法治包頭建設的困境與對策研究

秦嗣權 賈麗

摘 要：為了探索包頭市法治建設，針對困境制定相應的研究對策。經過分析課題組最終決定以《法治包頭建設的困境與對策研究》為選題。從包頭市法治建設的難點入手，通過認真學習研究法治建設保障方面成功做法的資料以及我市立法、司法、執法、普法部門出臺的相關政策文件；將具有代表性問題制成相關調查問卷并發放，廣泛收集各方意見；對獲得的數據進行全方位分析整理，對重點難點問題再次深入走訪調查，綜合運用各種研究方法有效有序的開展研究工作。梳理我市法治建設保障體制機制存在的不足，剖析造成我市法治建設困境的成因，進而有針對性地提出優化我市法治建設的對策和建議，以有效解決相應的問題。

關鍵詞：法治包頭；對策；機制

Study on the Difficulties and Countermeasures ofRule of Law Construction in Baotou

Qin Siquan Jia Li

（School of Politics and Law，Baotou Normal University，Inner Mongolia，Baotou 014030）

Abstract：This study aims to explore the construction of the rule of law in Baotou city and formulate corresponding countermeasures against the challenges faced.After comprehensive analysis，our research team decided on the topic “Study on the Difficulties and Countermeasures of Rule of Law Construction in Baotou”.Beginning with the challenges in Baotous rule of law construction，we extensively reviewed successful practices in rule of law guarantees and analyzed various policy documents issued by the citys legislative，judicial，law enforcement，and legal publicity departments.We then designed questionnaires addressing representative issues and distributed them widely to gather diverse opinions.After thoroughly analyzing the collected data and conducting follow-up investigations on key issues，we employed various research methods to ensure an effective and organized research process.This study identifies the shortcomings in Baotous rule of law guarantee system，analyzes the causes of the citys rule of law difficulties，and consequently proposes targeted countermeasures and suggestions to address these challenges effectively.

Key words：Rule of Law in Baotou;Countermeasures;Mechanisms

一、包頭市法治環境現狀

黨中央、國務院高度重視法治政府建設，2021年8月，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》，強調了法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。總體目標到2025年，政府行為全面納入法治軌道，職責明確、依法行政的政府治理體系日益健全，行政執法體制機制基本完善，行政執法質量和效能大幅提升，突發事件應對能力顯著增強，各地區各層級法治政府建設協調并進，更多地區實現率先突破，為到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會奠定堅實基礎。

（一）包頭市法治環境建設成效

為了積極響應黨和國家的政策，全面落實《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》在新發展階段持續深入推進依法行政，全面建設法治政府，包頭市政府各部門也加快進行法治建設統籌規劃，加快法治建設步伐。具體成效有：

包頭市根據《內蒙古自治區行政執法公示執法全過程記錄重大執法決定法制審核辦法》規定，把上述“三項制度”確定為2020年的重點改革任務，經市委深改委第十四次會議審議通過，正式印發了《包頭市人民政府關于全面落實行政執法公示執法全過程記錄重大執法決定法制審核制度的實施意見》（包府發〔2020〕48號，以下簡稱《實施意見》），是自治區首家以市委、市政府名義對全面落實“三項制度”進行再部署再落實的盟市，為全區深化“三項制度”改革工作提供可借鑒的成功經驗。同時，包頭市司法局編制的《包頭市貫徹落實〈法治政府建設實施綱要（2021-2025年）〉實施方案》（以下簡稱《實施方案》），經市政府2022年第12次常務會議和市委常委會會議暨市委全面深化改革委員會第21次會議審議通過并印發實施?！秾嵤┓桨浮穮⒄諊摇斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021-2025年）》框架體例進行布局，緊密結合包頭實際提出了9個方面的創新性落實舉措。為抓好《實施方案》的貫徹落實，市委依法治市辦專門配套制定了重點任務分工表，細化任務291項，明確牽頭部門單位57個，確保各項任務措施落到實處，確保打出“法治包頭”新名片。不僅完善了當前法治建設實施綱要，同時對下一階段法治建設的實施準則提供了導向。

包頭市的一系列法治建設的具體舉措也取得了有效成果，表現為：面對問題主要負責人履行第一責任人職責要堅決有力，親自履行如下工作內容：部署相關重要工作、對于重大問題必須負責、對于問題的全部處理經過要熟悉，特別是重點環節需要親自協調、親自下達重要任務并督辦。組織包頭市政府常務會進行學習，專題解讀新《行政處罰法》《涉企行政行為法律風險點》等制度規定，開展全市國家工作人員通用法律法規知識測試。不斷健全依法全面履職的科學治理體系。簡政放權動真格。嚴格“全國一張清單”管理模式，全面實現市場準入“非禁即入”。在全市范圍內推行“四十五證合一”登記制度改革，推進市場監管系統信用風險分類監管。不斷健全推進依法行政的制約監督體系。持續完善依法行政法規體系。推進“小快靈”“小切口”制度建設探索實踐，修訂《包頭市清真食品管理條例》，出臺“工匠之都”、 出租汽車行業健康發展等制度文件，提高地方制度建設的質量和效率。

完善政府工作規則也是政府完善重大行政決策程序的一部分，對于年度重大行政決策事項的目錄清單必須公示。我市成立專業性較強的法律事務部門有針對性地對政府法律文件進行合法性審查，必要時對每一份合法審查的文件都主管審核的人員簽字確認留檔歸檔，做到每一項審查有理有據，合理合法。在行政執法階段公開公正公平更顯得尤為重要，對每一個包括但不限于行政、市場、環境等重點領域以及相關執法事項的處理都要做到合法公平，有理有據。對應“三項制度”的內容嚴于律己，讓執法與監督相互配合，在法律允許的范圍內在市場領域推廣運用培訓、約談等非強制性執法手段，得到廣泛的認可。

（二）包頭市法治建設存在的問題與困境

包頭市在取得上述成績的同時，在依法行政組織領導、法治政府制度體系、行政執法等方面仍然存在一些短板。如：法治政府建設體系還有待完善；監督機構錯綜復雜、權責不明確；執法人員依法行政水平與全民法治觀念有待進一步提升等。具體而言：

一方面，法治政府建設過程中存在的重大誤區是各部門往往認為法治建設只是政府的職責，與其他無關，這種錯誤的認知不僅來自于其他部門，有時政府也認為可以僅僅依靠自己就可以將政府的法治政府建設趨于完善。另一方面各級各部門由于沒有統一的執法監督體系，為確保行政行為合理規范而“層層下放”，導致各級各部門內部在實際執法監督過程中“各有各的角度，各有各的理由”。久而久之，可能會出現無法有效解決群眾問題以及政府公信力降低等現象。再一方面，目前我市執法人員業務能力總體水平仍有待進一步提高。有些執法人員，重管制輕服務，未正確界定自身角色，缺乏責任意識，在執法過程中未能很好維護民眾的切身正當合法權益，不僅未能滿足民眾基本需求，久而久之還降低了行政執法的權威性。最后，在課題組走訪調查中發現，長久以來，受地域、教育水平、生活環境的影響，目前我市多數民眾的法治意識僅僅停留在對于基礎法律常識的淺薄了解階段，缺乏法律責任意識，普遍認為只要自己不犯法，法律便與自己無關，“關起門來過日子”，使得目前法治政府建設面臨諸多困難。

二、以制度建設為引領，建立法治建設評估機制

法治政府的首要前提是法治，即政府所作出的每一項決定必須合法，對于違法違規的決策決定要深入追責。引入法治建設評估機制就是要把政府作出決定決策的過程分解成多個步驟，并將每一步所涉及的內容進行合法性審查和合理性評估，分析實際可操作性，總結評估出責任內容，提醒相關人員在作出決定決策的過程中格外注意評估出的關鍵點，可以有效避免違法違規決策的出現。引入評估和責任機制在于將責任具體化，具體到處理問題的步驟，同時也精確到具體責任人，對于重大決策更要做到終身負責，保證了政府在制定決策過程中的合法性。

（一）評估機制的概念

結合中外研究成果，評估機制大致可以分為：事前評估、事中評估和事后評估。事前評估是指政府部門對于具體工作應當編制工作計劃書、可行性研究報告、初步設工作流程、以及達到什么樣的目的、可能產生什么樣的風險等，報主管部門或者其他有關部門審批。2019年9月起施行的《重大行政決策程序暫行條例》規定，重大行政決策的實施可能對社會穩定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負責風險評估工作的其他單位應當組織評估決策草案的風險可控性。目前，所有?。▍^、市）和地市（州、盟）都已建立了重大決策社會穩定風險評估機制。事中評估是我國對重大且執行期限較長的政策建立的事中評估機制。如圍繞全面建成小康社會主要目標實現情況、新發展理念貫徹落實情況、供給側結構性改革和重大改革任務推進情況、重大戰略任務推進情況、三大攻堅戰推進落實情況、重大工程項目進展情況、是否需要對相關內容進行調整修訂等7個方面對“十三五”規劃實施情況進行中期評估。各省、市、縣三級也對本地“十三五”規劃實施情況同步開展中期評估工作。事后評估。目前，中央和地方均建立了事后評估機制，特別是在重大項目方面已普遍實行后評估機制。

（二）引進評估機制，助推包頭市法治建設

結合包頭法制工作的實際要求，事后評估側重“客觀評估”，是對某一項工作或政策的全面評估。不需要政府在工作報告中過多提及主觀工作態度，僅僅需要將事先評估中的工作項目，事中評估的工作流程，以及事后評估中的實際效果進行詳細論述。讓人民群眾從完整的工作流程中自然地看到政府法治工作的成績和政府的工作決心。重結果、重民意。所謂“重結果”即這項工作達到了什么目的，如某項政策實施后所產生的經濟效益；“重民意”即對涉及重大公共類事件、決策需要進行民意調查，并將數據總結后完整附在附錄中。

包頭的法治化建設是一項艱巨長期的任務，引進評估機制也是為了在未來發展中提供參考。政府一項工作或政策的實施并不是完美無缺的，在各階段進行評估的主要目的在于：規范工作程序、提高工作效率、及時發現問題。在考察政策在實施中所取得的成效的同時發現所存在的問題，綜合分析政策的優缺點，并將評估結果作為政策下一輪修改完善的重要依據。為此，政策評估指標體系不僅要立足于對現實情況的評估，同時也要預留對政策調整修訂的意見和建議，以便進一步提升政策實施的質量，提高宏觀政策的協調性。

包頭市法治政府要保證決策的科學，職責范圍明確，即政府在法律規定的范圍內履行職能的同時也要保證決策的合理性和實踐性。一個合法決策是保證行政執法高效的根本，但同時合法科學的決策需具有實踐性，可以帶動工作人員去積極主動的作為，而不是逃避責任或者鉆法律的空子“能躲則躲”?？偠灾?，法定職責是要求政府工作的底線，科學職責是體現政府專業化、法治化、人性化的依據。

法治政府在履行管理公共事務、規劃經濟、發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等職能方面，在提及政府職能時也要做到：一是政府依法履行，二是正確履行職能。改變政府以前“上下左右一起抓一起管”的現象，需要轉變思路，對政府的權利進行整合。遇到問題需要各部門聯合執法的，需要分清主次，明確具體工作內容，劃分清楚權責，讓每個部門甚至部門中的工作人員都能各司其職，盡量避免同一事項不同部門反復處理。對于能夠在合法合理的范圍內溝通處理的事項，可以考慮自治解決，防止上級過度干預。對于涉及民生等重大事項，要弱化政府的強制性管理理念，多聽取民情民意，在合法合理的范圍內為人民群眾解決困難，建立服務型政府。

最后，在法治政府建設過程中引入新型評估機制是一個創新，創新需要實踐的考驗。法治政府建設既要求短時間內有一定成效，又是一個貫穿社會主義法治建設始終的過程，那么對成績的評估就顯得相當重要。查漏補缺，針對法治政府建設過程中遇到的困境，應制定或改變舉措加以更正，以此提高法治政府建設穩定有序的向前推進。對于推行良好的舉措，政府要起到引導作用，從政府內部開始慢慢擴展到全市各相關部門，引導各級政府領導干部增強法治意識和依法治理能力。在各個方面多角度廣途徑落實法治政府建設的目標，并逐步完善社會主義法治化道路。

三、以專業能力為保障，提高執法隊伍正規化水平

（一）嚴格行政執法程序公開透明

包頭市政府在行政執法過程中最重要的是注重公平，執法公平關系著人民群眾的切身利益、執法人員的執法素養、政府法治建設的成熟度。通過嚴格行政執法程序避免“上壓下”、“重群眾的監督，做到每一次執法都合法合規、有理有據，也避免不知情的人民群眾對執法過程進行過度傾向性的渲染，擾亂社會公共秩序。鼓勵根據不同的情形選擇最合適的解決辦法，不排斥使用勸導等非強制性執法手段。同時，政府應根據自身的職能特點合理配置執法資源，減少層級，減少上傳下達過程中產生的不必要問題，權責明確，精準定位。完善行政執法監督機制，不斷完善投訴制度，對投訴類別進行詳細劃分，做到不同類別的投訴問題由對應部門負責回應，確保專業化，一針見血指向問題本質，提高處理問題的效率，增強政府的公信力。

（二）法治專業理論與黨建工作相結合

法治政府的建設離不開黨的領導，法律法規政策的學習離不開黨史知識的引領。作為法治政府建設者，必須要熱愛祖國，熱愛中國共產黨，具有堅定的政治立場，自覺與黨保持高度一致，旗幟鮮明地擁護中國共產黨的路線、方針、政策。積極參加政治理論學習，特別是對于黨章黨史的全面學習，汲取黨的成功經驗，總結黨的先進思想理論，再通過業務實務的實踐經驗，業務水平逐漸提高，更加熱愛本職工作。有強烈的事業心和高度的責任感，面對復雜的案件能夠沉著冷靜處理，虛心向前輩請教優秀經驗，正確看待問題，發現問題并能及時改正不足。

在黨的領導下運用自己的專業知識，為人民群眾更好地解決問題，展現政府的精神風貌和業務素質，先人后己，大局觀念強，不斷改進工作作風，提高工作效率，盡職盡責、保質保量的完成組織安排的任務，從實踐中不斷積累經驗。獲得人民群眾的認可，為社會主義法治政府建設注入強心劑。

（三）優化人員結構，構建專業法治人才隊伍

政府部門做到為人民群眾做實事、辦好事需要政府工作人員專業的法律知識和豐富的實踐經驗。培養具有理論性、專業性、實踐性的全面人才首先要求包頭市政府工作人員、司法行政人員擁有本科以上學歷，考錄專業對口的工作人員入職，或者通過人才引進吸納更多碩士研究生、博士研究生從事政府相關工作。其次，對于已入職的工作人員定期開展理論知識培訓學習，必要時，開展“能力大賽比拼”等形式，通過一定獎勵促使年輕干部加強學習。法治理論知識的學習比拼不僅可以在政府內部進行，也可以跨縣市區域，在各單位之間開展，無形之中讓更多各部門的工作人員互相了解各自的工作重點難點，互相學習效力高的工作方法，由此及彼在今后自己的工作中學會思考。最后，企業法律人員的優化也尤為重要。在企業中配備專業法律顧問，有條件成規模的企業可設置法律事務團隊，既可以解決企業在生產經營中涉及的法律問題，也可以兼顧宣傳法治理論，解答職工尤為關心的工資福利待遇、退休養老、人事任免方面的問題。

（四）加強形式多樣的普法宣傳，使法治理念深入人心

根據探索包頭市法治建設困境，完善我市法治建設保障體制機制各項改革措施KPA問卷調查統計結果顯示，無論是政府工作人員、企業從業人員還是廣大人民群眾，法治政府建設對于個人而應加強普法，針對不同工作群體開展不同形式的普法宣傳活動。第一，對于政府工作人員不僅要通過單位定期組織的法治理論學習了解基本的法治理論，還要深入了解具體法律法規，政策性文件的內容并能夠合理合法的運用。目前網絡信息發達且效率高，可以參考使用專門的政務APP在線普法，及時公布政府法治性文件供大家學習參考，也可以設置留言平臺，在規定時段內回復大家的留言，收集大家的意見和建議，定期整理總結，既能提高辦事效率，也能及時發現不足并予以改正。第二，對于企業工作人員而言，督促企業組織高質量的法治學習活動，定期邀請法律專家進行講座，法律專家也可以同時是政府工作人員，在普及法治理論的同時也可以收集企業工作人員對某一政策或者立法的意見，彌補意見來源的單一性及短時間內收集意見的不全面性。第三，對于群眾而言，更多的普法宣傳應深入生活。例如，通過地方廣播電視臺專門法治節目進行普法宣傳和答疑；定期組織公益性質的法治講座或者觀看宣傳片；節假日期間在人流量較大的廣場、商場、公園等公共場合舉辦法治活動，為了增加參與度，可以適當設置有獎競答，調動大家的積極性；在社區宣傳欄、市民辦事大廳張貼法治宣傳海報等方式增加公眾參與度。公眾法治水平的提高，糾紛解決的途徑更加合理合法，宣講新法律政策性文件的難度降低，理解率上升，執法建設更有針對性，從而全方面推動法治政府建設。

四、以多方聯動為抓手，營造良好的法治環境

（一）建設企業合規管理體系，企業與政府聯動法治建設

我市作為重工業發達的城市，相應的企業也比較多，企業自身經營產生的法律問題以及企業工作人員的普法范圍影響著我市法治政府建設。企業法治文化建設，推進依法依規治企，使得我市法治政府建設更加完善。總體而言，樹立法治理念，重視法律風險防控是企業之根本。同時配備專業的法律人才團隊，發揮法律顧問在法律風險防范、控制中的關鍵作用。通過為員工組織法律知識培訓，全面提高員工的法律意識和法律風險意識；加強規章制度建設，建設企業合規管理體系，提升依法合規經營水平，做好法律風險防范，避免重大經濟損失。從企業建設角度來完善法治政府建設體系。

（二）提升公眾參與度，使社會主義法治政府建設深入人心

提升公眾參與度是建設法治政府，進行民主和法治建設的重要標志之一，是完善政府立法機制，深入推行依法行政，加快建設法治政府和服務型政府的重要途徑和手段。主要表現在如下方面：在行政立法方面，政府在立法立項后對于尤其涉及民生惠民等關鍵點征集民意，將來自民生的合理化建議納入立法政策，避免在實踐中成為一紙空文。更加合理化的立法政策可以有效提高人民群眾的接受和理解程度，對于下一步行政執法鋪平理論道路、奠定民生基礎。此外，在行政執法方面，主要做到公平公正、公開透明。尤其是如達茂旗少數民族聚集的區域，工作人員在遇到問題時首先無論大事小情都要認真對待，復雜疑難問題更要謹慎處理，對于任何一方的利害關系人不偏不倚，與其充分溝通，必要時可以舉行聽證會，最終給人民群眾滿意的答復。

（三）創新開拓全方位多渠道監督機制

首先，根本上要以政府自我監督為主。上級行政機關要對下級行政機關采取常態化的監督模式，將對下級行政機關的監督檢查納入日常的工作之中，將監督的結果及時公布并作為考核下級行政機關工作業績的標準。其次，完善行政復議工作。在實踐中對具體行政行為最好的監督渠道是行政復議。行政復議是通過監督具體的行政行為規范行政權力的行使，要求行政機關在做出復議決定時要依據法律的規定，不允許做出違背法律、超越法律的決定。同時，要健全責任追究制度，對在行政復議中出現的違法或者明顯不當的行政行為要嚴格追究行政復議機關的責任。再次，發動群眾和新聞媒介的監督。讓更多的行政法治政務公開化，集思廣益，引入外部監督，防止政府內部自我包庇，阻礙民主法治的建設。最后，加強黨的監督。黨領導一切為原則，以兩個準則：《關于新形勢下下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨廉潔自律準則》和四個條例：《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》為考核標準，來檢驗政府內部行政執法、參與決策的黨員和領導干部對黨的政策、方針是否認真貫徹執行。是否以黨的約束作為自己立法、執法、用法的前提。黨的監督是硬性監督，不容分毫差錯，也是法治政府的全面建設的強勁基礎。

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（責任編輯 吳烏英嘎）