探析鄉村治理中“村官”腐敗的監督路徑

姜鄲 彭站站

[摘要]村官腐敗是我國基層社會治理的痼疾，是全面推進鄉村振興迫切需要解決的重大難題。隨著鄉村社會、經濟的轉型和發展，村官腐敗手段、緣由也在變化，危害性也日益劇增。為推動鄉村振興戰略的順利實施和鄉村治理現代化建設，重視權力制衡理論在構建村官權力行使的監督路徑意義重大。

[關鍵詞]村官腐敗；鄉村治理；監督

腐敗問題本質上屬于政治問題，自古以來都受到統治階級的關注與重視。習近平總書記就曾明確指出“微腐敗”也可能成為“大禍害”，它損害百姓的切身利益，靡費群眾對黨的信賴。“村官”腐敗是隸屬于“微腐敗”的一種，對其整治關乎著我國反腐敗斗爭能否取得根本性勝利。村官腐敗是指鄉村治理中主要管理者在村務治理過程中運用公共權力為自己為他人謀取私利，間接損害國家、集體與群眾利益的行為。在國家資源反哺農村的時代背景下，我們國家近年出臺很多項惠農政策，投入大量財政經濟用于鄉村的振興。也正是由于這樣的背景條件，部分地區存在著村官由于政治立場不堅定、經不住金錢誘惑而在鄉村事務管理中用公權謀私的現象，且愈發嚴重，因此對村官權力監督與制衡迫在眉睫。

一、權力制衡理論與鄉村治理中村官腐敗問題

關于西方權力制衡理論，對于誰是這個理論的開創者是有爭議的，大多學者認為孟德斯鳩是開創者。雖然洛克在17世紀最早提出分權與制衡，但其提出的權力制衡觀點僅僅是立法權與行政權的二元對立理論，與孟德斯鳩的“三權分立”及對其系統的闡述相比是遜色的，且“三權分立”被以美國為代表的一些資本主義國家直接作為政權構造的理論來源，因而孟德斯鳩被認為是西方分權制衡理論的真正開創者。權力制衡論者的立論基礎是人性惡論[1]，認為懷有惡念的人掌握了權力，必然發生權力的濫用而腐敗。因而，權力制衡理論提倡者都主張對權力進行制衡與監督，保證權力行使的高效便利、為公為民。

權力制衡理論又稱分權制衡理論，是被西方國家廣泛運用于國家政治體制與政府機構設立的理論基礎。我國憲法和法律雖然對權力制衡理論并無明文規定，但不可否認的是在人民代表大會制度的政權組織形式下，我國政治體制的構建與政府機構的設立仍然存在廣泛的權力分立。鄉村治理中村官為何能、為何敢去腐敗，其中最主要的原因就是腐敗的主體擁有鄉村治理中絕對的權力，在其權力行使不能受到監督的情況下必然會產生公權力的濫用產生腐敗行為。因此，有效監督村官行使權力，是防治其腐敗行為產生的關鍵性因素。在鄉村治理中，借助權力制衡理論相關原則，建立健全“縣鄉（鎮）權力監督—同級權力監督—基層群眾權利監督”對防治鄉村治理中村官腐敗問題有極其重要的意義。

二、村官腐敗的監督困境：鄉村權力制衡與監督機制的殘缺

（一）縣鄉（鎮）權力難以監督村官權力

縣、鄉（鎮）政府對鄉村治理中村官權力的行使缺乏長效的監督與制約。上行權力監督難以監督村官權力行使，致使村官防腐墻不牢，這使得村官敢去腐敗[2]。一方面，在縣級行政區域，縣監察委、縣紀檢委和縣審計局等可直接有權對村官權力行使進行監督與制衡。但現實中，這些機構工作往往僅面向縣級政府及其工作人員，偶爾會突擊檢查鄉（鎮）政府，對于鄉村治理中村官腐敗行為的監督作用甚微，難以對鄉村治理中村官腐敗的問題造成太大的影響。另一方面，從國家具體行政事務貫徹實施層面分析，因為縣級政府承擔著國家的具體行政事務，往往要依靠鄉（鎮）政府，尤其是基層農村自治組織的配合才能完成各項指標任務，在這樣的情況下，縣、鄉（鎮）政府及其官員對村官權力行使往往是睜一只眼閉一只眼，或是存在腐敗利益鏈條，致使縣、鄉（鎮）政府對鄉村治理中村官權力的行使缺乏長效監督力量。

（二）同級權力難以制衡村官權力

權力監督的本質是對權力進行制衡。當前，鄉村治理中依法設立的同級權力監督平臺卻存在難以對村官權力進行監督的現象。首先，村務監督委員會名存實亡。村務監督委員會是具體的監督機構，是代表村民對村務實施民主監督的具體組織形式[3]。現實中，存在村官既是治理主體，又是監督主體，導致村務監督委員會形同虛設。其次，村民（代表）會議作為村級民主監督的制度平臺，相當程度上淪為協助村官實施村務管理的配套組織[4]。村民（代表）會議在鄉村治理中享有決策權、監督權，但在實際的鄉村治理事務中，村民（代表）會議卻成為方便村官行使權力的附屬組織，導致其對村官權力的行使構不成監督與制衡。最后，村兩委淪為部分村官貪腐的便利平臺，村兩委干部抱團取暖式腐敗，致使村兩委難以對村官權力行使進行有效的監督與規范，甚至淪落為其腐敗的主要機構平臺。

（三）民主權利難以約束村官權力

村官公權尋租，濫用權力，既破壞農村自治制度運行，又損害廣大村民的民主權利。村民群眾民主權利落實不足，難以對村官權力腐敗形成制衡與監督，繼而發生村官腐敗現象。具體表現為：在民主選舉環節，存在村民收取賄賂濫用民主選舉權利、村官競選是為宗族或個人謀利等現象，為鄉村治理中出現村官腐敗埋下了最初的伏筆。在民主決策環節，部分村官掌握村內大權，決策往往是“一言堂”，為村官腐敗提供了可能。在民主管理環節，村官在村務治理中辦事一支筆、用人一句話，村民民主管理權利得不到發揮，為村官腐敗提供了便利。在民主監督環節，村官很少號召廣大群眾用手中民主權利監督自己，廣大村民群眾也會因“民不與官斗”等心理因素漠視自己對村官權力行使的民主監督權利，導致村官腐敗現象的惡習不斷。總之，廣大村民群眾民主權利不能有效發揮，是村官權力行使肆無忌憚而腐敗的重大因素。

三、權力制衡理論下：探析村官權力腐敗的制衡與監督路徑

權力制衡理論強調權力必須受到監督與制衡，不受約束的權力終將會被濫用。以權力制衡理論為理論基礎，構建以“縣鄉（鎮）權力監督—同級權力監督—基層群眾民主權利監督”三方結合的實踐路徑來監督鄉村治理中村官權力行使，對于防治村官腐敗行為的產生意義重大。

（一）權力對權力的約束，最有力且最直接的方式莫過于上級權力對下級權力的監督與制衡，這種權力的監督方式不易被權力腐敗所異化而流于形式。建立健全縣、鄉（鎮）相關權力制衡與監督機構，下沉監督職能，加強對村官權力行使的規范與約束是首當其沖的。首先，對于當前我國的縣紀檢委、縣監察委等機構權力行使難以對鄉村治理中村官腐敗問題造成影響，各相關部門應加快職能下沉，把對防治村官權力腐敗與制衡作為工作的重點，定期通過巡查、暗訪等形式監督與制衡村官權力的行使，防治村官在鄉村治理中產生尋租腐敗。其次，對于我國在鄉（鎮）政權對村權無實體監督機構的情況，縣紀檢委、縣監察委等機構可根據實際情況下派鄉鎮直屬機構，專門負責村官權力濫用的腐敗問題，既能健全對村官權力的監管與制衡，又可防止鄉（鎮）政府官員與村官存在腐敗往來。最后，對于當前鄉村治理中存在的財政混亂現象，縣審計部門可通過設立專門財政審計的工作小組或在鄉（鎮）設置直屬機構來強化對鄉村治理中財政資金使用情況的審計，防止村官動用私權挪用集體資金產生腐敗。

（二）健全鄉村自治監督機構平臺，強化其職能發揮，保證同級自治系統內部形成權力制衡與監督，對于監督與約束村官權力行使是最直接的。具體應該做到以下幾點：首先，村務監督委員會是村民監督村官最主要的途徑，但現實中村務監督委員會卻名存實亡。對此，政府相關部門必須加大監管與督促，嚴格要求各鄉村必須依法建立健全村務監督委員會，保證村兩委成員不得兼任村務監督委員會的職務，確保村務監督委員會獨立自主行使監督權，依法獨立監督村官權力行使。其次，村民（代表）會議享有鄉村治理過程中的監督權與村內重大事務的決策權，但現實中村民（代表）會議卻成為村官發號施令的平臺，其職能得不到應有的發揮。對此，各基層政府必須嚴格要求鄉村貫徹落實村民自治制度，健全與完善村民（代表）會議，定期召開村民（代表）會議商議鄉村治理中的大事，聽取鄉村主要干部匯報工作，保證其決策權與監督權得到實際發揮，避免在鄉村治理中村官集中掌權。最后，理清村兩委關系，避免出現村兩委“一肩挑”現狀。村委會與村黨支部工作重點是有所區別的，理清村兩委關系，保證村兩委各自職能有效發揮，相當程度上對于監督與制衡村官腐敗是有積極效果的。另外，政府也可鼓勵與支持農村的非政府組織的建設，運用第三方組織公益性和非營利性特點，可最大限度避免掌權者干預而有效的監督鄉村事務的順利進行與村官的工作。

（三）發展基層全過程人民民主，保障和發揮基層群眾民主權利對村官權力的監督與制衡。人民當家作主是中國特色社會主義民主的本質與核心[5]。在基層鄉村自治的背景下，必須發展基層全過程人民民主，保障和發揮廣大村民群眾民主權利對村官權力的監督與制衡。一是要保障廣大村民的民主選舉權利，鑄牢村官腐敗的前沿陣地。在村官選舉的過程中，鄉鎮政府不得干預村官的選舉，嚴格把控村官競選人資格；廣大群眾必須重視自己手中民主選舉權利，公平公正選舉鄉村管理者，從根源上有效預防村官腐敗。二是要保障廣大村民的民主管理權利，通過建立健全村民議事會、民主懇談會等形式來保證村民的知情權、參與權，并擴寬村民參與鄉村公共事務管理的渠道與途徑，防止村官在村務管理的漏洞中滋生腐敗。三是保障廣大村民的民主決策權利，避免村官在村務決策的“一言堂”。村民自治不等同于村官自治，在村務決策上應建立完善的決策程序，保障村民對村務的決策參與權，讓村民和村官在決策過程中發揮各自的作用。四是保障廣大村民的民主監督權利，保證其權利對村官權力行使進行有效的監督。基層政府應鼓勵村民依法行使民主監督權利，對主動舉報村官腐敗的村民進行物質獎勵，同時注重保護舉報人隱私與安全，以此對村官權力的行使造成直接有效的監督與制衡。我們國家與政府必須重視鄉村治理工作，負責監督與引導鄉村治理真正實現村民自治而不是村官自治，才能保障和發揮廣大村民的民主權利對村官權力行使的監督與制衡。

四、結語

總之，腐敗說到底就是權力不受監督而產生的后果，因而必須保證權力受到監督與制衡，避免權力濫用而腐敗。

參考文獻：

[1]袁祖望.權力制衡理論與國家反腐敗機制[J].暨南學報（人文科學與社會科學版），2004（5）：60-62+136.

[2]陳文權，莫申容.治理“村官巨腐”的長效機制探討[J].云南行政學院學報，2018，20（4）：102-107.

[3]任建明.村務監督與微腐敗治理[J].人民論壇，2018（21）：100-101.

[4]盧福營.村民自治背景下的基層組織重構與創新：以改革以來的浙江為例[J].社會科學，2020（2）：47-53+188.

[5]王陽亮.人民監督權力：全過程人民民主的內在價值與保障機制[J].探索，2022（3）：50-60.

基金項目：黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目，項目名稱：“互動式治理視角下城市基層治理能力提升機制研究”（項目編號：21ZZC253）

作者簡介：姜鄲（1989.10-），女，漢族，黑龍江齊齊哈爾人，博士，講師，研究方向：地方政府與基層治理；

彭站站（1998.2-），男，漢族，河南商丘人，碩士研究生在讀，研究方向：基層民主政治與基層治理。