關于構建新型合理布局規劃模式的研究和應用

摘要：許可管理是專賣管理的核心和基礎，保持零售許可數量穩定是保障卷煙零售市場健康有序發展的基礎。新修訂的《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》對零售點合理布局規劃提出了新的要求，許多地市的原煙草制品零售點合理布局規劃已不能適應當前形勢發展，針對新規劃制定出現的主要問題，本文深入研究和探討卷煙零售點合理布局制定模式、承載量評價標準，旨在提高合理布局規劃的合理性和科學性。

關鍵詞：布局；承載量；零售點

當前，國家對煙草專賣現代化監管新格局進行了系統設計，提出“1 + 4”的專賣工作體系，專賣工作模式、工作方法和工作方向均發生了調整，進一步強調許可制度基礎地位，更加側重許可規范管理。近年來，受多方面因素的影響，零售戶數量以較快速度增長，零售戶數量的增長會導致零售戶利潤下降，出現售假售私現象增加等列問題。為此，本文按照新修訂的《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》相關要求，從落實“放管服”改革要求的角度出發，借鑒全國部分先進地市的煙草制品零售點合理布局規劃成功經驗，研究適應當前形勢的合理布局規劃模式，促進零售戶數量、分布趨于合理，防止大起大落、過度競爭，保障卷煙零售市場的健康有序發展。

一、修訂煙草制品零售點布局規定的必要性

本文統計了賀州市近五年的零售戶數量，2018年，制定準入門檻降低的合理布局模式，釋放了市場辦證許可，許可證新發數量增長明顯。2019年1月1日至2022年1月1日，全市有效許可數由期初10129戶增至11704戶，增長率為15.55%，零售戶數量大幅增長帶來了一系列的問題，主要表現為以下方面：

（一）不符合當前控煙履約要求

我國于2003年11月10日正式簽署《煙草控制框架公約》。2014年，國家衛生計生委出臺《關于進一步加強控煙履約工作的通知》。2019年6月24日，國務院印發《國務院關于實施健康中國行動的意見》及《健康中國行動組織實施和考核方案》，對“實施控煙行動”作出了明確要求。近年來，卷煙零售戶數量增長幅度較大，容易誘發向未成年人售煙，不符合控煙履約要求。

（二）侵犯零售戶合法利益

部分違規零售戶為爭取貨源，利用原有布局漏洞辦理“夫妻證”、“親屬證”、“陰陽證”等形式套購貨源，嚴重侵犯其他零售戶的合法利益，部分違法違規大戶被取消經營資格后馬上會“換馬甲”重新辦證，擾亂了卷煙市場的正常秩序。

（三）降低了許可證的含金量

主要表現在：第一，“其他類”零售戶增長過快。經統計，賀州市2019年1月1日至 2022 年1月1日，全市累計發放“其他類”業態許可證359份，約占新發證總數的10%，從后續監管情況看，其他業態表現為“代訂卷煙”、“空殼戶”、“虛假戶”等異常現象，不利于維護卷煙市場秩序穩定。第二，零售戶經營利潤下降。供需失衡引發無序競爭，甚至引發價格戰等，導致經營效益普遍下降。

二、制定依據

《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》第十六條規定，制定煙草制品零售點合理布局規劃應以較為穩定、相對獨立的市場區域為單元，量化分析單元內與煙草制品零售相關的因素，測算零售點的合理數量范圍與間距標準，組合運用數量、間距和其他符合當地實際、科學合理的布局模式。

三、當前修訂煙草制品零售點合理布局規劃存在的問題

（一）缺乏合理性

部分單位在修訂合理布局時，沒有經過充分的探討論證和市場調研，沒有考慮諸多因素和情形，導致規劃很難滿足當下市場需求。例如，部分地區單純以農村人口數量為標準設定辦證數量，容易造成惡性競爭，零售戶利潤下滑。

（二）缺乏前瞻性

煙草制品零售點布局規劃的修訂與完善需要嚴格的法律程序。部分單位急于求成，沒有提前判斷未來卷煙市場出現的問題，造成許多狀況無法及時處理。例如，在修訂合理布局規劃時，單純的適用市場單元模式，沒有考慮人口分布、消費能力和今后零售點分布變化，導致新開發的小區和逐漸繁華的商業街出現“無證”可辦的情況。

（三）缺乏實用性

很多單位的零售點合理布局規劃是在原先的基礎上稍加修改，模式還是沿用之前的距離模式或總量模式，但沒有充分考慮到市場環境的變化，導致難以滿足當前市場的需求。

（四）缺乏科學性

在內容方面，卷煙零售點合理布局的科學規劃是一項復雜的系統工程，需要在大量收集社區人口、面積、卷煙銷售量、零售戶毛利水平、商圈特征數據基礎上，構建科學、全面、系統的統計模式，使網點布局的管理模式真正實現合理性和動態調整優化的可持續性。但部分單位沒有認真分析本轄區特征，單純的以人口指標或其他非客觀指標測算零售戶承載量，測算結果失真，一旦發布實施必然造成與實際結果相背離。

四、研究方法和設計路線

（一）研究方法

在學習借鑒已有研究資料的基礎上，本文主要采用以下幾種方法：

1.文獻資料分析法

通過查看、閱讀、檢索等手段充分，利用知網、圖書館等資源，廣泛收集國內外關于煙草制品零售點合理布局規劃的研究成果，并對相關文獻進行系統的分類整理，總結相關文獻的邏輯思路，對成果進行對比分析，借鑒部分研究方法，作為理論與技術支撐。

2.技術經濟評估法

在實際調研、文獻研究和交流學習的基礎上，對各地市煙草制品零售點合理布局的現狀與特征進行定量分析，同時，對布局的合理性分析與評價，以此提出優化方案。

3.因素分析法

規劃目標的完成受制于多種因素，為了確保效果，具體應用因素分析法判斷影響因素，確定每個影響因素所占份額，最終確定對合理布局規劃的影響程度。

（二）設計路線

主要研究思路是在轄區市場充分調研的基礎上，劃定最小化布局單元，綜合分析影響零售點數量的各種因素，研究建立市場區域單元零售戶數量計算模型，測算單元內零售點合理定量，再輔助以距離模式，使零售點均衡分布在最小布局單元中。同時，建立動態評估調整機制，使其保持零售戶總量穩定、波幅合理。

五、布局規劃合理性的界定

零售點布局規劃的合理性是煙草市場穩定與維護消費者利益、保障零售戶權益的重要因素，關系到專賣體制的健康有序發展。它能實現各類型、各業態零售點多層次、疏密得當的優化分布。從理論上講，布局規劃的合理性主要包含以下三層含義：第一，數量上的合理性， 零售點的數量配置與消費能力相匹配，與人口數量相匹配，做到數量上的科學合理。第二，質量上的合理性，要控制低質量零售點的數量，盡量避免出現套購、買賣、出租許可證等現象，做到質量與數量的均衡。第三，動態上的合理性，零售點的承載量要與該區域的經濟發展、政策調整等因素相匹配。

六、零售業空間布局的影響因素

《煙草專賣許可證管理辦法》第十五條規定，合理布局以轄區內的人口數量、交通狀況、經濟發展水平、消費能力等因素作為確定的主要標準。本文主要從以下幾方面分析合理布局規劃的主要影響因素。

（一）人口數量

零售點設置的首要目的是滿足消費者的需求，因此先考慮規劃單內的人口規模與消費結構。根據現行商圈理論，人口數量很大程度上決定了零售點的數量與收益，單元格內人口數量越多，人口密度越大，消費需求就越大，同樣零售點能獲得的收益也就較多；較少的人口數量正好相反。人口數量指的是常住人口數量和流動人口數量，不是戶籍人口數量，如圖 1、圖 2 所示。

（二）經濟發展水平

零售戶選址要考慮該區域的經濟發展水平，同時，某一區域經濟的發展趨勢也是零售點布局規劃需要認真籌劃的問題，部分區域經濟發展態勢很好，但消費需求和消費能力卻很低，例如部分工業區和商業區，因此經濟發展水平指標很難統計使用。

（三）戶均銷量

戶均銷量等于市場單元總消費量與市場單元卷煙零售點總量的比值。研究市場單元內總消費量，要考慮消費者的消費意愿、消費結構、收入水平等各種因素，收入總水平的高低又是經濟發展水平的體現，決定著消費者的消費能力。因此，戶均銷量是體現一個區域零售點密度是否合理的關鍵因素。

（四）交通狀況因素

交通狀況是影響區域消費能力的重要因素，交通發達的地區，人口相對密集，卷煙消費相對較快。因此，在合理布局規劃設計時，應區別對待，適當縮短城區、鄉鎮主要街道間距，適當加長偏僻街道間距。

七、市場單元承載量評價標準模型

（一）充分開展市場調研，確定相關因素

對本市轄區卷煙零售點布局現狀進行調查，對轄區面積、人口數量、卷煙歷史銷量、經濟指標、地理位置、交通等因素量化分析，確定煙草零售戶數量的變化情況及影響因素所占比重，為后續測算確定相關變量奠定基礎。

（二）劃分市場單元網格

將市級劃分為一級市場單元，將縣級劃分為二級市場單元，縣級轄區按照鄉、鎮、街道辦事處劃分為三級單元。將鄉、鎮、街道辦事處按照村莊、社區、居民小區為四級基本單元進行再次劃分。

在劃分煙草市場單元時，應遵循以下原則：

第一，整體性原則。單元網格內卷煙市場環境基本一致，杜絕一個市場單元兩個執行標準。

第二，便捷性原則。市場單元劃分不要太復雜，便于執法人員操作劃分。

第三，動態性原則。根據市場單元人口數量以及社會政策、經濟發展水平等因素，動態調整市場單元（新增或合并），保持穩定與動態調整之間的平衡。

（三）建立市場單元零售點數量測算模型

1.建立原則

第一，滿足消費需求。便于消費者購買作為第一考量因素。

第二，基于現狀分布。當下零售點的分布狀態具有合理性，因此在做模型時一定反復思考零售點存在合理性的影響因子。

第三，計算簡易性。市場單元動態調整和劃分便捷性原則決定模型計算要簡單明了，避免執行人員理解難度大，難以操作。

2.建立回歸模型

基于上述原則和思路，以人口數量和上年度許可證持證率為基礎定量，以零售戶的盈利水平變化情況（該區域的上年度戶均銷量與前戶均銷量比值）和人口數量（常住人口和流動人口總和）變化情況（上年度常住人口數量與前五年常住人口數量比值）為變量，建立回歸模型（具體正向、反向關系在此不做探討）。

市場單元承載量=（×α+×β）×當前市場單元人口數量×上年度全市煙草專賣零售許可平均持證率（注：α+β=1）

利用投票法和調研的方式，以零售戶分布、數量合理的市場單元網格為標準，代入公式，反復驗證，求得最優解。

3.市場單元模式適用原則

獨立的市場單元內零售點的飽和度達到或超過100%的，視為已滿足區域消費，以該區域內零售點合理承載量為基準，按照“退一進一”的方法發放。

八、建立其他輔助模式

（一）優化距離控制

將距離控制作為合理布局的重要參考因素和基礎性指導因素，指導各區（市）局結合各自轄區實際進一步明確城鎮、農村零售點距離，提升規劃科學性、合理性。

（二）優化業態控制

按照優化業態分布的原則，探索嘗試加入對“其他類”經營業態的數量限制，設定“其他類”業態的零售點數量在二級市場單元格中不超過一定比例，防止不規范零售戶利用其他業態套購卷煙，非法經營，擾亂市場秩序。

（三）優化特殊情形

第一，優化中小學周邊“紅線”距離，進一步落實煙草行業社會責任，守護未成年人成長。第二，隨著政府對殘疾證、失業證放寬辦證要求，煙草部門應順應時代發展，嚴格辦證條件；對真正需要幫扶的弱勢群體，例如，低保、軍殘、軍遺屬等應放寬辦證限制條件，在填補制度缺陷、漏洞的基礎上體現行政許可的人性化。第三，對優質客戶如發展勢頭良好的大型商超、連鎖便利店，應優化許可便利條件，鼓勵合理競爭，順應市場規律。

九、結語

隨著社會發展，煙草行業應不斷調整優化煙草制品零售點布局規劃，以適應當前工作需求，適應放管服改革發展的大趨勢。修正合理布局規劃時，一定要針對本地區的特點，因地制宜，科學、合理的制定和修改，準確把握工作本質，以發揮真正效用。

參考文獻：

[1]煙草局關于印發煙草專賣許可證管理辦法實施細則的通知[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5595932.htm.2020-12-31.

[2]孔祥帥.煙草專賣行政執法實務[M].沈陽：遼寧教育出版社，2015.

[3]陳海萍.行政相對人合法預期保護之研究[M].北京：法律出版社，2012.

[4]江必新，梁鳳云.行政訴訟法理論與實務（第三版）[M].北京：法律出版社，2016.

作者簡介：黃景福（1976），男，廣西壯族自治區鳳山縣人，研究生學歷，三級企業培訓師、四級秘書，賀州市煙草專賣局（公司）副局長，主要研究方向為工商企業管理。