我國用人單位托育服務(wù)政策：意蘊(yùn)、價值與實(shí)現(xiàn)

喻術(shù)紅 李夢云

摘要：鼓勵用人單位為職工提供托育服務(wù)，是我國三孩生育政策的重要內(nèi)容，我國用人單位托育服務(wù)政策契合兒童福利理念，具備多重價值和目標(biāo)。由于用人單位托育服務(wù)政策意蘊(yùn)不明確，用人單位提供托育服務(wù)的成本收益失衡，相關(guān)托育服務(wù)政策實(shí)施面臨困境。因此，應(yīng)當(dāng)明確用人單位托育服務(wù)政策的具體內(nèi)涵，構(gòu)建用人單位提供托育服務(wù)的成本共擔(dān)機(jī)制，探索用人單位提供托育服務(wù)的多元模式，更加便捷、高效、可持續(xù)地為職工提供普惠性、福利性托育服務(wù)。

關(guān)鍵詞：用人單位托育服務(wù) 兒童福利理念 普惠性 育兒支持

中圖分類號：D912.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn. 2097-0749.2023.06.04 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

一、問題的提出

鼓勵、支持、引導(dǎo)有條件的用人單位在工作場所為職工提供托育服務(wù)，是我國生育支持政策體系的一項重要內(nèi)容。2019年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，加大對用人單位內(nèi)設(shè)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的政策支持力度，支持用人單位以單獨(dú)或聯(lián)合相關(guān)單位共同舉辦的方式，為職工提供嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，有條件的可以向附近居民開放。2021年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》要求，大力發(fā)展多種形式的普惠托育服務(wù)，支持有條件的用人單位為職工提供托育服務(wù)；將生育友好作為用人單位承擔(dān)社會責(zé)任的重要方面，鼓勵用人單位制定有利于職工平衡工作和家庭關(guān)系的方案。2021 年修訂的《中華人民共和國人口與計劃生育法》第二十九條規(guī)定， 女職工較多的用人單位應(yīng)當(dāng)配置母嬰設(shè)施，為嬰幼兒照護(hù)提供便利條件。2022 年國務(wù)院各部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》， 提出“構(gòu)建生育友好的就業(yè)環(huán)境”，其中創(chuàng)建家庭友好型工作場所的具體措施包括， 要求女職工比較多的用人單位配備必要的母嬰服務(wù)設(shè)施，鼓勵有條件的用人單位開展寒暑假托管服務(wù)等。此外，全國各省區(qū)市積極頒布法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件， 進(jìn)一步明確和細(xì)化用人單位托育服務(wù)政策?！?〕2023 年中華全國總工會、國家衛(wèi)生健康委員會辦公廳公布了2022 年全國愛心托育用人單位名單，為了更好支持用人單位開展普惠托育服務(wù)工作，中華全國總工會和省級工會將為愛心托育用工單位提供專項資金補(bǔ)助?？梢?，全國各地已經(jīng)有用人單位為職工提供托育服務(wù)，相關(guān)職能部門和工會組織亦在持續(xù)推進(jìn)用人單位托育服務(wù)政策的實(shí)施。

在學(xué)理上，支持用人單位為職工提供托育服務(wù)的政策價值，不僅涉及普惠性托育服務(wù)體系、工作場所育兒支持等生育支持目標(biāo)，還涉及低生育率和人口老齡化背景下兒童福利制度的轉(zhuǎn)型。事實(shí)上，我國學(xué)者已經(jīng)分別針對以上問題展開研究。首先，關(guān)于我國托育服務(wù)體系建設(shè)，有學(xué)者梳理了我國托育服務(wù)的歷史和現(xiàn)狀，指出未來我國托育服務(wù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)在國家和社會之間找到平衡，重視市場手段和公民參與；〔2〕有學(xué)者認(rèn)為，隨著兒童收益社會化和兒童養(yǎng)育成本家庭化的矛盾日益突出，國家應(yīng)當(dāng)通過社會政策分擔(dān)家庭的育兒成本?！?〕其次，關(guān)于工作場所育兒支持，有學(xué)者認(rèn)為，用人單位實(shí)行生育休假制度以及為員工提供普惠性托育服務(wù)是承擔(dān)社會責(zé)任的表現(xiàn)，有利于生育政策的貫徹落實(shí)?！?〕最后，關(guān)于我國兒童福利制度的轉(zhuǎn)型，有學(xué)者指出，我國低生育率與兒童福利制度的缺陷密切相關(guān)，未來應(yīng)當(dāng)優(yōu)化兒童福利制度，加大對家庭育兒的支持力度?！?〕可見，用人單位托育服務(wù)政策與生育支持政策體系、兒童福利制度轉(zhuǎn)型等議題密切相關(guān)。

用人單位托育服務(wù)政策的貫徹執(zhí)行具有重要意義，不僅關(guān)系我國生育支持政策的落實(shí)，還體現(xiàn)了兒童福利理念和兒童福利制度的轉(zhuǎn)型。但是，用人單位為職工提供托育服務(wù)需要投入一定的成本，現(xiàn)有研究并未深入分析用人單位托育服務(wù)政策的價值目標(biāo)和積極作用，不利于用人單位托育服務(wù)政策的全面實(shí)施?；诖耍?本文主要探討我國用人單位托育服務(wù)政策的內(nèi)涵與價值，針對政策實(shí)施現(xiàn)狀提出我國用人單位托育服務(wù)政策的優(yōu)化方案。

二、兒童福利理念下用人單位提供托育服務(wù)的政策意蘊(yùn)

用人單位在工作場所為職工提供托育服務(wù)，是對職工家庭，特別是對雙職工家庭兒童照顧的支持。作為普惠性托育服務(wù)供給的方式之一，用人單位提供托育服務(wù)是兒童福利理念下家庭育兒支持政策體系的重要環(huán)節(jié)。立足于家庭育兒支持政策體系和兒童福利理念，有利于全面探討用人單位提供托育服務(wù)的政策內(nèi)涵。

（一）家庭育兒支持政策契合兒童福利理念

隨著20 世紀(jì)90 年代社會投資型國家福利制度的轉(zhuǎn)型，兒童福利理念進(jìn)入新的發(fā)展階段。〔1〕社會投資型國家福利制度主要體現(xiàn)為以下特征：其一，更加關(guān)注個體全生命周期的風(fēng)險和需求，而不僅僅是就業(yè)或退休階段。其二，在社會保障制度中更加關(guān)注兒童問題和兒童政策，包括兒童照顧、兒童津貼和兒童教育。其三，注重個體的知識學(xué)習(xí)和技能提升，并將個人能力提升與個體保障、社會福祉相關(guān)聯(lián)?！?〕由于社會投資理念注重人力資源投入，兒童是國家和社會未來的勞動力，提高兒童福利成為社會投資型國家福利制度的主要關(guān)注點(diǎn)。從《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020 年）》到《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030 年）》， 無不體現(xiàn)了兒童優(yōu)先的兒童福利理念，重視兒童福利政策的制定和實(shí)施，不斷加大兒童福利支出，致力于提升兒童福利水平。

兒童福利理念下支出型兒童福利制度的完善和落實(shí)具有多重效益。一方面， 能夠提升作為個體的兒童的知識技能，有利于個體發(fā)展和保障；另一方面，兒童作為未來的人力資源，保障兒童福利也有利于社會整體利益的實(shí)現(xiàn)?！?〕實(shí)施以兒童福利為重要關(guān)注點(diǎn)的社會福利政策，還有利于保障兒童的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)?！?〕《兒童權(quán)利公約》第二十七條規(guī)定，每個兒童均有權(quán)享有足以促進(jìn)其生理、心理、精神、道德和社會發(fā)展的生活水平。國家應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施幫助父母或其他兒童照顧主體，保障兒童發(fā)展所需要的生活條件。綜合而言，為實(shí)現(xiàn)人力資源投入和保障兒童利益，國家應(yīng)當(dāng)關(guān)注兒童福利制度及落實(shí)情況。

為了打破貧困和社會劣勢地位的代際傳遞，確保兒童平等獲得社會權(quán)利，國家和社會應(yīng)當(dāng)采取措施支持家庭育兒。例如，加入經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的國家持續(xù)關(guān)注3 歲以下幼兒的教育和照顧，致力于通過增加服務(wù)供給、加強(qiáng)人員培訓(xùn)、提升服務(wù)質(zhì)量等措施，實(shí)現(xiàn)對幼兒的教育支持和照顧支持?！?〕我國臺灣地區(qū)的兒童福利體系亦日趨完善，確立和發(fā)展了托育服務(wù)，旨在鼓勵生育、減輕育兒負(fù)擔(dān)及減少兒童貧困，具體措施包括相關(guān)責(zé)任部門主導(dǎo)、市場參與的形式增加平價和優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)的供給。〔3〕除了提供普惠性托育服務(wù)，各種形式的金錢補(bǔ)貼和兒童照顧休假也被視為家庭育兒支持的政策工具。一方面，通過發(fā)放兒童津貼、扣除個人所得稅等方式對育兒家庭進(jìn)行金錢補(bǔ)貼，能夠增加家庭收入，促進(jìn)家庭對兒童的投入。另一方面， 兒童照顧休假能夠保障有兒童照顧義務(wù)的父母平衡工作與生活，使兒童能夠獲得父母的充分照顧。因此，采取措施支持家庭育兒，如提供普惠性托育服務(wù)、金錢補(bǔ)貼、生育休假等，是提升兒童福利和落實(shí)福利制度的要求。

（二）我國用人單位托育服務(wù)政策：支持職工家庭的兒童保育

隨著我國女性受教育程度提高、男女平等觀念增強(qiáng)、離婚率上升等，傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，雙職工家庭和單親家庭數(shù)量增加，家庭中雇傭勞動與無薪照顧工作的分工被打亂?！?〕我國用人單位為職工提供托育服務(wù)，是工作場所育兒支持措施的重要形式，能夠更好地滿足職工家庭的育兒需求。

1. 我國用人單位托育服務(wù)政策的基本內(nèi)涵

根據(jù)相關(guān)政策文件，我國用人單位托育服務(wù)政策是指，鼓勵和支持有條件的用人單位在工作場所，以單獨(dú)或聯(lián)合相關(guān)單位共同舉辦的方式，為職工提供福利性托育服務(wù)，有條件的可以向附近居民開放?！?〕據(jù)此，可以通過語義解釋和體系解釋，界定用人單位托育服務(wù)政策中的各項要素。其一，托育服務(wù)的提供主體是勞動法上的用人單位，并非一般意義上的企業(yè)托育?！?〕其二，托育服務(wù)的對象主要是用人單位的職工，也可以向附近社區(qū)居民開放，而在聯(lián)合社區(qū)、樓宇、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等其他單位提供托育服務(wù)的情形下，托育服務(wù)對象應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)張。其三，托育服務(wù)的類型。我國托育服務(wù)供給體系可以分為保育和早教兩類，當(dāng)前除市場主導(dǎo)模式下的“教育咨詢”類早教機(jī)構(gòu)以早教為主外，政府和企事業(yè)單位主導(dǎo)的托育服務(wù)均兼顧保育和早教?！?〕因此， 用人單位提供的托育服務(wù)也應(yīng)當(dāng)兼顧保育和早教，但是基于用人單位托育服務(wù)的普惠性和福利性，在低收費(fèi)或不收費(fèi)的前提下，不能過分苛責(zé)其早教服務(wù)的專業(yè)性?！?〕

2. 我國用人單位提供托育服務(wù)的具體要求

用人單位提供托育服務(wù)應(yīng)當(dāng)滿足普惠性、福利性要求，普惠性托育服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合一般受眾可獲得性、價格可負(fù)擔(dān)性和質(zhì)量可期待性。〔4〕構(gòu)建普惠性托育服務(wù)體系，主要是應(yīng)對我國普惠性資源供給不足、質(zhì)量不高、發(fā)展不平衡問題。〔5〕把握用人單位提供托育服務(wù)的普惠性，須避免兩個誤區(qū)：一是普惠性托育應(yīng)區(qū)別于補(bǔ)缺性托育，即不同于對家庭照顧缺失嬰幼兒的社會救助，其受眾是一般的社會公眾。這也意味著“普惠”不等同于“完全免費(fèi)”或“普遍優(yōu)惠”，用人單位提供托育服務(wù)可以制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。二是質(zhì)量的可期待性，要求用人單位托育服務(wù)應(yīng)當(dāng)滿足托育機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但不要求其具備早教機(jī)構(gòu)、私營托育機(jī)構(gòu)在早教方面的專業(yè)化水平。簡言之，用人單位提供普惠性、福利性托育服務(wù)， 可以向其服務(wù)對象合理收費(fèi)，以減輕用人單位托育服務(wù)的運(yùn)營負(fù)擔(dān)。

3. 我國用人單位托育服務(wù)政策的育兒支持維度

考慮到制約生育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、子女照料和女性職業(yè)發(fā)展等因素，當(dāng)前各國的生育支持政策分別從收入補(bǔ)充、時間彌補(bǔ)和托育服務(wù)三個角度入手，構(gòu)建包括兒童津貼、親職假和托育服務(wù)的制度體系?！?〕根據(jù)國際勞工組織2010 年發(fā)布的關(guān)于兒童照顧工作場所解決方案報告〔1〕，工業(yè)化國家雇主支持雇員兒童照顧的方案主要有四種：一是在雇員工作場所內(nèi)或附近，為雇員提供兒童保育設(shè)施，如托兒所、幼兒園或兒童保育中心等。這些設(shè)施可以由雇主單獨(dú)設(shè)立，也可以由工會、雇主組織或兒童保育相關(guān)社會組織設(shè)立。二是與社區(qū)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，為職工提供社區(qū)托育服務(wù)。合作的方式包括雇主為雇員爭取折扣、保留托育名額、提高社區(qū)托育服務(wù)質(zhì)量等。三是為雇員提供資金支持，保障雇員有機(jī)會選擇合適的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。具體方案包括雇主繳納兒童保育基金、直接發(fā)放兒童保育現(xiàn)金福利等。四是咨詢和推薦服務(wù)。在公共托育服務(wù)體系相對完善的福利國家，雇主通過為雇員提供信息咨詢服務(wù)，幫助其獲取合適的公共托育服務(wù)。

我國用人單位托育服務(wù)政策的直接目標(biāo)和預(yù)期效果是增加托育服務(wù)市場的服務(wù)供給，通過服務(wù)政策工具實(shí)現(xiàn)對職工家庭的育兒支持。用人單位不同于托育服務(wù)市場的托育機(jī)構(gòu)，其托育服務(wù)主體、對象、場地均具有特殊性，能更好地滿足職工家庭特別是雙職工家庭的托育服務(wù)需求。并且，由于用人單位提供托育服務(wù)是在國家政策支持下進(jìn)行的，也體現(xiàn)了國家對家庭育兒成本的分擔(dān)。

三、兒童福利理念下我國用人單位托育服務(wù)政策的價值目標(biāo)

兒童福利理念關(guān)注兒童權(quán)利保障和對家庭的生育支持，通過兒童福利支出實(shí)現(xiàn)社會整體效益。在我國人口老齡化和低生育率背景下，三孩生育政策的實(shí)施， 是保持我國人力資源稟賦優(yōu)勢的重要舉措，其不僅立足于宏觀人口目標(biāo)，還注重社會新生勞動力供給和家庭福祉提升?！?〕用人單位為職工提供托育服務(wù)作為我國生育支持政策的重要內(nèi)容，具有兒童教育服務(wù)投入的積極效益。其一，兒童是未來勞動力、納稅人，當(dāng)前兒童的人數(shù)和素質(zhì)直接決定了未來我國的人力資源儲備，用人單位提供普惠性托育服務(wù)，有利于加大對未來人力資源的投入。其二， 支持用人單位為職工提供普惠性托育服務(wù)，是國家和用人單位分擔(dān)家庭育兒成本的舉措，有利于提高社會福利水平。其三，在托育服務(wù)市場中，用人單位提供普惠性托育服務(wù)具有積極的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。自20 世紀(jì)90 年代國有企業(yè)改制以來，我國以企業(yè)為主導(dǎo)的福利性托育服務(wù)體系解體，當(dāng)前托育服務(wù)市場發(fā)展不充分，存在供給不足、收費(fèi)過高及監(jiān)管滯后等問題〔3〕，用人單位提供托育服務(wù)能夠推動我國托育服務(wù)的市場化，創(chuàng)造更多托育服務(wù)崗位，吸納無薪家庭照顧者接受規(guī)范化的職業(yè)技能培訓(xùn)進(jìn)入勞動力市場?！?〕除此之外，用人單位在工作場所為職工提供托育服務(wù)，還涉及用人單位、職工家庭、國家和社會等多元主體，落實(shí)用人單位托育服務(wù)政策對以上主體均具有積極效益。

（一）國家和社會層面：保持我國人力資源優(yōu)勢

用人單位托育服務(wù)政策的直接目標(biāo)是提高生育率、緩解人口老齡化，保證未來我國勞動力人口的數(shù)量。從我國現(xiàn)階段的基本情況來看，家庭生育成本高、職場女性面臨“母職懲罰”、托育服務(wù)供給不足等是生育率持續(xù)走低的重要原因。面對以上問題，用人單位托育服務(wù)政策作為職工家庭育兒支持的解決方案，能夠立足于我國職工家庭尤其是雙職工家庭的育兒需求，全面地實(shí)現(xiàn)對職工家庭的生育支持。

首先，用人單位托育服務(wù)政策能夠通過服務(wù)供給和成本分擔(dān)，緩解職工家庭的生育問題，有利于緩和我國人口老齡化和低生育率狀況，實(shí)現(xiàn)我國未來勞動力數(shù)量的穩(wěn)定增長。一方面，用人單位托育服務(wù)政策將托育服務(wù)與勞動關(guān)系相結(jié)合， 能夠滿足職工的托育服務(wù)需求，同時依托從屬勞動關(guān)系，能擴(kuò)大托育服務(wù)的普及范圍。另一方面，用人單位為職工提供的托育服務(wù)一般采取低收費(fèi)或不收費(fèi)的方式，其費(fèi)用遠(yuǎn)低于市場托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，能夠有效分擔(dān)家庭育兒成本。

其次，用人單位托育服務(wù)政策能夠加大對未來勞動力的投入。當(dāng)前市場化托育服務(wù)的受眾有限，只有負(fù)擔(dān)能力強(qiáng)的家庭才能獲得托育服務(wù)〔2〕，一定程度上剝奪了中低收入家庭獲得托育服務(wù)的機(jī)會，不利于社會公平正義和未來勞動力素質(zhì)的提升。用人單位托育服務(wù)政策要求用人單位的托育服務(wù)應(yīng)當(dāng)滿足普惠性和福利性要求，即用人單位須向職工提供一般家庭可獲得且質(zhì)量符合國家標(biāo)準(zhǔn)的普惠性托育服務(wù)。鼓勵支持用人單位為廣大職工家庭提供普惠性托育服務(wù)，有利于在我國普及專業(yè)化的幼兒保育和早教，能夠改善社會弱勢地位的代際傳遞，保障兒童平等地享有生存和發(fā)展的權(quán)利。因此，用人單位托育服務(wù)政策的實(shí)施，能夠保持我國人力資源的優(yōu)勢，提升未來勞動力的素質(zhì)和能力。

最后，用人單位托育服務(wù)政策能夠優(yōu)化我國現(xiàn)階段人力資源的開發(fā)和配置。其一，用人單位為職工提供托育服務(wù)能夠節(jié)約家庭照顧的人力成本，使承擔(dān)兒童照顧工作的家庭成員進(jìn)入勞動力市場，接受職業(yè)技能培訓(xùn)。其二，除父母之外，用人單位提供托育服務(wù)還能夠緩解上了年紀(jì)家庭成員的壓力。盡管長輩的照料能夠代替雙職工家庭父母的照料，但是長期來看，尤其是在老年人的支付能力和健康狀況不斷改善的背景下，長輩的照料一定程度上不利于老年人選擇個體化的生活方式，是一種代際資源剝奪。〔1〕并且，隨著老齡少子化問題日益突出，我國將逐漸采取延遲退休等措施促進(jìn)高齡勞動者就業(yè)，鼓勵高齡者利用自身知識和技能繼續(xù)為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做貢獻(xiàn)。〔2〕綜合來看，用人單位托育服務(wù)政策能夠促進(jìn)承擔(dān)家庭育兒責(zé)任的家庭成員提升職業(yè)技能和回歸勞動力市場，對緩解人口老齡化造成的勞動力短缺問題具有重要作用。

（二）職工層面：實(shí)現(xiàn)工作與家庭平衡

兒童福利制度體系中的兒童津貼、育兒假期和普惠性托育服務(wù)供給等措施， 不僅能夠緩和家庭的生育問題和提高生育率，還能夠改善雇傭勞動和無薪照顧工作中的性別差異，使女性增強(qiáng)雇傭勞動和家庭照顧工作的自主選擇權(quán)。〔3〕同時， 照顧兒童可以被視為獲取人力資源的方式，應(yīng)當(dāng)明確家庭成員尤其是女性家庭成員照顧兒童工作的社會價值和經(jīng)濟(jì)價值。

用人單位托育服務(wù)政策有助于職工實(shí)現(xiàn)工作與家庭平衡。隨著傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，雙職工家庭和單親家庭數(shù)量增加，家庭中雇傭勞動與無薪照顧工作的分工被打亂，確立工作與生活平衡原則、幫助職工更好平衡家庭與工作具有現(xiàn)實(shí)意義?！?〕2017 年歐盟“工作與生活平衡指令”指出，提供可獲得、可負(fù)擔(dān)的照顧服務(wù)有助于負(fù)有家庭照顧責(zé)任的父母參與雇傭勞動。〔5〕盡管我國勞動與社會保障法律體系中，并未明確工作與家庭平衡原則，但現(xiàn)行產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、育兒假、生育津貼、靈活工作時間安排等制度無不體現(xiàn)工作與家庭平衡的理念?！?〕

用人單位向職工提供托育服務(wù)，有助于促進(jìn)女性家庭成員進(jìn)入勞動力市場、緩和“母職懲罰”、消除女性就業(yè)歧視。傳統(tǒng)家庭分工下，女性須承擔(dān)生育、家庭照顧、家務(wù)勞動等工作，但無法從家庭中獲得報酬，因此這類勞動被稱為無薪照顧工作。由于女性先天的生育者角色定位，世界范圍內(nèi)女性承擔(dān)了約四分之三的無薪照顧工作〔1〕，這進(jìn)一步加劇了勞動力市場中的性別歧視、女性就業(yè)壁壘、女性勞動者的“母職懲罰”等問題?！?〕用人單位提供托育服務(wù)的直接目標(biāo)是， 向職工提供普惠性托育服務(wù)、分擔(dān)家庭育兒成本，這有助于緩和無薪照顧工作的性別不平等問題。有研究表明，有育兒責(zé)任的女性往往會綜合預(yù)期工資收入、托育服務(wù)價格、托育服務(wù)津貼等要素，進(jìn)而在家庭育兒和雇傭關(guān)系中作出選擇?！?〕用人單位提供托育服務(wù)具有普惠性和福利性，能夠推動女性參與雇傭勞動，促進(jìn)勞動力市場中的性別平等，削弱女性生育帶來的“母職懲罰”。所以，對有家庭育兒責(zé)任的職工而言，用人單位提供托育服務(wù)政策能夠分擔(dān)家庭育兒成本、保護(hù)女性家庭成員的勞動權(quán)益，有助于職工實(shí)現(xiàn)工作與家庭平衡。

（三）企業(yè)層面：兼具社會效益與經(jīng)濟(jì)利益

一方面，用人單位為職工提供托育服務(wù)具有社會效益，是企業(yè)社會責(zé)任中勞動者權(quán)益保護(hù)的應(yīng)有之義。根據(jù)SA8000 企業(yè)社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)〔4〕、國際勞工組織《關(guān)于多國企業(yè)和社會政策的三方原則宣言》〔5〕、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織《經(jīng)合組織跨國企業(yè)準(zhǔn)則》〔6〕等文件，勞動者權(quán)益保護(hù)是企業(yè)履行社會責(zé)任的重要體現(xiàn)， 其中涵蓋就業(yè)和社會保障、消除童工和強(qiáng)迫勞動、禁止歧視、改善工資福利和工作條件等內(nèi)容。在我國生育支持政策體系下，用人單位提供托育服務(wù)的法律基礎(chǔ)均為提倡性法律規(guī)范，向職工提供托育服務(wù)并非用人單位的法定義務(wù)，但從用人單位的企業(yè)社會責(zé)任視角出發(fā)，用人單位提供托育服務(wù)具備提高職工福利待遇、改善女職工就業(yè)條件、消除就業(yè)歧視等積極作用。

另一方面，盡管短期內(nèi)為職工提供托育服務(wù)會增加企業(yè)的運(yùn)營成本，但是長期來看，用人單位亦能從中獲取經(jīng)濟(jì)收益。第一，在國家支持有條件的用人單位提供托育服務(wù)的政策背景下，地方政府的一系列激勵措施能夠有效分擔(dān)用人單位的托育服務(wù)成本。如上海市人民政府規(guī)定，企業(yè)設(shè)立的員工子女托育點(diǎn)發(fā)生的費(fèi)用可以作為職工福利費(fèi)在稅前扣除，托育從業(yè)人員能夠獲得免費(fèi)的專業(yè)培訓(xùn)〔1〕，工會給予資金支持等。第二，托育服務(wù)市場中，用人單位提供托育服務(wù)更具市場競爭力，用人單位能夠從中獲取經(jīng)濟(jì)效益。市場調(diào)查結(jié)果顯示，一般育兒家庭更期待獲得價格可負(fù)擔(dān)、包含早期教育、距離社區(qū)或工作場所近的托育服務(wù)?！?〕與市場型托育服務(wù)相比，用人單位提供的普惠托育服務(wù)能夠滿足大部分育兒家庭需求，更具有市場競爭優(yōu)勢。第三，用人單位提供托育服務(wù)作為提高職工福利待遇的一種方式，能夠?qū)崿F(xiàn)對企業(yè)職工的正向激勵，提高職工的工作積極性和勞動生產(chǎn)率，有利于實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?！?〕

四、實(shí)施用人單位托育服務(wù)政策的展望

兒童福利保障視角下我國用人單位托育服務(wù)政策具備多重效益，對國家和社會、職工家庭、企業(yè)均具有積極作用，但實(shí)踐中用人單位為職工提供托育服務(wù)的積極性不高。應(yīng)當(dāng)結(jié)合用人單位托育服務(wù)政策實(shí)施的成本與收益，激勵有條件的用人單位為職工提供普惠性、福利性托育服務(wù)。

（一）我國實(shí)施用人單位托育服務(wù)政策面臨的挑戰(zhàn)

現(xiàn)階段我國用人單位托育服務(wù)政策實(shí)施效果不佳，主要表現(xiàn)為兩個方面：其一，用人單位托育服務(wù)政策缺乏切實(shí)可行的實(shí)施方案和支持措施。當(dāng)前國家和各省市區(qū)的政策規(guī)定多具有宣示性，強(qiáng)調(diào)相關(guān)部門將采取措施支持有條件的用人單位提供托育服務(wù)，但未在文件中明確政策措施的具體指向，尤其是何為“有條件的用人單位”，亦未涉及對用人單位提供托育服務(wù)的具體支持措施；其二，用人單位提供托育服務(wù)的意愿不強(qiáng)。對用人單位而言，在工作場所為職工提供福利性托育服務(wù)，勢必需要投入金錢、場所、專業(yè)人員等資源，將會直接增加用人單位的經(jīng)營成本。與大量的前期成本投入相對比，用人單位托育服務(wù)低收費(fèi)或者不收費(fèi)， 短期內(nèi)收益不明顯，基于成本收益考量，用人單位為職工提供托育服務(wù)的動力不足。

用人單位托育服務(wù)政策實(shí)施面臨挑戰(zhàn)的原因在于，一方面政策文本模糊導(dǎo)致用人單位及職工對用人單位托育服務(wù)政策的認(rèn)識不充分；另一方面由于用人單位缺乏對為職工提供托育服務(wù)的價值目標(biāo)、政策支持的全面了解，未兼顧短期利益與長遠(yuǎn)利益、經(jīng)濟(jì)利益與社會效益，為職工提供托育服務(wù)的積極性不高。因此，應(yīng)當(dāng)立足于用人單位提供托育服務(wù)的成本收益，分析我國用人單位托育服務(wù)政策實(shí)施效果不佳的原因。

從用人單位提供托育服務(wù)的成本來看，當(dāng)前我國并未建立起科學(xué)合理、行之有效的用人單位提供托育服務(wù)的成本分擔(dān)機(jī)制。其一，盡管國家和各地政策文件中表示，國家和各地方財政將加大資金投入支持普惠托育服務(wù)體系建設(shè)，包括用人單位提供的托育服務(wù)設(shè)施，但截至目前，除2023 年中華全國總工會下?lián)軐ｍ椯Y金作為全國愛心托育用人單位提供托育服務(wù)的資金補(bǔ)助外，直接發(fā)放給用人單位的托育服務(wù)資金項目較少。其二，用人單位向職工提供的托育服務(wù)具有普惠性、福利性，其費(fèi)用應(yīng)當(dāng)?shù)陀谕杏?wù)市場上的服務(wù)收費(fèi)，但用人單位托育服務(wù)的過低收費(fèi)尤其是不收費(fèi)，一定程度上忽視了家庭在育兒方面的主體責(zé)任，以致用人單位承擔(dān)了過重的職工家庭育兒成本。盡管在低生育率背景下國家應(yīng)當(dāng)采取措施分擔(dān)家庭育兒責(zé)任〔1〕，但是《兒童權(quán)利公約》和《中國兒童發(fā)展綱要（2021— 2030 年）》均強(qiáng)調(diào)，父母是兒童照顧和教育的主要責(zé)任人，家庭應(yīng)當(dāng)在兒童照顧中承擔(dān)主要義務(wù)?？梢?，如果用人單位為職工提供托育服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低， 將會導(dǎo)致育兒成本在用人單位和家庭的分配中失衡。綜合而言，由于國家和地方政府的政策支持不到位、用人單位普惠性托育服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不合理，用人單位向職工提供托育服務(wù)的成本無法在職工家庭、國家和社會等主體間實(shí)現(xiàn)合理分擔(dān)， 使得企業(yè)踐行用人單位托育服務(wù)政策的預(yù)期成本較高。

從用人單位提供托育服務(wù)的收益來看，用人單位未兼顧為職工提供托育服務(wù)的長期經(jīng)濟(jì)利益和社會效益。與短期內(nèi)的成本增加相比，用人單位為職工提供托育服務(wù)難以在短期內(nèi)獲得經(jīng)濟(jì)收益。并且，由于人力資源投入的收益周期較長， 用人單位提供托育服務(wù)往往被視為承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任、提高職工福利的行為。因而，對以營利為目的的企業(yè)而言，用人單位提供托育服務(wù)的短期經(jīng)濟(jì)收益不明顯， 是其政策響應(yīng)主動性不高的另一重要原因。

（二）我國用人單位托育服務(wù)政策實(shí)施的優(yōu)化方案

盡管用人單位基于成本和收益分析，在工作場所為職工提供托育服務(wù)的積極性不高，但是用人單位托育服務(wù)政策具有多重價值。針對當(dāng)前我國用人單位托育服務(wù)政策所面臨的實(shí)施困境，應(yīng)當(dāng)明確用人單位提供托育服務(wù)政策的具體指向，探索用人單位提供托育服務(wù)成本的多元分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)用人單位托育服務(wù)政策實(shí)施的路徑優(yōu)化。

1. 用人單位托育服務(wù)政策中“有條件的用人單位”釋明

用人單位作為普惠性托育服務(wù)的供給主體，強(qiáng)調(diào)了托育服務(wù)與勞動關(guān)系的關(guān)聯(lián)性，依托用人單位與勞動者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，更有利于解決職工生育伴隨的工作與生活平衡問題。用人單位托育服務(wù)政策將托育服務(wù)供給主體表述為“有條件的用人單位”，可能會將小規(guī)模企業(yè)、私營企業(yè)排除在外，如上海市將其界定為職工適齡子女達(dá)到20 人以上的企事業(yè)單位?！?〕但是理論上小規(guī)模企業(yè)和私營企業(yè)是否應(yīng)當(dāng)被排除，還需要進(jìn)一步探討。

一方面，以用人單位的規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)，中小型企業(yè)、個體工商戶能否被排除在外？國際勞工組織2014 年的實(shí)證研究報告表明，中小企業(yè)更便于推行兒童照顧、生育支持措施，其實(shí)施成本能夠通過效益提升得到彌補(bǔ)?！?〕盡管巴西、智利、印度等國家的立法限制了為雇員提供托育服務(wù)的雇主企業(yè)規(guī)模，如巴西限定為至少雇用30 名16 歲以上女性雇員的雇主企業(yè)，智利要求雇用20 名以上年滿18 歲女職工的雇主提供育兒設(shè)施，印度將雇用女性雇員的規(guī)模限定在30 人或50 人以上?！?〕以上國家立法將為職工提供托育服務(wù)規(guī)定為雇主的一項法定義務(wù)。而我國用人單位托育服務(wù)政策中，為職工提供托育服務(wù)相關(guān)規(guī)定均為提倡性規(guī)范而非義務(wù)性規(guī)范，因此，無需出于豁免中小型企業(yè)義務(wù)的考量，將小規(guī)模用人單位排除在外。相反，基于中小企業(yè)在兒童照顧方面的便利性，我國應(yīng)當(dāng)鼓勵小規(guī)模用人單位為有需要的職工提供托育服務(wù)。

另一方面，以用人單位的性質(zhì)為區(qū)分，提供托育服務(wù)的用人單位能否將私營企業(yè)排除在外？將私營企業(yè)排除在外的觀點(diǎn)立足于，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及社會團(tuán)體等公有單位更易達(dá)到“有條件的用人單位”這一門檻，同時公有性質(zhì)單位為職工提供普惠性、福利性服務(wù)更符合公眾認(rèn)知。但是這一觀點(diǎn)是有失偏頗的：其一，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等公有性質(zhì)單位在與其職工的勞動關(guān)系中，其義務(wù)和責(zé)任與私營企業(yè)一致，均不具備為職工提供托育服務(wù)的法定義務(wù)。其二，從2021 年我國勞動力市場的就業(yè)分布來看，城鎮(zhèn)公有性質(zhì)單位的就業(yè)人數(shù)0.59 萬，僅占城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)4.68 萬的12.6%?！?〕可見，解決私營企業(yè)職工的托育服務(wù)問題是國家托育服務(wù)供給體系建設(shè)的關(guān)鍵。其三，私營企業(yè)亦可能具備提供托育服務(wù)的條件。實(shí)際上，部分大型私營企業(yè)完全具備提供托育服務(wù)的場地、資金、運(yùn)營等條件，如上海攜程親子園〔1〕、北京東方雨虹民用建材有限責(zé)任公司園區(qū)自建幼兒園等?！?〕

綜上，我國用人單位托育服務(wù)政策中“有條件的用人單位”與企業(yè)的規(guī)模和性質(zhì)并無直接關(guān)聯(lián)，用人單位應(yīng)當(dāng)綜合職工需求和成本收益情況，考量是否在工作場所為職工提供托育服務(wù)。

2. 構(gòu)建用人單位提供托育服務(wù)的成本共擔(dān)機(jī)制

在兒童福利理念下，用人單位托育服務(wù)政策的實(shí)施對國家和社會、職工家庭和用人單位具有積極效益。因此，國家、用人單位和職工家庭應(yīng)當(dāng)承擔(dān)用人單位提供托育服務(wù)的成本。

首先，應(yīng)當(dāng)細(xì)化落實(shí)國家對用人單位提供托育服務(wù)的政策支持。其一，國家應(yīng)當(dāng)從財政、稅收兩個角度實(shí)現(xiàn)對用人單位提供托育服務(wù)的資金支持，如向提供托育服務(wù)的用人單位發(fā)放經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助金、設(shè)置企業(yè)稅收優(yōu)惠規(guī)則等。其二，國家和政府可以從用人單位提供托育服務(wù)的具體支出項目入手，通過場地支持、水電支持、托育服務(wù)工作人員技能培訓(xùn)等方式，分擔(dān)用人單位提供托育服務(wù)的運(yùn)營成本。其三，政府可以設(shè)置行政獎勵，對積極響應(yīng)用人單位托育服務(wù)政策、為職工提供低價優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)的用人單位進(jìn)行行政獎勵，具體措施可以包括金錢獎勵、實(shí)物獎勵、授予榮譽(yù)及賦予其在政府采購項目中的優(yōu)先地位等。行政獎勵能夠提升企業(yè)的社會效益和影響力，實(shí)現(xiàn)對企業(yè)提供托育服務(wù)的有效激勵。

其次，用人單位托育服務(wù)機(jī)構(gòu)可以通過向職工合理收費(fèi)的方式，實(shí)現(xiàn)職工家庭對用人單位托育服務(wù)的成本分擔(dān)。盡管用人單位為職工提供的托育服務(wù)具有福利性質(zhì)，但是作為我國普惠托育服務(wù)體系的重要組成，用人單位托育服務(wù)機(jī)構(gòu)也可以參考公辦托育機(jī)構(gòu)和普惠托育機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，向職工家庭收取合理費(fèi)用，以確保用人單位托育服務(wù)的高質(zhì)量和可持續(xù)供給。

最后，工會組織、企業(yè)聯(lián)合會及社會力量也可以通過人員、管理和資金等要素的投入，分擔(dān)用人單位提供托育服務(wù)的成本。一方面，關(guān)于工會支持用人單位托育服務(wù)，我國政策規(guī)定要求工會組織負(fù)責(zé)推動用人單位為職工提供福利性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)?！?〕在美國，由于工作場所的育兒支持措施關(guān)系著雇員權(quán)益和社會經(jīng)濟(jì)，有學(xué)者提議將雇主的育兒支持措施列入集體協(xié)商的強(qiáng)制性主題?！?〕另一方面，關(guān)于企業(yè)聯(lián)合會、社會組織、基金會等社會力量支持用人單位托育服務(wù)，我國相關(guān)政策鼓勵社會力量設(shè)立托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展基金，向托育行業(yè)提供增信支持。

3. 探索用人單位為職工提供托育服務(wù)的多元模式

當(dāng)前我國政策規(guī)定了用人單位提供托育服務(wù)的三種模式：其一，企業(yè)利用現(xiàn)有資源或建設(shè)相應(yīng)規(guī)模的托育機(jī)構(gòu)，為本單位職工提供企業(yè)內(nèi)的托育服務(wù)。這一方式要求用人單位具有提供托育服務(wù)的現(xiàn)有資源，或者具備場地、資金優(yōu)勢，有能力建設(shè)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的用人單位可能包括大中型企業(yè)、從事早教或幼托事業(yè)的企業(yè)等。其二，用人單位聯(lián)合相關(guān)用人單位共同提供托育服務(wù)，如上海市鼓勵同一園區(qū)、同一商務(wù)樓宇內(nèi)的多家企事業(yè)單位聯(lián)合提供托育服務(wù)?！?〕其三，用人單位與其所在或附近社區(qū)托育機(jī)構(gòu)合作，以購買服務(wù)的方式為職工提供托育服務(wù)。以上用人單位提供托育服務(wù)的三種方式均具有可行性，實(shí)踐中用人單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身情況，選擇最合適的托育服務(wù)提供方式。

除以上模式之外，其他國家的有益經(jīng)驗和我國實(shí)踐也可以為用人單位托育服務(wù)的多元供給提供參考。其一，日本、韓國兩個東亞國家與我國有著相似的家庭育兒傳統(tǒng)，且老齡化進(jìn)程早于我國，其雇主工作場所普惠性托育服務(wù)的實(shí)踐具有參考價值。日本各項育兒政策可分為用戶支援、以社區(qū)為依托的區(qū)域合作、特殊育兒服務(wù)及婦幼保健四種類型。其中，雇主提供的托育服務(wù)是以社區(qū)為依托的區(qū)域合作。雇主提供托育服務(wù)的地點(diǎn)不限于企業(yè)內(nèi)部，可以充分利用社區(qū)周邊設(shè)施， 以滿足小企業(yè)雇員、周邊居民的托育需求。〔2〕除托育服務(wù)外，日本2015 年實(shí)施的《下一代育兒支援對策推進(jìn)法》和2016 年修訂的《兒童福利法》規(guī)定，雇主企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過育兒假、育兒津貼及縮短工作時間等方式，承擔(dān)必要的育兒支援責(zé)任?！?〕韓國2009 年起推出兒童保育福利卡制度，由政府主導(dǎo)構(gòu)建了包括非營利社會福利團(tuán)體、非營利公司、個體商業(yè)組織、15 位以上家長組成的互助組織、個人家庭設(shè)施、工作場所設(shè)施六類福利性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。〔4〕可見，雇主企業(yè)在日本和韓國的育兒支持政策體系中承擔(dān)著重要任務(wù)，雇主除了在工作場所設(shè)立托育服務(wù)設(shè)施，還通過與社區(qū)托育機(jī)構(gòu)合作、育兒津貼、育兒假、縮短育兒家庭成員的工作時間等方式， 實(shí)現(xiàn)對雇員家庭育兒的多元支持。其二，我國愛心托育用人單位的實(shí)踐，也涉及用人單位提供托育服務(wù)的多元模式。如中國商用飛機(jī)有限責(zé)任公司上海飛機(jī)設(shè)計研究院，2022 年通過設(shè)立工作場所托育園、與上海市17 家優(yōu)質(zhì)幼兒園達(dá)成長期合作協(xié)議等方式，為職工子女的入托入園提供了有力支持。〔1〕又如蘇州大學(xué)附屬兒童醫(yī)院與奇智鐘南幼兒園合作設(shè)立了蘇州工業(yè)園區(qū)童元托育服務(wù)中心，該中心作為蘇州大學(xué)附屬兒童醫(yī)院的用人單位普惠性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，依托用人單位的醫(yī)教研防資源優(yōu)勢，借助奇智鐘南幼兒園的場地和管理設(shè)施配套，為醫(yī)院1200 多名育齡婦女職工提供托育服務(wù)，并逐步輻射服務(wù)周邊居民群眾?！?〕綜上，在用人單位托育服務(wù)政策的實(shí)施中，用人單位可以創(chuàng)新對職工家庭育兒的支持模式，在工作場所單獨(dú)或聯(lián)合設(shè)立托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，也可以與公辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)或社區(qū)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，以更好滿足職工家庭的托育服務(wù)需求。

五、結(jié)語

兒童是國家的希望，也是未來人力資源的重要載體，在我國低生育率和人口老齡化的背景下，應(yīng)當(dāng)重視對家庭育兒的政策支持，綜合運(yùn)用收入補(bǔ)充、時間彌補(bǔ)和托育服務(wù)三項政策工具，實(shí)現(xiàn)對家庭的生育支持。與其他生育支持政策措施相比， 用人單位提供托育服務(wù)依托從屬勞動關(guān)系向職工家庭提供普惠性托育，契合當(dāng)前我國家庭結(jié)構(gòu)的變化，更能夠滿足職工家庭的育兒需求及工作與家庭平衡的需要。為破解我國現(xiàn)階段用人單位托育服務(wù)政策的實(shí)施困境，應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)政策中“有條件的用人單位”的具體指向，構(gòu)建國家、社會、工會和職工家庭對用人單位提供托育服務(wù)的成本共擔(dān)機(jī)制，促進(jìn)用人單位通過多種方式為職工提供托育服務(wù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，用人單位提供托育服務(wù)是應(yīng)對人口老齡化、促進(jìn)工作與家庭平衡、保持人力資源優(yōu)勢的可行路徑，但是并非唯一或最優(yōu)路徑，因此，用人單位提供托育服務(wù)應(yīng)當(dāng)配合育兒假、育兒津貼、靈活工作時間安排等措施，以便職工育兒家庭靈活選擇用人單位的育兒支持方案，更好滿足職工家庭的育兒需求。

（責(zé)任編輯：李文軍）