“三線一單”動態更新實踐與探討

吳錦澤　曾梓瑩　王明旭　蔡思彤　張馳

摘要：動態更新是推動“三線一單”生態環境分區管控成果優化和應用的重要路徑。梳理了廣東省首次“三線一單”動態更新需求和技術思路，分析其成效并提出相關建議，以期為各地開展“三線一單”動態更新工作提供借鑒。廣東省將“三線一單”首次動態更新定位為局部優化，圍繞主要目標、環境管控分區、環境管控單元和生態環境準入清單等四個方面開展了實踐探索，提高了“三線一單”的約束性、合理性、科學性、時效性和可操作性。為更好地發揮“三線一單”作用，建議完善動態更新機制，合理確定更新頻次，分類、分級開展動態更新。

關鍵詞：“三線一單”；動態更新；生態環境分區；生態環境準入清單

中圖分類號：X321 文獻標志碼：A

前言

“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準人清單）生態環境分區管控體系是支撐高水平保護、服務高質量發展的重要抓手。目前，“三線一單”實施應用時間尚短，各地在實施過程中還面臨不少問題，“三線一單”成果體系有待完善。國內學者針對“三線一單”動態更新開展了不少研究，如徐鶴等研究了“三線一單”銜接國土空間規劃的技術要點，汪自書等分析了環境管控分區和環境管控單元的優化技術方法，李莊等探討了生態環境準人清單優化路徑，于雷等提出了將減污降碳納入“三線一單”的技術思路。現有相關研究主要停留在“三線一單”更新的技術方法探討層面，而動態更新實踐還鮮有研究。廣東省已完成首次“三線一單”動態更新，有必要對其實踐情況進行探討，推動探索更為科學的動態更新機制。文章闡述廣東省“三線一單”動態更新需求和技術思路，分析動態更新實踐成效并提出相關建議，為各地開展“三線一單”動態更新工作提供參考。

1動態更新需求與技術思路

1.1動態更新需求分析

2020年底，《廣東省“三線一單”生態環境分區管控方案》印發實施，建立了省級生態環境分區管控體系。2021年，廣東各地市市級“三線一單”成果出臺，完善了市級生態環境分區管控體系。由于廣東省“三線一單”成果發布時，國土空間規劃、“十四五”相關規劃尚未出臺，生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上線等目標指標值尚未明確，影響了“三線一單”后期管控的約束性。2022年，廣東省出臺《廣東省“三線一單”生態環境分區管控實施管理暫行規定》，明確了“三線一單”更新調整的程序，并啟動了首次“三線一單”動態更新實踐。

（注：*數量表示需求和影響程度高低。）

根據《廣東省“三線一單”生態環境分區管控方案》，廣東省“三線一單”成果主要內容包括主要目標、環境管控分區、環境管控單元和生態環境準入清單等四個方面，因此動態更新可圍繞這四個方面開展。為評估“三線一單”動態更新需求，邀請行業專家、生態環境管理人員對各項更新需求和影響程度進行綜合判定（如表1所示），結果表明：主要目標涉及“十四五”期間的生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線相關約束性指標調整，更新需求程度最高，其中生態保護紅線調整會對“三線一單”成果產生較大變更影響；環境管控分區涉及生態空間管控分區、大氣環境管控分區、水環境管控分區和土壤環境管控分區等調整，更新需求程度相對較高，其中生態空間管控分區調整會對“三線一單”成果產生較大變更影響；環境管控單元涉及單元邊界調整，更新需求程度相對較高，對“三線一單”成果變更影響程度一般；生態環境準人清單涉及清單新增、刪減、表述優化等調整，更新需求程度也為最高，但對“三線一單”成果變更影響程度一般。

1.2動態更新技術思路

《關于實施“三線一單”生態環境分區管控的指導意見（試行）》要求，“三線一單”更新調整“原則上優先保護單元的空間格局應保持基本穩定，重點管控單元的空間格局應與環境治理格局相匹配，確保生態功能不降低、環境質量不下降、資源環境承載能力不突破”。為維護“三線一單”的權威性和生態保護格局的穩定性，且與每五年定期調整有所區別，廣東省將“三線一單”首次動態更新定位為局部優化，原則上保持環境管控單元的空間格局和數量基本穩定，銜接相關功能區劃調整成果、“十四五”規劃等政策文件，對“三線一單”生態環境分區管控成果進行局部優化。

結合“三線一單”動態更新需求分析，篩選出需求程度較高且未對“三線一單”成果造成重大變更的內容開展首次動態更新（如圖1所示）。主要目標方面，考慮到更新期間各地國土空間規劃、生態保護紅線未正式出臺，暫不更新生態保護紅線相關內容，僅根據“十四五”相關規劃或方案，更新市級環境質量底線和資源利用上線目標，涉及國考、省考斷面水質目標變化的同步更新水環境控制單元水質目標。環境管控分區方面，在生態保護紅線最終確定前暫不更新生態空間管控分區范圍，僅根據環境空氣功能區劃、產業園區邊界調整局部更新大氣環境管控區，根據飲用水水源保護區調整局部更新水環境管控區，根據重點行業企業用地土壤污染調查成果局部更新土壤環境管控區。環境管控單元方面，根據飲用水水源保護區、產業園區邊界或行政區劃調整情況局部更新環境管控單元，已位于重點管控單元的新設產業園區，暫不單獨劃定新的環境管控單元，只在原單元中增補必要的管控要求。生態環境準入清單方面，結合實際進行清單新增、刪減或表述優化等更新。

2動態更新實踐成效

2.1主要目標更新

廣東省21個地市全部更新了市級環境質量底線，相比原有成果，更新后成果明確了“十四五”時期生態環境保護目標指標，為發揮“三線一單”約束作用提供了底線基礎。如水環境質量底線，通過銜接《廣東省水生態環境保護“十四五”規劃》《廣東省碧水保衛戰五年行動計劃（2021-2025年）》《珠江口鄰近海域綜合治理攻堅戰實施方案》，更新明確了各地市地表水水質優良斷面比例、劣Ⅴ類水體比例和近岸海域水質優良面積比例等3項指標的2025年目標，并基于國考、省考斷面水質目標變化更新了相應控制單元水質目標。

動態更新期間，由于國土空間規劃、能源發展相關規劃尚未出臺或暫未明確“十四五”相關控制指標，土地資源、能源利用上線暫未更新，重點銜接《廣東省“十四五”用水總量和強度管控方案》，更新了“十四五”時期各地市用水總量和強度管控目標，提高了水資源利用上線實施的約束性。

上述環境質量底線、資源利用上線目標更新均依據相關規劃或方案，因此主要目標更新相對簡便，無需重新分析論證。為提高動態更新時效性，發揮“三線一單”底線約束作用，建議完善“三線一單”與相關資源環境規劃的銜接聯動機制，探索對主要目標采取自動更新等簡便模式。

2.2環境管控分區更新

大氣環境管控區更新了16個分區，更新比例為0.85%，通過銜接環境空氣功能區劃調整方案更新了2個大氣環境管控分區，主要為大氣環境優先保護區；通過銜接省級以上產業園區范圍調整更新了14個大氣環境管控分區，主要為大氣環境高排放控制區。更新后，廣東省新增2個大氣環境高排放控制區，其他為原有管控分區邊界的局部調整，結果更符合地方大氣環境管理實際情況。

水環境管控區更新了25個分區，更新比例為1.35%，通過銜接飲用水水源保護區調整方案更新了15個優先保護區、2個重點管控區和8個一般管控區。更新后，廣東省新增8個水環境優先保護區，其他為原有管控分區邊界局部調整，提高了水環境管控分區的合理性與科學性。

土壤環境管控區（建設用地）更新了622個分區，更新比例為15.7%，通過銜接重點行業企業用地土壤污染調查成果更新了49個污染地塊和573個高風險重點行業企業地塊。更新后，廣東省新增591個建設用地環境重點管控區，其他為原有管控分區邊界局部調整，更好地滿足地方對土壤環境的管理需求。

環境管控分區是實施“三線一單”精細化空間管控的重要基礎，劃定結果的合理性決定著管控的有效性，且局部更新也可能影響全局，涉及的動態更新應科學論證。由于生態空間分區暫未更新，目前對大氣、水、土壤環境管控分區的更新還相對簡單。后續應將環境管控分區作為“三線一單”動態更新論證的重點，完善環境管控分區更新技術細則，提高分區的合理性。（見表2）

2.3環境管控單元更新

環境管控單元更新了39個，其中，17個因飲用水水源保護區調整更新，2個因產業園區邊界調整更新，20個因行政區劃調整更新，均僅涉及環境管控單元邊界的局部優化。動態更新中核查的新設產業園區已位于重點管控單元內，為減少更新程度，未新增環境管控單元，只在生態環境準入清單中增補必要的準人要求。更新后，廣東省環境管控單元數量保持基本穩定，維護了廣東省生態保護格局的穩定性。

環境管控單元動態更新需求主要來自依法依規確定的管理邊界調整及相關環境要素管控分區調整，目前僅涉及飲用水水源保護區、產業園區邊界、行政區劃調整。為提高管理的時效性，建議后期合理區分不同的更新模式，對因飲用水水源保護區等類似法定邊界調整而更新環境管控單元的，探索更為便捷的更新模式；對因其他環境管控分區變化確需更新環境管控單元的，應結合環境管控分區更新情況進行充分論證。

2.4生態環境準入清單更新

生態環境準入清單更新了574條，其中，市級清單更新47條，占比8.19%；單元清單更新527條，占比91.81%。從更新的情形看，主要包括清單新增、刪除和表述優化等3類。其中，清單新增61條，占比10.63%；刪除5條，占比0.87%；表述優化508條，占比88.50%。清單表述優化主要包含3類情形（如圖2所示）：一是按照新的法律法規要求更新清單，共176條，占比30.66%；二是根據“十四五”時期新發布的相關政策文件更新清單，共264條，占比45.99%；三是結合地方生態環境管理實際更新清單，共68條，占比11.85%。更新后，生態環境準入清單成果更加符合地方生態環境保護實際，提高了“三線一單”成果的時效性、針對性和可操作性。

生態環境準入清單動態更新是“三線一單”有效實施的關鍵，需求也最為強烈。從清單更新的三種類型看，依據法律法規、政策文件優化清單的需求最多，但該類更新目前仍納入廣東省統一更新范疇，更新流程較久，影響了管控的時效性。為及時地發揮生態環境準入清單的精準指導作用，建議適當簡化生態環境準入清單更新論證要求，在符合法律法規要求的前提下，對生態環境準入清單更新實施更加便捷的模式。

3有關建議

研究僅探討了廣東省首次“三線一單”動態更新實踐情況，分析結果還存在一定局限性。比如，生態保護紅線作為“三線一單”的重要內容，更新需求較為迫切，但由于當時生態保護紅線成果尚未批復，暫未開展生態空間動態更新。為更好地推動“三線一單”應用，建議加強實踐探索，健全“三線一單”動態更新機制。一是合理確定動態更新頻次。“三線一單”動態更新應區別于每五年定期調整，定位為局部優化，避免無差別的全面更新。建議充分銜接其他資源環境管理工作，適時篩選動態更新重點需求，合理確定動態更新頻次。如在國家五年規劃發布年以外，探索開展一年一次或兩年一次動態更新，避免頻繁更新，維護“三線一單”成果的穩定性和權威性。二是分類開展動態更新。制定統一的“三線一單”動態更新要求，因法律法規、政策文件確需更新“三線一單”成果的，探索建立自動更新機制，進一步簡化更新程序，提高“三線一單”的時效性；其他結合實際生態環境管理需要確需更新的，應充分論證動態更新的必要性、合理性，提高“三線一單”的科學性。三是分級實施動態更新。合理界定省級、市級更新權限，涉及主要目標、環境管控分區、環境管控單元等較大程度更新的，建議由省級統一組織各地更新；僅涉及部分生態環境準入清單等局部更新的，建議可由市級按程序組織更新，提高動態更新的便捷性。

4結束語

“三線一單”動態更新是推動生態環境分區管控成果優化和應用的一項重要工作。廣東省將“三線一單”首次動態更新定位為局部優化，原則上保持環境管控單元的空間格局和數量基本穩定，圍繞主要目標、環境管控分區、環境管控單元和生態環境準入清單等四個方面開展了“三線一單”動態更新實踐，提高了“三線一單”成果的約束性、合理性、科學性、時效性和可操作性。建議加強“三線一單”動態更新實踐探索，完善“三線一單”動態更新機制，推動生態環境分區管控成果落地應用，更好地服務經濟社會高質量發展。