我國行政協議優益權行使的實踐困境與完善路徑

[摘要] 最新的有關行政協議的司法解釋中明確了行政機關在協議履行過程中出現嚴重損害國家利益、公共利益等情形，可以變更或者解除協議的行政優益權。但是，行政優益權使得行政相對人在協議中處于較弱一方，為了保護行政相對人的權益不受合法的行政優益權行使的損害，同時也能夠維護公共利益，需要明確行政優益權的行使條件。

[關鍵詞] 行政協議；行政優益權；公共利益

行政優益權制度起源于法國，相比較而言，我國的行政優益權制度起步比較晚，但是隨著法治的發展，相關制度也在不斷地完善。2020年1月1日正式實施的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱“行政協議司法解釋”）對行政協議的范圍進行了補充，使得范圍更加明確，并且第一次對行政優益權制度作出了規定[1]。本文通過分析最高人民法院最新公布的典型案例，試分析行政機關在什么情形下行使行政協議優益權。

一、典型案例及裁判結果

（一）典型案例

某停車管理有限責任公司訴北京市門頭溝區城市管理委員會行政協議解除通知案（以下簡稱“某停車公司案”）為2022年4月20日最高人民法院發布的第二批行政協議訴訟典型案例。基本案情是：2013年4月19日，原北京市門頭溝區市政市容管理委員會（以下簡稱“原區市政市容委”）與原告某停車管理有限責任公司（以下簡稱“某停車公司”）簽訂了《門頭溝區機動車停車委托管理協議》（以下簡稱委托管理協議），協議約定：某停車公司作為被委托人，原區市政市容委為委托人；將路側占道、公共場地停車場，在市政規劃內的政府管理場地委托給某停車公司管理；并且約定由某停車公司管理的期限是十年。2017年4月27日，北京市人民政府辦公廳印發《北京市路側停車管理改革方案》（以下簡稱京政辦字〔2017〕20號文），規定：取消路測停車管理特許經營。2017年7月25日，北京市緩解交通擁堵工作推進小組印發《北京市路側停車管理改革工作實施方案》和《北京市路側停車電子收費系統建設三年工作計劃》（以下簡稱京緩堵函〔2017〕3號文），文件中提出了新的符合路測停車管理改革方案的措施。2017年8月17日，北京市門頭溝區原市政市容委向某停車公司作出《通知》，通知送達之日起解除之前簽訂的委托管理協議。某停車公司對此存在不滿，為此請求人民法院：1、撤銷《通知》；2、審查《關于政府購買路側停車管理服務的指導意見（試行）》（簡稱京緩堵辦函〔2017〕27號文）和京緩堵函〔2017〕3號文的合法性。

（二）案件裁判結果

本案中包含兩項訴訟請求，與本篇文章相關的是請求撤銷原區市政市容委作出的通知，因此關于請求審查兩個文件合法性的訴訟請求不做贅述。本案所涉及的委托管理協議是行政協議的一種——政府特許經營協議，原區市政市容委享有停車管理職責，為了實施行政管理目標，從而與某停車公司簽訂了以社會公共事務管理為內容的行政協議；由于新的政策的出臺，如果繼續履行原簽訂的行政協議會損害公共利益，原區市政市容委基于上述考慮解除協議。本案經過一審、二審，最終都是駁回原告某停車管理公司的訴訟請求。

二、行政協議優益權的相關理論

（一）行政協議優益權的內容

有關行政優益權的研究，大多都以論文的形式，相關的著作較少，常見多分布于書中的某個章節內，較早的系統且全面介紹行政契約的著作是余凌云所寫的于1998年出版的《行政契約論》。對于行政優益權的內容，學術界有不同的看法，沒有形成統一的意見，目前普遍認為行政優益權主要包括以下幾方面的內容：行政協議的發起權和相對人選擇權；行政協議履行過程中的指導權和監督權；行政機關單方變更、解除權；對行政協議相對方的制裁權；臨時接管權[2]。

（二）行政優益權的行使條件

行政優益權是行政主體享有的一項權力，孟德斯鳩曾言：“一切有權的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”[3]。如果行政機關能夠隨意行使行政優益權，這樣不僅不能實現預期的行政管理目標，還有可能使行政相對人的權益遭受損失，因此行政優益權的行使應當慎之又慎。

首先，行使行政優益權的前提必須是為了公共利益的需要。這包括兩個方面：其一，公共利益具有以下特性，直接相關性，是指不同事務之間衡量是否與公共利益相關時，需要事務本身直接涉及公共利益，而不是綜合考慮多種以后認為與公共利益相關；可還原性，是指公共利益最終必須與具體的某一個或者某一些具有明顯特征的類型或者群體的私人利益，需要能夠落實在具體的私人利益[4]；行政機關行使行政優益權所維護的公共利益應當是不特定的大多數的利益，既可以包括實施某種行政行為可以創造新的利益，也包括繼續實施某種行政行為可能造成很多人的利益的損失。其二，限定出現損害公共利益的情形的時間，行政機關在簽署行政協議之前一定是基于各方面的慎重考慮，簽訂協議時的各種政策規定、現實情況等一定符合簽訂協議預期達成的目標；這就意味著，損害公共利益的情形發生在協議簽訂后、履行完畢之前這一時間段，這期間可能會發生很多在簽訂協議時難以預計的事情，從而導致協議的履行會損害公共利益，因此該情形的發生應當是在協議履行過程中。

其次，行使行政優益權應當符合比例原則的要求。其在行政法中的理解具體如下：適當性是指行政機關在決定采取某種行政措施時，必須考慮該措施是否是為了實現既定的行政管理目標所必不可少的；必要性是指當存在多種措施都可以實現某個行政管理目標時，行政機關應當選擇采取對行政相對人損害最小的措施；狹義的比例原則是指行政機關所選取的措施必須與實現行政管理目標之間符合一定的比例，即采取某種措施造成的行政相對人的損害必須與達到行政管理目標所獲得的利益是均衡的，不能為了達到目標而無限度地損害相對人的利益。行政優益權的行使當然不能違反比例原則，主要包括以下方面：一是涉及需要變更的條款必須與公共利益相關，具有適當性；二是行政協議具有合同性，如果行政相對人在履行義務時出現問題從而導致不能實現預期目的，行政機關可以先按照合同約定或者《中華人民共和國民法典》合同編規定解決問題，我們必然需要維護公共利益，但是也不能置私人利益于不顧之地，并不是所有的公共利益都高于私人利益，只有當為了公共利益致使協議不能繼續履行或者履行會造成公共利益損失，并且沒有其他辦法能夠很好地解決時，才行使行政優益權，由行政機關單方變更或者解除協議；三是應當限制行政機關單方變更的限度，當變更后行政協議的相關約定近似于重新擬訂新的義務，此時可以考慮解除協議或者給予行政相對人請求訂立新合同的權利。

再次，行政機關行使行政優益權給相對人造成損失的情況時，對于相對人的損失應當依照協議約定或者相關法律規定給予補償。與私法合同不一樣，當行政相對人為了行政主體實施行政優益權而放棄自己的權益時，行政相對人可以獲得補償，同時也享有私法合同中沒有的權利。相對人在履行行政協議的過程中，即使行政主體沒有過錯，但是由于其他不能預見的客觀原因造成了相對人損失，此時相對人也可以獲得補償。之所以簽訂行政協議，是為了滿足公共利益的需要，但是追求公共利益也不能盲目地犧牲相對人的利益，需要維持兩者利益之間的平衡。

三、案例評析

行政協議與民事合同相比存在很大的區別，其中之一就是行政協議中作為一方當事人的行政機關享有行政優益權，也即當行政機關在缺乏法定解除條件時，仍然可以依照法律單方變更或者解除協議。從本質上來看，兩者所依照的法律精神并無不同。民事合同是平等主體之間簽訂的，即使在合同履行過程中發生重大變化，一般也是合同簽訂的一方當事人的權益受到損害，通常不會影響到公共利益；如果民事合同在履行過程中出現簽訂合同時難以預料的重大情勢變更，從而導致不特定的多數人的利益受損，合同當事人應當自行主動停止繼續履行；而如果當事人沒有及時停止履行，有關國家機關也應當依法制止。但是行政協議不同，雙方當事人并不處于平等地位，行政相對人在協議履行中出現瑕疵，行政機關可以采取相應的措施，例如行政強制、行政處罰等，以此保障預期目標的實現，因此當出現損害公共利益的情形時，行政機關應當主動承擔起其自身的職責，對于符合條件的行政協議進行變更或者解除，這種行政行為對外表現就是行政優益權。因此，行政優益權不僅是行政機關享有的一項特殊的權力，也是行政機關的職責，具有雙重屬性。

正如上文中所提到的，行政優益權的行使一般是在行政協議履行過程中。行政協議在最終簽訂之前并不會發生損害公共利益或者國家利益的事情，如果發生，行政協議也不可能繼續簽訂。但是在履行過程中常常會出現各種新問題新情況，并且這些情況會影響公共利益，同時行政相對人自身無法改變，如果行政機關能夠通過變更協議內容的方式，使得變更后的協議能夠平衡公共利益與行政相對人的利益，應當盡可能選擇變更協議，只有當變更協議也無法實現目的時再選擇解除協議。

在本案件中，行政機關之所以在協議履行過程中就作出解除協議的決定，這是基于當時社會環境的改變，通過完善路側停車管理模式、優化管理體制、改變收費方式等方面對當地路側停車管理公共政策進行改革。此次改革不僅可以使得路側停車的行為得到規范，使得城市內道路更加安全，也有利于緩解停車難的問題。在這一背景之下，需要解除之前簽訂的行政協議，一方面公共政策需要執行，另一方面改變協議內容也難以滿足滿足公共政策的要求，因此，原區市政市容委單方解除行政協議，符合法律規定。

四、結語

回顧上述案例，不難發現，即使行政機關能夠享有行政優益權這一特殊的權力，但是并不意味著可以任意行使該權力，而是以行政主體合理正當行使該權力為要件。我們必須肯定行政協議司法解釋的相關規定完善了行政優益權制度，但是司法實踐中的各種情況更加復雜多變，仍然需要通過各種方法和途徑完善。

參考文獻：

[1]張榆.行政優益權的理論基礎與行使規則探析[J].法律適用.2022（03）

[2]最高人民法院行政審判庭編著，最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定理解與適用[M]，北京：人民法院出版社，2020：237.

[3]孟德斯鳩.《論法的精神》（上冊）[M]，北京：商務印書館，1982。

[4]王軼、關淑芳：《認真對待民法總則中的公共利益》[J].中國高校社會科學，2017（04）.

基金項目：青海民族大學研究生創新項目，項目名稱：我國行政協議優益權行使的實踐困境與完善路徑（項目編號：04M2022131）

作者簡介：楊緒琴（1997.12-），女，漢族，湖北襄陽人，在讀研究生，研究方向：行政法學。