非稅收入征管工作的風險應對措施建議

劉學剛 張茜 李治

摘要：近年來，非稅收入占稅務部門收入的比重越來越大，不管是在稅務系統的總收入，還是在地方財政一般公共預算收入中，非稅收入均占有舉足輕重的地位，加強非稅收入征管風險防控不容小覷。本文立足實際，通過梳理非稅收入特點、風險管理的思路和方法，提出有針對性且可操作的防范措施，以期能夠幫助各地抓早抓小，從源頭上堵塞漏洞、防范風險，切實做到防患于未然，以供參考。

關鍵詞：非稅收入；稅收征管；風險防范

DOI：10.12433/zgkjtz.20232815

一、非稅收入的內涵

（一）非稅收入的概念

現階段，海內外對非稅收入的涵義有諸多看法。

在國際學術界，非稅收入最常見的表述是政府部門獲得稅款以外的經常性收入。根據國際貨幣基金組織（IMF）出版的《2001年政府財政統計手冊》明確的政府公共收入范圍，除稅收之外的非稅收入，包括社會保險收入、贈予、財產收入、出售商品和服務以及雜項收入。世界銀行認為，政府非稅收入是政府為維護公眾利益而取得的收入，包括政府罰款、國有財產經營收入、各種服務費和證照費，以及其他社會機構愿意向政府支付的費用等，具有無須返還的特點。

國內有些學者認為，非稅收入就是政府性基金收入和行政事業性收費。也有學者認為非稅收入是在一定場所，利用一定的工具，提供特定服務并收取的收入，因為具有明顯的價值補償性，所以應將非稅收入納入價格體系。根據財政部印發的《政府非稅收入管理辦法》規定，非稅收入是指除稅收以外，由各級國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權力、政府信譽、國有資源（資產）所有者權益等取得的各項收入，不包括社會保險費、住房公積金（指計入繳存個人賬戶部分）。

（二）非稅收入區別于稅收的特點

作為共同組成政府的財政收入的兩大部分，非稅收入與稅收收入既有相似性也存在一定的區別。相比于稅收的強制性、無償性和固定性，非稅收入具有以下特點：第一，涉及主體多。繳費主體包括民辦企業、政府機構、社會組織、自然人等各類群體。第二，涉及領域廣。征收范圍從土地、水、電、油到教育、文化、娛樂，幾乎包括經濟社會的方方面面。第三，管理基礎弱。新中國成立后，國家設立預算外資金，并逐步演變成為非稅收入，到2004年才首次界定非稅收入概念，明確政府非稅收入管理范圍，征收管理不規范的問題相對突出。第四，制度體系不完善。各項非稅收入基本是一費一策，相關規定散落于各個領域的文件中，效力層級低，且許多規定過于籠統。這些特點決定了非稅收入管理難度更大，也更容易產生風險。

（三）非稅收入風險防控的意義

作為政府財政收入的重要組成部分，非稅收入廣泛參與到國民收入的分配和再分配中，日漸成為國家開展社會治理、深化經濟協調發展、落實宏觀經濟政策的關鍵政策工具。非稅收入的特點與稅收收入強制性、固定性特點形成鮮明互補，使政府能夠更加及時迅速地調控財政收入。稅務部門征收和代征非稅收入是“為國聚財”的具體體現，也是稅務部門行使稅務行政管理職權的重要內容。稅務部門加強非稅收入風險管理，是市場經濟條件下穩定政府財政收入、宏觀調控經濟和矯正負外部效應的客觀要求，也是不斷優化營商環境、促進國民經濟穩健發展的重要手段。

二、非稅收入風險管理的思路和方法

非稅收入日常征管服務主要的風險點按行為主體劃分，可以分為兩大類，一是繳納義務人的申報繳納遵從風險，二是稅務機關及稅務人員開展征管服務工作的執法風險。這兩類風險可能存在于非稅收入征管服務全流程相互關聯的具體業務中，并最終影響非稅收入的政策執行和征管服務質效。

從非稅收入征管風險的產生原因和特點來看，實現非稅收入全流程精準監管要從事前、事中和事后各個管理環節加強風險監控，堵塞管理漏洞，提高征管質效。

（一）事前環節

事前是指非稅收入征收前的基礎工作，包括非稅收入政策梳理、加強征管基礎數據管理、優化征管流程等，形成風險管理指引，為各級管理人員提供非稅收入風險管理遵循。

（二）事中環節

事中是指征收過程中的內生化監管工作，包括完善征管系統及電子稅務局的內控改造、加強對繳納義務人的申報繳費提醒，加強征收過程監控告警、阻斷等，依托風險管理系統，實現核心征管系統與決策支持系統的有機銜接。

（三）事后環節

事后是指征收后的風險跟蹤應對工作，包括采集第三方數據、掃描涉費數據、形成風險任務、開展風險應對等，形成非稅收入風險管理工作計劃，并融入稅收風險管理整體工作中。

三、應對措施與建議

總體來看，目前非稅收入工作在廉政和征管兩方面存在一定風險，例如，立法層次不高、與稅收協同征管規范不統一、專業人才不足等。加強非稅收入征管各個環節中潛在風險的防控工作是一項系統工程，需要內外聯動、抓早抓小、統籌推進，在風險點暴露前提前考慮、預先設計、全盤布局、重點防范，切實做到防微杜漸。

（一）預防廉政風險

1.樹立基層干部廉潔意識

結合學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育，進一步加強廉政警示教育，做到警鐘長鳴，重視基層干部的廉政風險，切實加強黨性教育，引導基層工作者進一步增強黨性修養、堅定初心使命，牢固樹立馬克思主義世界觀，不斷堅定政治信念、政治立場和政治忠誠。經常性開展廉潔教育，在“集體教育”的基礎上因崗施教開展“小班教學”，針對非稅收入相關崗位的稅務人員特點，明確政策紅線，守好廉潔底線，使廣大干部正確認識到手中的權力是人民賦予的，要珍惜權力、慎用權力、用好權力，時刻做到自警、自省、自重、自律。

2.完善廉政監督機制體制

第一，將內部控制功能嵌入征管系統申報征收業務處理流程，在業務事項的重要節點設置復核、授權功能并預設監控指標進行交叉比對，利用信息化手段全流程保存好各環節的信息數據，確保申報征收操作有痕跡、記錄可查詢、結果可追溯，防止人為篡改。第二，優化崗責體系，明確不同崗位的工作職責，形成權限與責任相統一、流程與崗位相匹配，既彼此牽制又協調配合的認定管理機制。第三，完善管理監督機制，建立非稅收入征管風險日常排查機制，基層稅務機關至少每半年開展一次廉政風險排查，對應認定未認定費種、故意降低標準認定費種等疑點數據進行排查，發現執法過錯行為或可能存在廉政風險的按規定推送進行執法過錯責任追究或移交紀檢部門。

3.厘清部門崗位職責

第一，政府主導是關鍵，要強化與相關部門溝通，通過分析經濟形勢、國民經濟收入與非稅收入的關聯程度，以及非稅收入項目政策執行等情況，為黨委、政府領導做出具體工作部署提供參考，努力爭取黨委、政府的重視和支持，確保相關部門嚴格執行法律法規。第二，推動省以下稅務部門盡快完善與外部門非稅收入信息共享機制，使用稅務總局統推的信息交換系統開展長期數據共享，實現征繳信息安全及時傳輸。第三，加強崗位職責日常監督，強化信息化監控手段，做到數據錄入、查詢、導出全程留痕管理，科學設置崗責體系，嚴防權力或信息在沒有監管的情況下過度集中。第四，強化稅費并重理念，持續推進協同管理，及時與金稅三期系統內增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅等信息進行關聯比對，強化稅費一體化風險識別和風險防范。第五，嚴格落實組織收入紀律，堅持依法征收，對違規違法違紀征收非稅收入的行為進行責任追究。

（二）預防執法服務風險

隨著稅務系統的風險管理流程日趨完善，風險管理理念在稅務系統工作中越來越被廣泛接受。稅收風險管理的理念和方法可以為加強非稅收入風險管理提供很好的借鑒，對于提升非稅收入征收管理質效意義重大。

1.提高非稅收入立法層次，完善非稅收入法治體系

相對于很多發達國家，我國非稅收入立法層級明顯偏低。目前，非稅收入最高層級的法律法規為國務院1986年4月發布的《關于征收教育費附加的暫行規定》和2007年發布的《殘疾人就業條例》，僅屬行政法規且僅適用于單一費種；《政府非稅收入管理辦法》適用于大多數非稅收入，但從法律層級上來說僅屬于財政部門出臺的部門規章，位階比較低，與地方政府規章平級，甚至在一定情況下其法律效力低于地方性法規，不能成為地方性條例或者規章的依據，所以地方政府在制定出臺本地區的非稅收入管理辦法時，在法理上沒有上位法作為依據。而其他非稅收入的征收依據，絕大部分都是省部級頒布的規范性文件，適用范圍僅限在本省內部，沒有形成統一規范的法律體系。從稅收征管經驗來看，筆者建議進一步完善現有的非稅收入行政法規、部門規章、地方性法規，建立起立足中國國情的政府非稅收入管理法律框架，出臺高級別的法律、行政法規做為可依據的上位法，全方位、立體化補充和完善現有的部門規章和地方性法規，地方各級財政部門精細化制定本地區規范性文件，做到既有“路線圖”，又有“施工圖”。堅持立項法定原則，深入分析研究《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細則等一系列法律文件，制定出臺統一的非稅收入管理法律，為非稅收入立項審批、申報征收、法律責任追究等征收行為提供明確標準的法律規范，對繳費人申報、繳費、不履行繳費義務的法律責任進行統一，實現非稅收入征管各環節有法可依。地方政府應結合工作實際，在相關法律規定框架下，進一步細化非稅收入相關征管事項的操作標準、處理流程、辦理時限等內容，改變現有非稅收入目前沒有專門的法律，不系統、不規范性、不明確、難強制執行的現狀。

2.參照稅收執法服務經驗，制定統一執法服務規范

自2019年以來，盡管國家稅務總局全面充實和完善 了《全國稅收征管規范（2.0版）》和《全國稅務機關納稅服務規范（3.0版）》中非稅收入的內容，編寫了非稅收入征管風險防控操作指引、金稅三期核心征管系統非稅收入申報征收管理操作手冊、非稅收入征管服務工作規范（工作指南）等，印發給各級稅務部門參考執行，但是各費種征繳流程、征繳方式差異仍然較大，繳費服務質效也并沒有統一的評判標準。建議稅務部門要提升納稅服務質效與繳費服務質效共步開展、同頻共進，緊盯繳費人“急難愁盼”問題，將加大繳費服務培訓力度納入納稅人繳費人滿意度考核范疇，讓便民辦稅春風常吹常新。

3.加強部門協同聯動，破解非稅收入征管難題

非稅收入風險管理和防范需要稅務部門與財政、水利、殘聯、電力和城建建設等部門通力合作，只有建立以政府領導為核心、各職能部門廣泛參加、稅務系統努力推廣的非稅收入共治“同心圓”，才能切實堵塞征管漏洞、提升管理質效。第一，稅務部門要融入地方治理大局，充分發揮雙重管理體制優勢，積極主動向地方黨委政府匯報非稅收入征管情況，廣泛爭取地方黨委政府及各部門的支持，形成各方重視、全力支持的工作氛圍。第二，持續深化拓展部門橫向協作，不斷加強與各職能部門的溝通交流，主動開展部門需求分析，梳理定制合作清單，一事一策構建共商共創、共贏共享合作模式，形成長期合作、持續合作的良性循環。第三，進一步清除信息壁壘，努力打造非稅收入“一盤棋”思想及多方力量聯動、涉稅信息共享的“網格化”格局，研究發布非稅收入信息互聯互通平臺，搭建不同業務主管部門能統一參與和操作的非稅項目閉環管控模式場景，打破部門之間的信息繭房，實現協同管理更高效、源頭管控更科學、風險防控更細微的目標。

4.建立專業化管理隊伍，強化非稅收入人才保障

專業化的管理與人才的支撐密不可分。現階段稅務系統內部干部構成中，本科生占據絕大部分，且主要專業集中在財經類、金融類、管理類、法學類等領域，而已劃轉稅務部門征收的非稅收入項目包括石油、核電、礦產資源、國家重大水利建設等對國家發展具有戰略意義的重要領域，計征方法和政策口徑常常更具有專業性，如石油特別收益金以按美元/桶為計價單位，油價調控風險準備金是在每個調價窗口期根據國際原油價格變動情況，按現行成品油價格形成機制計算核定征收標準，稅務部門要做到“收好費”必須補充相關專業人才隊伍。建議稅務系統重視非稅收入專業知識培訓，以加強非稅收入培訓力度為著力點，有計劃、由淺入深地開展非稅收入專業培訓，對非稅項目的政策內容、征收管理服務、易產生風險點的關鍵環節進行詳細解讀和深入分析，按照不同崗位類型開展分級分類培訓學習，正確區分稅費管理，提高繳費服務水平，邀請博士、碩士等高水平高素質高校教師教授擔任講師，深入講解專業理論和實踐知識，推動相關崗位干部專業技能穩步提升，防范服務風險。

參考文獻：

[1]賈康，劉軍民.非稅收入規范化管理研究[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2005，44（03）：23-32.

[2]賈博.非稅收入劃轉與國家治理[J].稅務研究，2019

（06）：110-114.

[3]黃詩睿.改革國稅地稅征管體制譜寫新時代稅收事業發展新篇章——訪國家稅務總局稅收科學研究所所長李萬甫[J].中國稅務，2018（07）：10-12.

[4]朱青，胡靜.論稅務部門征收非稅收入的重要意義[J].稅務研究，2018（08）：5-7.

[5]王思軒.我國非稅收入的法治檢討[J].河南財經政法大學學報，2019，34（03）：104-114.

[6]辛正平，徐明吉，冀超，等.當前社會保險費征管中存在的問題及對策[J].稅務研究，2020（09）：137-141.

[7]唐峻.政府非稅收入法律制度研究[D].重慶：西南政法大學，2015：1-7.