“三線一單”環境源頭監管動態調整更新技術研究

李森 賈海鋒 王萬賓 管堂珍 李增加

摘要：“三線一單”是環境源頭監管和空間管控的重要手段，是推動生態環境高水平保護、支撐經濟高質量發展的重要工具。當前，“三線一單”生態環境分區管控體系初步建立，但“三線一單”成果與“十四五”生態環境保護要求存在一定差距，開展動態更新迫在眉睫。筆者以云南省為研究對象，在明確“三線一單”動態調整的主體和技術路線的基礎上，厘清了工作原則和重點內容，提出了調整更新的技術要點，以期為“三線一單”動態調整更新提供借鑒。

關鍵詞：“三線一單”；調整更新；銜接；云南省

中圖分類號：X321 文獻標志碼：A

前言

“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準人清單）是環評“放管服”改革的重要內容，是強化生態環境源頭管控的重要手段。2015年，濟南、鄂爾多斯、連云港、承德4地市啟動“三線一單”先行試點探索，2018年，生態環境部先后分批推進長江經濟帶12省市和其他省（市、區）“三線一單”編制工作。截止2021年5月，各省（市、區）“三線一單”成果均已發布實施，當前工作重心轉移到“三線一單”體系完善和成果落地應用。

“三線一單”應用實施成效顯著，為進一步充分發揮典型地區引領示范作用，強化應用案例引導，生態環境部相繼發布了三批“三線一單”落地應用案例。作為推動生態環境高水平保護的重要手段，“三線一單”對優化國土空間布局具有重要作用，是支撐了經濟高質量發展重要抓手。隨著“十四五”期間各類規劃和政策相繼出臺，“三線一單”與當前部分目標和管理要求出現脫節甚至不協調，限制了應用實施效果，因此，亟待開展“三線一單”調整更新工作。相關學者就“三線一單”更新提出了建議，但動態更新調整的機制不完善，更新調整工作缺乏細則。筆者以云南省為例，就“三線一單”調整更新的技術路線、原則、重點內容和技術要點進行了分析，以期為“三線一單”動態調整更新提供借鑒。

1“三線一單”調整更新背景

1.1云南省“三線一單”成果

按照生態環境部統一安排，2018年4月，云南省啟動了“三線一單”編制工作，2020年11月，云南省“三線一單”成果獲省政府印發實施。該成果劃定了生態保護紅線和一般生態空間，明確了水環境、大氣環境質量底線和土壤環境風險防控底線，確定了水資源、土地資源和能源利用的上線，共劃定生態環境管控單元1 164個，其中，優先保護類單元383個，包括生態保護紅線和一般生態空間；重點管控單元652個，包括各類開發區域和污染物排放強度大、環境質量不達標區域和大氣環境布局敏感、弱擴散區域；一般管控單元129個，為其他區域。該成果提出了各類管控單元管控要求，并明確要求建立“三線一單”動態調整更新機制。

1.2實施中存在的問題

1.2.1生態環境空間管控分區方面

現行“三線一單”編制時，生態保護紅線評估調整、自然保護地體系整合優化正在開展，以合法合規性原則確定了生態環境空間管控分區。目前，紅線評估調整結果、國土空間“三區三線”劃定成果已上報國家待批，自然保護地體系整合優化成果現已完成，待以上相關成果獲批后，現行生態、水、大氣、土壤等環境空間管控分區將不能滿足管理需要，因此，亟需啟動“三線一單”生態環境空間管控分區優化工作。

1.2.2生態環境和資源利用目標指標方面

現行“三線一單”環境質量底線和資源利用上線目標主要銜接了“十三五”期間生態環境保護目標指標，水資源、土地資源和能源“雙控”要求。而“十四五”國民經濟規劃和相關專項規劃印發實施后，現行“三線一單”已不適應生態環境保護形勢和要求，不能有效支撐“十四五”經濟社會目標達標，亟待對環境質量底線和資源利用上線目標進行調整。

1.2.3生態環境準入清單方面

減污降碳協同增效是“十四五”期間經濟社會發展的總基調，國家和云南省對產業政策、用地政策、能源政策、環境政策等提出了更高的要求，現行生態環境準人清單也應及時調整，以增強其針對性和落地性。

1.2.4動態更新調整技術層面

現行“三線一單”編制中雖進行了技術統一，但受限于各州（市）工作基礎條件，編制成果深度差距明顯。當前，“三線一單”技術體系仍不完善，云南省“三線一單”調整更新存在諸多困難，需突破技術難點，亟待對更新的重點內容、關鍵技術等方面統一安排，確保全省協調一致。

2調整更新總體思路

2.1工作主體及技術路線

州（市）人民政府是“三線一單”實施的責任主體，也是動態調整更新的實施主體。“三線一單”生態環境分區管控體系原則上每5年組織開展，當“三線一單”與經濟社會形勢和生態環境要求不協調，如國家和地方發展戰略發生變化（如省委省政府對各州市的定位），國土空間規劃、生態保護紅線、自然保護地體系等空間分布改變，以及生態環境質量等目標指標調整，則需及時組織開展動態調整更新。調整更新成果由州（市）人民政府組織報省生態環境主管部門備案，涉及管控分區和生態環境質量目標調整的需由省級部門組織論證；生態環境保護空間格局存在重大調整的，需在完成省級初步審核后報國家生態環境主管部門組織論證。（見圖1）

2.2主要原則

2.2.1依法依規

“三線一單”更新應依法依規開展，調整更新理由充分合理，杜絕隨意調整，維護“三線一單”的權威性。落實上位法律法規和政策性文件，銜接依法依規調整的生態保護紅線、自然保護地等獲批準的相關規劃和方案。

2.2.2科學合理

調整更新應依據《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準人負面清單”編制技術指南（試行）》等技術規范開展，充分銜接“十四五”期間已經確定的生態環境質量目標、資源能源“雙控”指標，嚴格論證調整更新內容，確保生態環境保護空間格局穩定，經濟社會發展不超載、環境質量底線不突破、生態系統服務功能不降低、生態環境準人清單不放松。

2.2.3實事求是

在遵循法律法規的前提下，基于“三線一單”實施情況評估，正視生態環境管控分區與空間開發格局的沖突、歷史遺留環境問題等，基于第三次全國國土調查成果中現狀生態用地，調整更新與經濟社會發展階段相適應，與生態環境保護水平和需求相匹配，逐步完善“三線一單”體系，切勿貪大求全，急于求成。

2.2.4廣泛征求意見

做到“開門編方案”，充分征求相關部門、地方政府、企事業單位的意見和建議，主動回應社會關切，吸收公眾、專家學者、社會團體的建議和意見。

3“三線一單”動態更新調整重點內容和技術要點

3.1“三線一單”動態更新調整重點內容

3.1.1生態保護紅線和一般生態空間

調整更新要有利于維護生態安全格局，提升生態系統服務功能。生態保護紅線應與依法依規開展的生態保護紅線評估調整、自然保護地優化整合和國土空間“三區三線”劃定成果充分銜接，確保各類自然保護地全部納入生態保護紅線。一般生態空間銜接國土空間規劃分區中一級分區生態控制區、公益林調整成果銜接，將新增的“千噸萬人”和鄉鎮級集中式飲用水水源保護區納入。結合云南特色，一般生態空間還應包括九大高原湖泊劃定的“三區”中的生態保護核心區全部范圍、生態保護緩沖區中現狀生態用地。

3.1.2環境質量底線

遵循生態環境質量“只能變好不能變壞”，確保環境質量不達標區域質量不斷改善、達標區域穩中有升。水、大氣環境治理目標和土壤環境風險管控底線充分銜接生態文明建設排頭兵規劃、污染防治攻堅戰、“湖泊革命”攻堅戰、重度污染水體脫劣攻堅戰、生態環境保護“十四五”規劃、重點流域及九大高原湖泊流域水生態環境保護規劃、土壤和地下水污染防治“十四五”規劃等確定，并結合實際增加水質控制斷面。根據“十四五”期間新增的國控、省控、市控斷面優化水環境管控單元，將新增的“千噸萬人”和鄉鎮級集中式飲用水水源保護區劃入水環境優先保護區，將國土空間規劃分區中一級區城鎮發展區、劣V類水質斷面匯水區、水質不能穩定達標斷面匯水區劃入水環境重點管控區。大氣環境管控分區充分銜接正在編制的《云南省環境空氣質量功能區劃分（2019-2029年）》，將自然保護地優化整合后的自然保護區、風景名勝區劃人大氣環境優先保護區，并結合大氣環境模擬論證國家公園、自然公園及水源保護區劃人大氣環境優先保護區的可行性和可靠性。結合國土空間規劃分區中二級區城鎮集中建設區和三級區工業發展區分別優化大氣環境受體敏感區和高排放區范圍。土壤環境管控分區要充分銜接全省建設用地土壤污染風險管控和修復名錄。

3.1.3資源利用上線

銜接國土空間規劃、“十四五”水安全保障、能源發展、自然資源規劃和節能減排工作方案，確定水資源、土地資源、能源利用上線，確保資源不超載。有條件地區可結合“碳達峰碳中和”目標，優化能源利用上線。銜接六大水系和九大高原湖泊岸線保護與利用規劃，劃定岸線管控分區，銜接第四輪礦產資源總體規劃和國土空間規劃分區中的一級區礦產能源發展區劃定礦產資源重點管控區。

3.1.4生態環境管控單元

將生態、水、大氣、土壤等環境要素的管控分區和自然資源利用的保護和管控要求，通過地理信息系統疊加和聚類分析，將生態環境管控單元劃分為優先保護、重點管控和一般管控等三類。當各要素管控分區出現重疊時，遵循維護生態安全的原則，按照優先保護>重點管控>一般管控的順序劃定單元，重點管控單元劃分以存在一種或多種主要問題的環境要素為主。優先保護單元的面積應保持穩定，充分論證重點管控單元面積增加。

3.1.5生態環境準入清單

以實現生態環境質量目標和維護生態安全為前提，以問題導向和目標導向對生態環境準人清單進行細化和落地，提高其針對性和實效性。優先保護單元以提升生態系統服務功能和增強碳匯能力為重點，重點管控單元以減污降碳為統領，深化“兩高”行業環境準人及管控要求。落實相關政策和規劃要求，銜接規劃環評，核實現有條款時效性。（見圖2）

3.2“三線一單”調整更新技術要點

3.2.1與現行“三線一單”的關系

調整更新的基礎是已發布實施的“三線一單”成果，在其基礎上，對于經濟社會和生態環境保護等要求不協調的內容進行調整更新，優化底線目標和管控分區，細化生態環境準人清單，并非重新開展、另起樓灶。

3.2.2與國土空間規劃銜接

“三線一單”調整更新與國土空間規劃緊密銜接，積極參與國土空間規劃“三區三線”劃定。“三區三線”劃定后，按照“國土空間規劃定格局，‘三線一單管行為”的原則，細化和完善空間布局，并基于資源環境承載對開發規模和強度提出針對性管控要求。“三線一單”空間分區與國土空間規劃分區銜接重點見表1。

3.2.3生態環境管控單元調整要求

生態環境管控單元調整的導向為有利于區域生態環境保護，重點管控單元和一般管控單元調整為優先保護單元、重點管控單元調整為一般管控單元以及優先保護單元中一般生態空間調整為生態保護紅線為正向調整，反之為負向調整，需結合相關規劃和政策充分論證。（見圖3）

3.2.4“三線一單”落地應用

建立健全“三線一單”生態環境分區管控體系信息管理平臺，健全“省一市一縣”一體化智能決策體系，強化“三線一單”在環評審批、項目選址、環境準人等方面的應用。加強宣傳培訓，提升基層人員操作能力。

4結論

“三線一單”是時效性很強的生態環境政策工具，動態調整更新是“三線一單”體系不斷健全的根本途徑。針對“三線一單”動態調整更新機制不健全不完善的問題，提出了“三線一單”更新總體思路和要求。“三線一單”調整更新要便于更好地服務生態環境管理，要有利于生態環境質量改善、生態服務功能提升。論述了“三線一單”動態調整更新的工作主體、技術路線和主要原則，分析了生態保護紅線和一般生態空間、環境質量底線、資源利用上線、生態環境管控單元、生態環境準人清單調整更新的重點內容和相關規劃政策銜接的技術要點，提出了“三線一單”空間分區與國土空間規劃分區銜接重點和要求。