市更新標準相符的多元主體參與協同機制。

2.完善全周期的監督管理機制

在城市治理工作過程中，城市更新是一個不可或缺的環節，應在遵循法律框架的前提下，強化全周期管理的意識，正確理解城市內涵，建立全周期治理機制，做到事前防范、事中控制、事后反饋。同時，在監管城市更新工作的過程中合理利用全周期理念，在進行頂層設計時，為實現高質量發展需求及整體治理的要求，應妥善建立領導小組制度，其中的第一責任人為當地政府的主要領導，城市更新主管部門應承擔起綜合統籌工作，加大責任管理力度，改進與完善更新程序，逐步提高更新質量。在城市更新工作中進行規劃設計時，要圍繞全要素科學、合理地制定國家標準、地方標準及行業標準，實現“理論引導”向“標準要求”的轉變，從而在后續工作中將全要素理念落到實處，逐漸加強每一項城市更新要素在不同階段的審查。在城市更新施工過程中，在北京市等城市成功試點的基礎上，完善并應用“責任規劃師”制度，最大限度地利用規劃師在一線的優勢和作用，加大精細化施工力度，充分調動責任規劃師的工作積極性，定期進入施工現場進行有效的溝通和指導，與監理機構共同開展巡查工作。進入運營維護階段后，應結合城市更新的實際情況建立健全運營商制度，推進后期的持續運營。

3.構筑暢通的評估與反饋機制

在開展城市規劃工作期間，各地區應建立以五年為周期的評估工作機制，北京市等地可構建集實時監測、年度體檢與五年評估為一體的動態評估框架。在未來開展城市更新工作時，可根據規劃“體檢”具體情況，加強城市更新工作的實時監測，并做好評估反饋工作，保證每一項更新目標落實到位。在實際開展評估工作時，應根據城市更新特征，凸顯評估反饋機制的基礎性，全方位整合資源，結合城市更新工作科學、合理地搭建基礎信息平臺，并妥善構建數據監測系統，從各個方面體現更新落實及管理運營情況的數據資源體系，以此為更新評估和反饋工作的順利開展打下良好基礎。同時，還應凸顯評估反饋機制的過程性，形成良性循環，從而第一時間發現實施結果存在的偏差，全面分析認知機理，合理制定評估調整措施，完善、改進更新目標。此外，凸顯評估反饋機制的全局性，在開展城市更新工作的過程中，要縱觀全局，在發揮政府統籌作用的同時，各部門協同合作。最后，凸顯評估反饋機制的時效性，加強更新工作開展期間常態化監測發揮的基礎性作用，建立健全動態反饋機制。

（三）強化城市更新政策工具的協同創新

城市更新工作的實施目標及多元主體之間存在差異，例如，土地、財政等多樣化政策工具在城市更新過程中發揮著不容小覷的作用，各部門執行的政策通常會出現不協同的情況，主要有下列原因：其一，新政策與舊政策之間的銜接不夠通暢；其二，不同部門針對同一政策對象，存在矛盾；其三，在審批過程中，不同環節執行的政策有所偏差，相互之間難以協調。近年來，雖然不斷加強機構改革，在審批過程中大大減少了不協同的情況，但仍然存在亟須解決的情況。城市更新工作逐步開展，為了改進與優化舊城區布局、經濟結構等，提高城市的競爭力，推動其可持續發展，在選擇政策工具時，應嚴格遵守因地制宜的原則，加強工具創新，拓展工具的選擇范圍，并加大工具的協同創新力度。

三、結束語

綜上所述，以整體性治理為切入點，從政策層面對城市更新工作提出了多項建議，例如，多元主體共同治理，加強溝通、合作、競爭等，從而作出最佳的決策，充分發揮多元主體在城市更新中的作用；立足整體性治理工作，打造更新協同治理格局，實現共同建造、管理和分享；圍繞城市更新工作，形成全周期管理，建立動態反饋機制，將實施、評估和調整集為一體；有效利用新興信息技術，搭建城市更新平臺，加強精細化管理，妥善建立運營管理機制；深入探究相關部門的權力與責任的整合路徑，充分發揮政府統籌作用，加強不同部門之間的協作。

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