基層減負背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“越減越負”現(xiàn)象透視及破解路徑研究

蒲彥鑫 張藝恬 袁明霞

[摘要]我國高度關(guān)注“基層減負”問題，旨在減輕基層干部壓力，為干部賦能，提高治理效力。本文利用實地調(diào)研和問卷訪談法，通過對“越減越負”現(xiàn)象進行深入透視，研究發(fā)現(xiàn)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)“越減越負”現(xiàn)象的原因包括改革落實缺位、部門溝通不暢、留痕壓力傳導(dǎo)等多個方面。現(xiàn)通過對現(xiàn)存問題的深入剖析，提出統(tǒng)籌規(guī)范督查考核制度、建立權(quán)責對等管理機制、運用信息技術(shù)快速便捷的解決措施，為“基層減負”完善政策提供思路。

[關(guān)鍵詞]基層減負；越減越負；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

引言

2018年我國首次提出“基層減負”這一指令，并將2019年作為“基層減負年”。2020年4月14日中共中央辦公廳再次發(fā)布《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，其中明確指出“真減負、減真負”問題，將基層減負上升為一種系統(tǒng)的國家行為。基層是將上級指揮命令貫徹行使的最直接渠道。從更長遠的意義上來說，基層減負增效能夠讓基層干部更好地服務(wù)群眾。然而，基層減負工作雖然贏得了廣大基層干部的認可，但依然存在一些問題，個別地方和部門過分追求漂亮數(shù)據(jù)，導(dǎo)致基層減負形式化；依賴傳統(tǒng)工作模式，導(dǎo)致基層減負反復(fù)化；放責放權(quán)不放資源，導(dǎo)致基層減負碎片化。要促成基層減負的長效發(fā)展，必然需要精準發(fā)現(xiàn)問題所在，制定相應(yīng)舉措，以此基礎(chǔ)行動，促使充分有效地開展基層減負工作。

一、文獻綜述

基層政府在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于基層地位，其內(nèi)涵包括“黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門管理、屬地負責”的基層權(quán)責關(guān)系[1]，由于行政和官僚等級正轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)雜的公共治理環(huán)境[2]，權(quán)責結(jié)構(gòu)失衡以及總體能力相對薄弱的組織基礎(chǔ)進一步加大政策執(zhí)行偏差[3]，基層政府作為整個行政體制與社會發(fā)展關(guān)聯(lián)最為密切的部分，是行政體制與社會交匯的節(jié)點[4]。基層減負旨在減負增效，通過健全考核制度[5]，設(shè)立科學的考核指標，搭建“物質(zhì)+服務(wù)”的關(guān)懷激勵機制[6]，避免部門要求沖突，阻攔基層干部的隨意借調(diào)[7]，撫慰基層干部因官僚繁文縟節(jié)引起的顯著的負面情緒反應(yīng)[8]，從而對形式主義、官僚主義做減法，達到提升工作質(zhì)量與效果。基層屬于“夾心層”，處于“上擠下壓”境地，既要面對上面的督查考核問責，還要面對群眾的各種訴求[9]，以及眾多部門機關(guān)與干部公文往來考評檢查，如果干部缺乏社會主義“為人民服務(wù)”的行政人格，對人民的利益漠然置之，對群眾的疾苦冷眼旁觀，在工作上官氣十足，計較于個人的得失[10]，表面上政府看似忙得不可開交，實際上卻是空轉(zhuǎn)無行政效用，于國于民皆無實際功效[11]。在此行政文化下，群眾會降低對政府的信任[12]，干部工作中“走走過場”便成為司空見慣的現(xiàn)象。基層減負越減越“負”是因擔心未留痕跡被問責的避責執(zhí)行，一方面，基層減負過程中的問責制可以對亂作為、文山會海等形式主義進行規(guī)制；另一方面，問責失去精準化、科學性，又會導(dǎo)致基層不敢為、被動應(yīng)對等避責形式主義執(zhí)行，反而又加重了基層負擔，導(dǎo)致基層治理低效[13]。

二、基層減負背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“越減越負”現(xiàn)象成因分析

（一）政策失靈，改革推進不力

基層減負政策作為影響基層減負工作是否能夠落實到位、獲得成效的基礎(chǔ)前提，是促進基層松綁減負、激勵廣大干部擔當作為的實干導(dǎo)向。但目前指導(dǎo)我國基層減負工作的政策卻仍存在不少問題，嚴重影響減負的改革落實。考慮到實施地區(qū)與部門的差異，一般政策只會明確大方向、大原則，沒有規(guī)定具體的辦法，需要落實基層根據(jù)各自的實際制定出臺具體的實施細則和配套措施，但一旦基層跟進不及時，政策就很容易被“懸空”。在訪談中，被訪談?wù)咛岬綔p負“政策給的是一個非常宏觀的東西，對于我們就是比較有針對性的問題，它沒有一個做法，那我們上級在這方面（政策）也是不到位的話，那可能我們落實就不到位”、“政策比較空”。由此可見基層減負政策內(nèi)容存在很大的問題，無法起到良好的指導(dǎo)工作的功能，同時在上級與基層工作之間也發(fā)生了落實困難的傳導(dǎo)，從而導(dǎo)致減負工作成效的不理想。

（二）權(quán)責不等，部門溝通不暢

權(quán)責不等是指擁有的權(quán)力與應(yīng)有的責任不對等導(dǎo)致無法作為的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象嚴重干擾了基層政府工作者的工作進度，也在很大程度消減他們對工作的積極性。中央指令下達后，任務(wù)一層一層向下傳遞，但其中諸多未解決或未闡明清楚的問題被忽視，最后便都堆積到了基層，基層政府權(quán)小、人少、事多，項目任務(wù)不堪重負，檢查監(jiān)督應(yīng)接不暇，要在時間緊、任務(wù)重的情況下，從形式上“完成”上面交辦的各項任務(wù)，重壓之下的基層政府不得不以形式主義“匆忙應(yīng)對”。訪談中基層工作人員談及這方面時說“同樣的數(shù)據(jù)他們可能會重復(fù)的去讓我們?nèi)ゲ杉缓笏麄償?shù)據(jù)完全就是我們給過的數(shù)據(jù)，讓我們這樣重復(fù)的去返工”，也說明上級總是下達重復(fù)指令，增加了基層單位工作人員的工作量，各種指標成為了基層的負累。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，超過百分之四十的工作人員認為要求報送各類報表、數(shù)據(jù)、材料較多，從中我們能了解到減少不合理的大量指標要求成為基層減負的重要一環(huán)。

（三）形式主義，留痕壓力傳導(dǎo)

形式主義是基層減負工作的重點與難點，將工作層層加碼，“文山會海”、工作“留痕”等給基層政府與基層工作人員帶來許多沒有必要的工作，是導(dǎo)致基層負擔大的核心問題，目前基層減負工作中形式主義的問題仍亟待解決。“文山會海”給基層工作人員帶來許多不必要的工作量，為顯示對上級布置的工作重視，不少部門通過“文山”對工作層層加碼、在“會海”里喊高調(diào)式“留痕”，使基層干部疲于應(yīng)對，更助長了“虛落實”、“假落實”的問題。工作部門之間“要求雙向發(fā)文件，一邊要求重點的工作任務(wù)，另一方面要求必須要有會議記錄，要有檔案質(zhì)量，那就肯定需要留痕”，問卷調(diào)查結(jié)果顯示，超過四成的被調(diào)查者表示在基層減負中進行控制會議總量的工作后，實際上并沒有什么變化甚至會議相比以往更多了，并且仍然存在著對解決實際問題效果不佳的問題，會議“留痕”成為了僅僅流于表面的形式主義工作，其中不乏工作水分的存在。

三、政策建議

（一）統(tǒng)籌規(guī)范督查考核制度

為進一步促進議事協(xié)調(diào)機構(gòu)高效運行，必要的考核監(jiān)督機制已成為構(gòu)建減負體系的重要基石。統(tǒng)籌規(guī)范督查考核制度，設(shè)置一套科學嚴密的評估流程，涵蓋定計劃、列清單及事前審批等步驟，注意控制規(guī)模、減少數(shù)量、降低頻次、縮短時長，精準強化督查工作實效性。明確督查事項，跟進督查、全程督查、精準督查，完善考核評價標準，將基層治理工作展開的成效納入黨員干部考核體系中，強化群眾的監(jiān)督意識，保證群眾有效參與監(jiān)督體制的合法主體地位。

（二）堅持權(quán)責一致管理原則

伴隨社會治理重心的不斷下移，建立屬地管理中的權(quán)責對等機制成為深化簡政放權(quán)的著力點，要規(guī)避“事下人不下，責下權(quán)不下”的弊端，立足實際情況，將更加靈活的事權(quán)、物權(quán)和財權(quán)賦予基層，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供更多的人才、技術(shù)、物資支持。規(guī)范和優(yōu)化權(quán)責清單制度建設(shè)，以制度化舉措確立基層和上級政府的權(quán)責邊界，嚴格貫徹“誰主管、誰負責”的原則，破除上級部門相互推諉頑疾。同時厘清“條”與“塊”的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，合力打破基層中“看得見、管不著”的治理壁壘，有效加強條塊融合，擺脫條塊分割結(jié)構(gòu)造成的基層政府有責無權(quán)的困境。

（三）運用信息技術(shù)快速便捷

充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，采用統(tǒng)一的行政負擔測量方法，以民意調(diào)查為基礎(chǔ)，開創(chuàng)“打分表”系統(tǒng)。對行政負擔進行精準測量，搭建數(shù)字監(jiān)管平臺、開辟數(shù)字共享端口、創(chuàng)新數(shù)字監(jiān)管場景；對基層治理工作進行智能化、實時化監(jiān)測，及時縮減基層冗雜工作流程，監(jiān)察糾正違規(guī)工作行為，精心建設(shè)監(jiān)督信息數(shù)據(jù)庫。針對具體工作事宜、工作人員、工作時間，合理創(chuàng)建并定時解散工作群，杜絕形式工作群的泛濫增多，持續(xù)加強對新入職員工、高齡老員工進行辦公、溝通軟件和線上辦公流程的技能培訓，充分發(fā)揮信息技術(shù)的用時短、速度快的便利特征。

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基金項目：國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目，項目名稱：“基層減負背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“越減越負”現(xiàn)象透視及破解路徑研究”（項目編號：202210635088） 。

作者簡介：

蒲彥鑫（2002.2-），女，漢族，重慶涪陵人，本科在讀，研究方向：鄉(xiāng)村治理；

張藝恬（2000.9-），女，漢族，貴州貴陽人，本科在讀，研究方向：語言學；

袁明霞（2001.10-），女，漢族，青海貴德人，本科在讀，研究方向：社會治理。