拜登政府的“清潔能源革命”與關鍵礦物的地緣政治

劉國柱 白語諾

關鍵詞：關鍵礦物；地緣政治；“清潔能源革命”；拜登政府

當前，氣候變化已經成為全球治理領域的熱門議題。21世紀以來，國際能源體系變革加速發展，第三次國際能源轉型的大幕拉開。以能源技術革命為先導、以低碳和綠色能源產業的發展為重點、以節能減排為先進文化的能源轉型正在如火如荼地展開，棄碳化、棄化石能源的發展趨勢日趨明顯。而作為促進清潔能源發展、實現脫碳目標的重要原材料，關鍵礦物同樣引起了世界主要行為體的重視。自拜登政府上臺以來，推進“清潔能源革命”已經成為美國施政舉措的重要組成部分，美國的關鍵礦物戰略也正在逐步實現系統化與全面性的推進。

由于關鍵礦物本身對于當今國際熱點議題、科技發展與國家安全等方面的戰略價值，這一問題已經引起國內外學術界的廣泛重視。國外學術界針對此議題的研究主要集中在以下四個方面：第一，關鍵礦物全球供應鏈的現狀，在此基礎上分析供應鏈所面臨的潛在風險，并據此提出對策建議：①第二，關注關鍵礦物對于全球化、全球政治局勢以及資源國可能造成的影響，認為關鍵礦物的供應可能會誘發新的逆全球化趨勢，造成主權國家間的惡意競爭，影響世界穩定局勢。而且關鍵礦物并非只會為資源國帶來財富與競爭優勢，亦可能會引發“財富詛咒”效應，帶來負面影響；②第三，關注特定國家和行為體的關鍵礦物戰略以及對特定礦物種類的政策及其影響：③第四，關注關鍵礦物對當前應對氣候變化以及在推進能源轉型過程中的作用，認為關鍵礦物的全球穩定安全供應是實現當前氣候目標的重要前提。④

國內學術界研究主要集中在三個方面。第一，資源國利用自身礦產稟賦進行戰略博弈的主要手段及影響。⑤第二，近年來美國的關鍵礦物戰略。重點著眼在當前中美博弈的背景下，美關鍵礦物戰略框架內具有對華競爭色彩的設計內容，據此分析其影響并提出相應對策。⑥第三，從總體國家安全觀的視角，結合當前關鍵礦物供應的客觀現實，并借鑒其他國家既有政策，探索符合中國自身情況且行之有效的關鍵礦物治理邏輯。⑦雖然國內外學術界針對此議題已經產出了一批研究成果，且其中不乏真知灼見，但這些研究仍缺乏針對關鍵礦物對當今及今后一段時期地緣政治整體性影響的分析。本研究旨在結合拜登政府“清潔能源革命”的背景，在系統梳理其關鍵礦物戰略內容的基礎上，全面分析關鍵礦物的地緣政治影響，并提出中國的應對之道。

一、登政府的“清潔能源革命”與關鍵礦物

為順應國際社會應對氣候問題的共識和民主黨一貫的能源主張，提升美國在氣候領域的全球領導力，拜登政府自上臺以來便積極推動“清潔能源革命”。而關鍵礦物在新能源體系建設中的地位和作用，使其成為實現能源轉型的關鍵要素。加之拜登政府的“清潔能源革命”具有明顯的外溢性，能源轉型已經同美國的產業發展、能源安全甚至國家安全深入融合，因此當前關鍵礦物已經被美國政府賦予了很高的戰略價值。

1.1拜登政府推動“清潔能源革命”

拜登在奧巴馬政府擔任副總統期間，氣候問題與清潔能源的發展便是其關注的重點領域，《巴黎協定》就是由拜登推動談判達成的。2019年，隨著民主黨人呼吁民主黨全國委員會為候選人舉辦氣候辯論，立志于代表民主黨參選的拜登公布了自己的氣候行動計劃——《清潔能源革命和環境行動計劃》。拜登宣稱：“科學告訴我們，我們在未來12年的行動或不行動將決定我們星球的宜居性。這就是為什么我呼吁進行清潔能源革命來應對這場危機，并做美國最擅長的事情——用大創意解決大問題。”①拜登認為，綠色新政是美國應對氣候挑戰的重要框架，他提出的“清潔能源革命”有兩大好處：第一，可以應對并扭轉氣候變化；第二，可以創造更多就業機會并增強美國經濟。隨著大選的進行，拜登的競選團隊又公布了《喬·拜登清潔能源革命和環境正義計劃的九大關鍵要素》，作為未來實施“清潔能源革命”和綠色新政的路線圖。②

自入主白宮以來，推動“清潔能源革命”更成為拜登政府施政的重要內容。拜登政府設定能源轉型與應對氣候變化的政策目標，以此確立本屆政府在這一領域的施政方針。早在大選期間，拜登便公布了針對相關議題的詳細政策主張，主要包括《清潔能源革命和環境正義計劃》《建設現代化、可持續的基礎設施與公平清潔能源未來計劃》以及《確保環境正義和公平的經濟機會計劃》。其中，拜登提出到2050年實現凈零排放的整體目標，介紹了擬施行的產業與外交政策，并對這些措施的前景進行了展望。③

執政以來，拜登政府反復強調并細化自身目標。2022年5月，美國政府宣布承諾到2030年將其溫室氣體排放量減少到2005年的一半。④同時，不同政府部門也出臺了相關政策，為“清潔能源革命”提供法律、制度以及物質等基礎。在國內層面，以限制頁巖油氣開發、取消化石燃料補貼來限制化石能源開發：以加大清潔能源基礎設施建設與改造，推動相關就業、技術創新和本土產業來加速發展清潔能源經濟。⑤拜登推動國會通過的三項與產業發展相關的法案：《基礎設施投資和就業法案》《芯片和科學法案》以及《通脹削減法案》，均涉及為應對氣候變化與推動能源轉型的支出。⑥在稅收方面，2023年3月，美國財政部和國稅局為降低成本、提振制造業，發布對關鍵礦物和電池供應鏈投資的新減稅政策。在國際層面，拜登也積極推動氣候外交，通過國際合作落實其目標。2021年1月20日，拜登上任當天即簽署了“重返《巴黎協定》”的行政命令，并推動召開氣候變化世界領導人峰會。2021年6月，拜登政府在七國集團峰會上提出了“重建更好世界”計劃，主張利用“重建更好世界”計劃為氣候應對、衛生及健康安全等領域提供資金支持。⑦2023年5月的七國集團峰會聯合公報再次提及實現最遲到2050年凈零排放的目標。總之，自拜登上臺以來，包含宏觀戰略目標與具體保障措施、兼顧國內政策與國際合作的“清潔能源革命”施政體系已基本形成。

此外，與“清潔能源革命”本身同樣重要的，是該議題在當前的外溢性。拜登政府對能源轉型的關注并不只與氣候變化有關，還與發展國內產業、國家安全、能源獨立以及對華戰略博弈等多領域相關。首先，如前文所述，拜登政府推動清潔能源發展的許多舉措是在產業政策的法案里出現的，由此可以看出將產業戰略與氣候目標相結合是拜登政府的重要目標。⑧其次，能源轉型不只存在于應對氣候變化的“低政治”非傳統安全領域，同時也涉及“高政治”傳統安全領域。2021年，五角大樓和美國國家情報總監辦公室公開表達了對氣候變化作為現有沖突“威脅倍增器”（threats multiplier）的擔憂。五角大樓表示會將氣候變化因素納入其未來的軍事演習，并表示正開始制定軍隊脫碳計劃。這表明“清潔能源革命”已經開始與國家安全相交融。再次，除應對氣候變化的需要外，保證能源供應安全同樣是美國推動能源轉型的重要動機，而在當前背景下，能源獨立又被注入了新的內涵，拜登理解的能源獨立“不僅僅為應對氣候變化，還要關注21世紀新能源技術所需的資源和創新能力”。①因此，推動以及追求引領“清潔能源革命”不僅關乎脫碳，更關乎能源安全。最后，在對華進行戰略遏制的大背景下，利用外交手段推動能源轉型，爭取在此議題上的國際領導權，更是其題中之義。

1.2關鍵礦物在能源轉型中的作用

能源轉型需要大幅增加關鍵原材料的供應，這種轉型必將重塑地緣政治格局。近年來，世界主要國家紛紛制定了關鍵礦物清單及其界定標準，雖然不同國家的礦物品種選擇及標準各有出入，但大體都包含涉及能源轉型的礦物，如鋰、鎳、鈷、錳、石墨以及稀土元素等。由此可以看出，關鍵礦物對于能否實現“清潔能源革命”的目標起著關鍵作用。

以清潔能源為動力與以碳氫化合物資源為燃料的能源系統有著深刻的不同，比如建造太陽能光伏發電廠、風電場和電動汽車通常需要比化石燃料發電廠更多的礦物，太陽能光伏所需的關鍵礦物是同等產能燃氣發電廠的6倍，海上風力發電是同等產能燃氣發電廠的1 3倍，陸上風電是同等產能燃氣發電廠的9倍，一輛典型的電動汽車所需的礦產資源是傳統汽車的6倍，等等。②而且不同的技術訴求需要不同種類的礦物來實現，如鋰、鎳、鈷、錳和石墨對電池性能、壽命和續航能力至關重要；稀土元素是生產永磁體的重要原材料，而永磁體對風力渦輪機和電動汽車發動機至關重要：電網需要大量的銅和鋁，而銅是搭建電力系統的最基礎材料。全球經濟將由依賴鋰、石墨、鈷、鈦和稀土等關鍵礦物的技術支撐，未來對鋰、鈷、石墨等關鍵礦物的需求也將呈幾何倍數增長。

不僅如此，據國際能源署統計并估算，在過去十余年的時間里，隨著能源轉型的推進，人類對關鍵礦物的需求已經大幅增加，這一趨勢在未來很長一段時間內依然存在。自2010年以來，隨著可再生能源份額的增加，一個新的發電機組所需的平均礦物量增加了50%。在保證實現《巴黎協定》目標的情況下，未來二十年清潔能源技術在總需求中的份額將大幅上升，銅和稀土元素的需求將上升40%以上，鎳和鈷的需求將上升約60%～70%，鋰的需求將上升接近90%，電動汽車及蓄電池已經取代一般消費類電子產品成為對鋰消耗最大的產業。③此外，除礦物本身對能源轉型的作用外，關鍵礦物在全球范圍內的供應情況以及該產業的特殊性更加深了各方對它的重視。

一方面，關鍵礦物的供應鏈存在不穩定性。首先，一些礦物的產地高度集中，導致供應鏈缺乏彈性。例如，全球約70%的鈷供應來自剛果民主共和國，超過80%的鋰供應來自澳大利亞、智利和阿根廷，超過50%的鎳供應來自印度尼西亞和菲律賓，超過80%的銥、70%的鉑、30%的錳供應來自南非。④高度集中的供應鏈使其面臨的潛在斷供風險大大上升。其次，一些礦物的主要產地缺乏穩定性，潛在的危機會影響礦物供應。最突出的例子是剛果民主共和國，“黑市甚至合法的礦產貿易都可能直接加劇沖突、不穩定、腐敗、人權暴行和其他廣泛的外交政策和安全問題”。①而針對這一問題，人們很難找到迅速且有效的辦法，因為“礦產公司只能在礦藏所在的地方挖礦”。②

另一方面，關鍵礦物產業鏈的特殊性導致擴大生產很難在短期內緩解供應危機。首先，關鍵礦物產業的前期投入很大、周期很長。根據國際能源署的說法，新的礦物開采項目平均需要16年才能投入生產。③而在這一周期內，伴隨的是數億乃至數十億美元的投資，這會讓很多投資者望而卻步。其次，關鍵礦物產業對配套的基礎設施要求很高。例如，鋁土礦的開采以及大部分的礦物提純冶煉都相當耗電，對供電系統的要求很高。④而這也是一些非洲國家擁有豐富資源但難以開采的主要原因。再次，開啟一個礦物產業項目需要考慮很多因素，諸如社會、環境及審批制度等。比如，礦物開采會對其周邊的環境產生影響，可能會引起礦區周圍居民的不滿，甚至會造成當地的不穩定。再如，以美國為代表的一些國家的礦物開采項目審批程序以及所涉及的法律都極為復雜，這就導致一個項目從動議到真正啟動中間存在太多的不確定性。最后，礦產品位下降的問題同樣值得重視。經過長期的開采，許多礦產的品位降低。例如智利的平均銅礦石品位在過去15年中下降了30%．從低品位礦產中提取金屬需要消耗更多的能源。

二、拜登政府的關鍵礦物戰略

正是由于在能源轉型中具有至關重要的作用，關鍵礦物必然會引起熱衷于推動“清潔能源革命”的拜登政府的重視。截至目前，拜登政府已經圍繞關鍵礦物的生產與供應，形成了一套初步的系統戰略。一方面，以出臺國內產業政策為主要內容的“開源”措施：另一方面，以加強國際合作為主的“護流”手段。

2.1“開源”：圍繞關鍵礦物的國內產業政策

第一，促進國內關鍵礦物的開發，并重建美國國內的礦物加工能力。美國學者認為，“對全球化的自信和堅信自由市場可以解決所有戰略問題，是美國面臨關鍵礦物供應難題的兩個主要原因”，⑤因此盡管收效可能較為緩慢，但加大國內的礦產開發規模、提升國內產業能力仍然是拜登政府關鍵礦物戰略的重要內容。例如，美國能源部的貸款計劃辦公室（LPO）已經對專注于加工關鍵礦物的清潔能源公司進行了幾項投資：2022年向西拉公司石墨基陽極活性材料（AAM）項目提供1.02億美元資金，向內華達州鋰硼項目提供7億美元資金。在電池制造方面，向俄亥俄州、田納西州和密歇根州的動力電池項目提供5億美元資金。在關鍵礦物回收利用方面，2022年向紅木材料公司提供2億美元資金，2023年又向北美第一個鋰電池資源回收項目提供3.75億美元的資金。為了滿足當前的能源供應需求，拜登政府還計劃利用1950年《國防生產法》來擴大國內供應鏈，特別是鋰礦和電池制造。2020年，特朗普政府曾利用該法促進國內稀土礦的生產，最近拜登用它來增加用于電動汽車和蓄電池的礦物產量。在此先例的基礎上，拜登還能夠授權快速建設新的礦山、煉油廠和制造中心。①在提升加工能力層面，美國政府正積極推動企業在美投資。例如，美國唯一的稀土生產商MP正在推進其對MountainPass稀土礦的擴建以增加產量并發展商業精煉稀土氧化物的能力：一家名為Westwin Elements的美國公司正計劃在俄克拉荷馬州建造美國第一家商業精煉廠來生產高純度鈷粉，“且該公司將采用先進的清潔精煉技術，不會對水、空氣或土壤產生影響”。②美國還通過關鍵材料戰略、“地球資源填圖”計劃（EarthMRI）等在全國范圍內確定關鍵礦物的重點潛力區。

第二，促進關鍵礦物的循環利用，推動技術創新以提高利用效率并嘗試尋找替代品。在循環利用方面，2014年，美國能源部化石能源辦公室（FE）和國家能源技術實驗室（NETL）制定DOE-NELT稀土回收可行性計劃。2020年，該計劃重新命名為“關鍵礦物可持續發展計劃”，研究開發從煤炭、煤基資源、礦井廢水中提取、分離和回收稀土元素和關鍵材料的技術。2022年2月，美國能源部宣布啟動1.4億美元的示范項目，旨在從煤灰和其他礦山廢料中回收稀土元素和關鍵礦物。美國能源部和環保署正在與業界人士合作，為戰略和關鍵材料密集型產業制定可持續生產的內容標準。此外，根據環境保護署和能源部官員的說法，這些機構正在制定激勵措施，以促進產品壽命和可回收性，以及關鍵礦物的回收和再利用：在推進技術創新方面，美國政府也積極與科研單位、高校、企業合作。美國能源部依托艾姆斯、橡樹嶺、阿貢、西北太平洋、布魯克海文、勞倫斯伯克利等17家國家實驗室和密歇根理工大學、俄亥俄州立大學等高校，以及制造商、小型企業、州和地方政府組成先進制造聯盟，成立鋰電池回收研發中心（ReCell）、關鍵材料研究所（CMI）、清潔能源智能制造創新研究所（CESMII）、先進復合材料制造創新研究所（IACMI）等，開展相關基礎科學、材料科學、回收技術、制造技術、提取分離技術等研究。美國能源部還向國家實驗室和大學提供了總額為3000萬美元的3年期贈款和獎勵，以支持對關鍵礦物的科學研究。此外，美國能源部也在進行研究和開發關鍵礦物替代物，如研制稀土元素含量較低甚至無稀土元素的鋰離子電池和磁體的替代品。③

第三，為關鍵礦物相關產業提供信息支持，并減少制度性障礙。以確定關鍵礦產清單為例，《2020年能源法》要求內政部長與其他機構協商，至少每三年審查一次關鍵礦物清單以及用于制定清單的方法，并授權對制定清單的方法和清單本身進行修訂。內政部于2021年5月發布了更新的評價方法以及使用該方法更新關鍵礦物清單的建議。2021年11月，美國地質調查局在《聯邦公報》上公布了50種關鍵礦物的清單草案，這份名單最終于2022年2月定稿：④另外，美國國內復雜的法律體系和苛刻的審批手續都限制了采礦能力的有效擴大。據統計，“從開始到結束，包括開發到建設、啟動、運營，美國項目需要各種許可證，這導致美國采礦項目的許可期限為7-10年。”⑤鑒于此，拜登政府于2021年11月簽署的《基礎設施投資和就業法案》要求顯著改善聯邦政府許可和審查流程的效率，包括降低成本和更及時地決策，以及對已證明有效的聯邦許可進行擴大和制度化，改進審查流程等。

2.2“護流”：加強國際合作

首先，同作為關鍵礦物產區的國家和地區開展合作。建立“不依賴于中國、俄羅斯或其他地緣戰略競爭對手開采或加工”①的產業鏈，是拜登政府制定關鍵礦物戰略的出發點，因此同作為非競爭對手的礦產國家和地區展開合作是十分必要的。一方面，美國的一些傳統盟友本身就是具有豐富關鍵礦物儲量和較強生產能力的國家，如加拿大和澳大利亞。針對加拿大，目前美加雙方對共同發展關鍵礦物并穩定供應鏈有了初步共識，早在2021年拜登和加拿大總理特魯多就承諾在兩國之間建立一條電動汽車供應鏈。自拜登當選以來，已有若干美國礦業公司在加拿大投資。針對澳大利亞，美國國防部也曾出資3000萬美元給一家澳稀土公司在得克薩斯州建設重稀土精煉設施。此外，拜登政府還注重搭建同盟友之間的關鍵礦物多邊合作機制，如共同發布了美加澳“關鍵礦產填圖倡議”（CMMI）。

另一方面，美國也努力拉攏同有較大開采及生產潛力的“中間派國家（地區）”的關系，這些行為體既不是美國的自由貿易伙伴，也不是美國的競爭對手。②其中最主要的是針對非洲國家。由于普遍缺乏礦物開采與加工所需的基礎設施和能力，因此美國主要從援助方面與非洲國家展開合作。目前，美國國內存在“通過援助以提升非洲地區關鍵礦物供應能力進而減輕對中國資源依賴、增加供應鏈彈性”的聲音，美國政府也已經展開了一系列動作。2022年8月，拜登政府發布《美國對撒哈拉以南非洲的戰略》，其中強調了幫助非洲獲取清潔能源的問題，并通過美國國際開發署、美國貿易發展署以及國務院等機構進行落實。《美國對撒哈拉以南非洲的戰略》致力于“尋求公私合作伙伴關系，以可持續地開發和保護關鍵礦產，這些礦產將提供促進全球能源轉型所需的清潔能源技術。”③由此可見，美國對非洲國家能源轉型的關注與援助同其關鍵礦物戰略的落實是分不開的。此外，一些先前的“邊緣地帶地區”，由于自身豐富的關鍵礦物稟賦也日漸引起了美國的注意，如富含稀土以及其他關鍵礦物元素的格陵蘭島。在特朗普執政時期，雖然美國國內主張“收購”格陵蘭島的戲謔之言沒有成為現實，但2022年6月拜登政府設置了駐格陵蘭島領事館。④鑒于格陵蘭并不是主權國家，這已經是美國能夠在外交上給予的最高規格待遇了。

其次，拜登政府積極利用現有多邊框架與聯盟體系推進關鍵礦物的國際合作，打造“關鍵礦物俱樂部”。拜登政府在《2022年國家安全戰略》中強調美國應“清醒地”應對“氣候變化”的挑戰以及“競爭性國際環境”中的“能源短缺或通貨膨脹”，⑤這表明美國政府已經將氣候變化與能源安全問題視為大國競爭的組成部分，特別是對華競爭的重要內涵，而推動關鍵礦物領域的對華“脫鉤”則是在這一領域應對中國挑戰的重要目標。2019年，美國與英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭五國制定關鍵礦產合作聯合行動計劃：2022年6月，拜登政府宣布成立被稱為“金屬北約”的“礦產安全伙伴關系”（MSP），主要包括澳大利亞、加拿大、芬蘭、法國、德國、日本、韓國、瑞典、英國、美國和歐盟等國家和行為體，該組織呼吁并鼓勵相關企業在該集團內部建設供應鏈；2022年12月，聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會期間，美國、加拿大、澳大利亞、法國、德國、英國、日本聯合組建“可持續關鍵礦產聯盟”（SCMA）。①

此外，拜登政府還積極推動國內產業政策與國際合作的互動。2022年8月，美國會通過了《通脹削減法案》，這是有史以來美國最大的一筆氣候支出。這項價值3680億美元的一攬子計劃旨將美國經濟從化石燃料密集型生產轉變為碳排放密集度較低的能源結構。以其中備受關注的電動汽車稅收抵免政策為例，法案規定獲得抵免的條件是生產的汽車電池中40%的關鍵礦物來自北美地區或與美國有自由貿易協定的國家，或者這些礦物在北美被回收。而且這一門檻不斷提高，到2027年最終將達到80%。②但自這一法律通過以來，便引起了包括歐盟與日本在內的美國主要盟友的不滿，因為歐盟和日本并未同美國簽署自由貿易協定。而最近拜登政府的貿易部門正在積極解決這一問題。2023年3月28日，美日簽署了一項關于關鍵礦物的貿易協定，從而允許使用在日本采購或加工的關鍵礦物的電動汽車符合《通脹削減法案》規定的稅收抵免條件。③

除日本外，拜登近期也正在與歐盟委員會主席馮德萊恩討論簽署相關協議以使歐盟適用于該法律的相關優惠政策，④同時雙方也在討論建立一個新的關鍵礦物俱樂部。⑤總之，美國通過建立一項具有強烈保護主義色彩的產業政策并將其適用范圍不斷擴大的方式，打造自己理想中的關鍵礦物供應鏈。此外，該法案還規定，如果電池所含關鍵礦產來自“相關國家”（主要指中國），公司將無法獲得全額稅收抵免。⑥這再次證明了，減少對中國的關鍵礦物依賴，實現在關鍵礦物供應領域的對華“脫鉤”是拜登政府在此議題上的最重要戰略目標。另外，美國還不斷尋求擴大自身的關鍵礦物供應鏈。例如，在美國的邀請下，并非美國傳統盟友但是重要礦物產地的剛果民主共和國也參與了“礦產安全伙伴關系”的峰會：2022年底，美國同剛果民主共和國、贊比亞簽署了一項共同開發電動汽車電池供應鏈的協議。

再次，在推進國際合作的過程中，美國也積極制定關鍵礦物行業標準，以排擠中國在供應鏈內的生存空間。“礦產安全伙伴關系”成立的一個重要目的是“防止戰略競爭對手不公平地利用關鍵礦產等關鍵行業的市場優勢，擾亂美國或其盟國的經濟。”⑦這表明美國有意打壓其定義的“不公平”的“市場優勢”，塑造符合其利益的市場規范。2022年底，美國國務院與澳大利亞、博茨瓦納、加拿大和秘魯合作成立了“能源資源治理倡議”（ERGI），該倡議旨在“努力確保清潔能源公司有足夠的來源可靠的礦物供應”，“建立負責任的清潔能源供應鏈以滿足公眾期望的能源需求……增加礦產供應商和加工商的多樣性，并確保供應鏈的所有環節都尊重人權、加強環境保護和推進治理。”⑧此舉表明除了市場規范外，美國也積極制定關鍵礦物相關產業的生產標準，為美國及其盟友的生產打上“負責任”的標簽，同時利用其制定的行業標準對中國產品進行攻擊，擾亂中國關鍵礦物行業的正常運營與供應。

在積極制定行業標準的基礎上，美國也試圖將關鍵礦物領域的對華競爭意識形態化。美國財政部長珍妮特·耶倫曾將“礦產安全伙伴關系”描述為“這是一種戰略，在這種戰略中，一個擁有共同價值觀的國家集團，制定鼓勵企業在集團內錨定供應鏈的政策”①：2023年2月28日，美國國會召開了題為“中國共產黨對美國的威脅”聽證會，會上美國制造業聯盟主席斯科特·保羅（Scott N．Paul）在大肆指責中國經濟存在的“不正當競爭”與“人權問題”后，在第一點影響里便提到了“令人擔憂的是，從多晶硅和太陽能電池板到大容量電池和關鍵礦物，許多對可再生能源或電氣化至關重要的投入都集中在中國”②：美國亦曾制定法案將一些中國生產的太陽能產品同其對中國新疆問題的污名化聯系起來。③可以說將具體的、形象的競爭議題意識形態化并對中國進行攻擊已經成為美國當前對華政策的慣常路徑。

三、拜登政府關鍵礦物戰略的地緣政治影響

作為世界霸權國家，美國的關鍵礦物戰略必然會對國際地緣政治形勢產生深刻影響。在美國關鍵礦物戰略的推進與落實過程中，地緣政治的熱點地區可能會轉移：一些關鍵國家和地區的政治穩定可能會受到影響：美國關鍵礦物戰略的具體實會增加該領域全球治理的復雜性；而且在當前中美戰略博弈的大背景下，推動關鍵礦物領域的對華“脫鉤”再次拓展了中美競爭的邊界。

3.1地緣政治的熱點地區可能會轉移

在拜登政府的關鍵礦物戰略中，增加礦物供應來源的多樣性、增強關鍵礦物供應鏈的彈性、減少對來自中國關鍵礦物制品的依賴一直是其指導原則。為此，除了發揮傳統盟友的作用，拜登政府也積極發展同其他擁有關鍵礦物生產與加工潛力的行為體的關系。如前文所述，美國已開展了同非洲一些國家在能源轉型與打造關鍵礦物供應鏈等方面的合作，在注意到格陵蘭島擁有可觀的稀土礦藏后，拜登政府于2022年向其派駐領事館。此外，美國也積極推進在拉美的投資，拉丁美洲擁有可觀的關鍵礦物儲量，且其自身的自然資源可能會在今后脫碳過程中轉化為重要的全球公共物品。因此，在當前氣候問題獲得普遍關注的大背景下，關于減排的投資在激增，而拉美是這些資金的主要目的地。④2022年6月，拜登宣布了一項名為“美洲經濟繁榮伙伴關系”的倡議，積極同美洲國家開展氣候合作是該倡議的重要內容。⑤雖然截至目前，該倡議還未取得實質性推進，但此舉表明華盛頓心目中的世界能源地緣政治版圖已經發生變化。第二次工業革命對于油氣能源的依賴深深塑造了20世紀的世界格局，以中東地區為例，石油資源這一稟賦既為其帶來了財富，亦帶來了紛爭，同時深刻影響了大國的對外決策與戰略設計。石油曾經將中東變成全世界關注的焦點，在能源轉型成為迫切需求的今天，關鍵礦物可能也會引發同樣的效應，非洲的剛果民主共和國、東南亞的印度尼西亞、北美的格陵蘭島、拉丁美洲的“鋰三角”等，都可能成為新的地緣政治熱點地區。

3.2影響關鍵國家和地區的政治穩定

擁有可觀礦物產量和成熟加工能力的國家和地區，在對外關系與國際合作中可能更具主動性。但這一優勢有時會適得其反，成為“財富詛咒”，進而影響這些國家和地區的穩定。

一方面，礦物開采與加工行業的特殊性可能會導致一些生產活動遭到當地原住民的反對。例如，鋰的開采在許多國家引發了基層的抵制，這在世界第二大鋰生產國智利尤為顯著，那里的鋰礦開采危及水源、生物多樣性并侵犯當地居民權利。隨著鋰邊界的擴大，美國和歐洲也同樣爆發了抗議活動。①而如果礦物產地本身的局勢就很緊張，則會放大這一影響。印度地質調查局近期在查謨和克什米爾聯邦的山區發現了590萬噸鋰資源，但要將其轉化為實際利益，印度必須應對在其政治最動蕩的地區開發這一資源的挑戰。②

另一方面，關鍵礦物的生產與加工國更容易招致大國對其內政的干預。與石油一樣，推動能源轉型的礦產也是戰略資源，關鍵礦物能否穩定供應在很大程度上影響著主要經濟體和軍事大國的外交政策。而隨著美國對關鍵礦物的不斷重視，曾經為保證自身石油安全而對別國所做出的內政干涉、秘密顛覆等活動有可能會再次上演，而這一趨勢已經存在于過去很長一段歷史中了：“從出口銅的智利的薩爾瓦多·阿連德（Salvador Allende），到出口錳和鈾的加蓬，再到盛產銅和鈾的扎伊爾（現剛果民主共和國）的帕特里斯·盧蒙巴（Patrice Lumumba），歷史中充斥著西方參與、支持針對威脅西方商業利益的民選領導人的政變。據稱，這些因素在2019年針對玻利維亞總統埃沃·莫拉萊斯（EvoMorales）的政變中發揮了作用，該政變確保了玻利維亞的鋰儲量。”③

3.3增加關鍵礦物領域全球治理的復雜性

隨著關鍵礦物越來越引起世界主要行為體的重視，在當前大國競爭的背景下，本領域內的全球治理必然會面臨更嚴峻的挑戰。

首先，拜登政府的關鍵礦物戰略將扭曲全球貿易規則，干擾供應鏈穩定。一方面，拜登政府推動能源轉型的產業法案本身就帶有強烈的保護主義和經濟民族主義色彩。《通脹削減法案》中的產業扶植與供應鏈本土化政策是以《美墨加協定》為基礎劃定范圍的，但該協定本身就具有一定區域保護的意味，“USMCA有270頁的原產地規則章節，但只有一頁專門討論環境合作和綠色產品與服務”。④另一方面，在打造“關鍵礦物俱樂部”的過程中，拜登政府也對既有貿易規則有所破壞。拜登政府為了安撫傳統盟友對《通脹削減法案》的不滿而采取了一定的補救措施：與貿易伙伴進行小型交易，并給它們打上“自由貿易協定”的名字，以確保這些伙伴不會被該法案的條款所傷害。⑤此舉不僅引起了美國國會的不滿，還破壞了世界貿易組織對于自由貿易協定的傳統界定，即“任何自由貿易協定都應涵蓋兩個或兩個以上合作伙伴的很大一部分貿易”。①因此，拜登政府可能在短期內獲得盟友對其國內法案的支持，在能源轉型與關鍵礦物的供應鏈打造上獲得更多的外交資源。但從長遠來看，其濃厚的經濟民族主義色彩以及對此領域貿易規則的扭曲，必將使關鍵礦物的全球供應更加復雜與不穩定。

其次，關鍵礦物產業的發展會誘發新的安全困境。海底礦物勘探是許多國家和公司議程上的重要事項，如果發現新的開采和供應方式，將大大改變關鍵礦物的全球市場。經過幾十年的重大投資后，海底勘探和開發的技術和經濟可行性正取得巨大進展，但尋求開采這些潛在的海底礦物儲備的國家可能因此發生領土爭端。②

最后，關鍵礦物的相關制品都是現實物品，且通常來說體積巨大，一般由鐵路和大型船舶運輸。因此任何地理空間上的阻隔都會對其供應產生較大的影響，在新冠肺炎疫情和俄烏沖突期間這一效應便已經顯現。此外，許多關鍵礦物的市場小、薄弱且不透明，具有這些結構的市場容易出現故障或被人操控，因此還伴有一定的金融風險。③

3.4拓展對華競爭邊界

拜登政府積極制定關鍵礦物戰略的同時，也將這一議題放到大國競爭的大背景中進行審視。因此對關鍵礦物的重視也會擴充美國對華競爭的內容，拓展對華競爭的邊界。

第一，拜登政府積極推動關鍵礦物供應的聯盟化，推動在此領域對華“脫鉤”，這會影響中國礦物供應的穩定性，并對中國能源轉型和產業發展造成負面影響。雖然中國目前在一些礦物種類的全球供應中處于主導地位，但這種優勢主要集中在精煉與加工的產業鏈中下游，而在開采的上游領域，中國依然需要依賴大規模的海外進口。因此，若美國主導的“關鍵礦物俱樂部”囊括了這些礦物原料開采國，并試圖對華斷供，那么中國的關鍵礦物供應會面臨極大風險。此外，美國推動的礦物供應聯盟化已經開始對中國企業在海外的正常商業活動造成阻礙。早在2020年底，加拿大就通過了拒絕中國國有企業山東黃金礦業公司收購加拿大TMAC資源公司的提案：而在2022年11月，加拿大先宣布關鍵礦產投資新規定，限制外國國有企業投資關鍵礦產項目，隨后渥太華勒令三家中國企業必須剝離在加拿大關鍵礦物的投資。很明顯，拜登政府的所作所為將對中國關鍵礦物及其產業的供應鏈造成新的沖擊和挑戰。

第二，美國推動關鍵礦物相關標準制定的規則，會擠壓中國在供應鏈內的生存空間。目前，美國所發起的幾乎所有有關關鍵礦物的多邊合作組織與平臺，其目標基本都涉及主導制定本領域相關標準。例如，“礦產安全伙伴關系致力于通過對高環境、社會和治理（ESG）標準的共同承諾，促進關鍵礦產部門的負責任增長、可持續性以及共同繁榮。”④“能源資源治理倡議正在努力確保清潔能源公司有足夠的來源可靠的礦物供應。負責任的供應鏈應確保供應鏈的所有環節都尊重人權、加強環境保護和推進治理，這樣做可以確保彈性、可靠性以及對股東和社會的回報。”⑤給自己及盟友的相關產品打上“更高標準”和“更負責任”的標簽，打擊中國在全球關鍵礦物供應鏈中所占的空間與比例，是拜登政府推動相關標準意識形態化的主要內容與目的。由此也可以看出，拜登政府對華關鍵礦物競爭并不僅僅局限于自身供應聯盟化與“脫鉤”，美國更希望削弱中國在全球供應鏈中所占的優勢地位，并尋求取而代之。

第三，拜登政府在關鍵礦物領域對中國刻意打壓、追求對華惡意競爭，會使一些在供應鏈內占據重要位置的國家和地區的對沖空間增大，進而加大中國對外行為的成本。目前，拜登政府已經打算同中國就關鍵礦物在拉丁美洲展開競爭，美中經濟安全審查委員會在2022年向國會提交的報告中強調了中國對拉美關鍵礦物、基礎設施甚至疫苗援助所帶來的（對美國）的“潛在挑戰”，①而這種競爭顯然會加大中國在此地區正常活動的成本。波士頓大學的一位研究人員稱：“競爭對拉丁美洲有利，如果他們能夠與許多不同的競爭對手——無論是歐洲的、中國的、美國的、日本的、韓國的——進行競爭性招標，他們可能會比只與一個競爭對手合作獲得更好的結果。”②這種效應在非洲更加明顯，一些非洲領導人認識到了關鍵礦物在當前大國競爭中占據了重要議題的地位，已經在有意識地進行“兩邊要價”。剛果民主共和國總統齊塞克迪（Felix Tshisekedi）在今年1月份舉辦的達沃斯世界經濟論壇上告訴彭博社，前任總統與中國簽署的價值62億美元的以礦產交換基礎設施的合同沒有讓剛果獲益。雖然這一發言帶有很濃厚的政黨斗爭色彩，但他隨后又補充：“現在我們只是需要以雙贏的方式進行再平衡。”今年2月，科特迪瓦前能源與石油部長蒂埃里·塔諾（Thierry Tanoh）曾在美國傳統基金會舉辦的一個座談會上攻擊中國的“一帶一路”倡議，稱該倡議讓許多非洲國家落人“債務陷阱”，并借此渲染“中國對非洲關鍵礦物的控制威脅”。但其發言的主要目的是提醒美國人為避免上述趨勢的深化，美國政府與企業應加強對非洲國家的投資。另外，除商業成本外，這種對沖行為也會加大中國的外交成本。意識到自己手里礦物的國家可能“不會簡單地向出價最高的人出售，而是將它們對礦產的控制權作為政治談判的籌碼。”③

四、結語：關鍵礦物地緣政治化的中國應對

拜登政府的“清潔能源革命”實施之初重點放在國內新能源制造業的發展上，關鍵礦物戰略亦處于起步階段。即便如此，美國關鍵礦物地緣政治化給中國帶來的挑戰和威脅也是顯而易見的，一些中國新材料企業在海外的發展已經受到了來自美國政府活動和企業競爭的掣肘。鑒于此，中國應該增強在關鍵礦物領域的憂患意識，做到未雨綢繆，加快在全球礦物市場的布局。依靠國際市場開展商業活動進而參與全球分工、保障供應固然是基礎手段，但同時也需要一些宏觀保障與政策指導。在國內層面，要促進產業發展與技術創新，增強本土供應能力，促進產業可持續發展；在國際層面，要積極發揮優勢，提升在供應鏈中的價值，同供應鏈中起關鍵作用的國家發展良好關系，同時積極爭奪關鍵礦物相關產業的定價權與標準制定權。

第一，明確供應脆弱的礦物種類，制定針對性政策。目前，世界主要國家和行為體均已制定了符合自身發展需求的關鍵礦物清單及其更新規則。中國應在明確關鍵礦物范疇的基礎上，對每一種礦物潛在的供應風險進行評估，依據不同礦物所面臨供應風險大小的不同給予不同程度的重視，根據所面臨風險類型的不同制定針對性的政策與應急備案。此外，關鍵礦物的斷供一般情況下很難在短時間內在產業上進行補救，一旦斷供造成的負面影響是巨大的，因此做好重點品種的戰略儲備應是中國制定相關政策的重要內容。

第二，加強本土產業能力，推動技術創新，增強抗風險能力。加強本土開發和加工能力，提升本土供應能力，是化解供應風險的最有效辦法。一方面，扶持本土相應產業落地，擴大本土產業規模，逐漸降低對外部進口資源的依賴：另一方面，推動技術創新，提高生產效率，逐步實現同需求的平衡，同時推動關鍵礦物領域產學研的聯動，積極尋找重點關鍵礦物品種的替代品。在對關鍵礦物依賴較嚴重的重點領域，例如環保、高科技以及國防軍工等生產部門，在推動技術更新時，要把降低對礦物依賴作為重要的著眼點和科研方向。

第三，構建科學化與可持續的產業秩序，降低產業成本。在扶持國內產業、擴大產業規模的同時，要推動關鍵礦物產業的可持續發展，促進產業的科學化。首要是注重環境保護，一般來說礦物的開采與加工會對產區的生態環境造成破壞，礦物產品的加工通常會伴隨著對水資源的大量消耗與污染。因此，要注重對生態環境的保護與治理，推動建立更加環境友好型的產業模式。此外，還要規避相關產業對社會與勞動力就業的負面影響。礦物企業的生產活動通常會對其周邊的社區產生一定影響．且該產業本身的特殊性使人們對其形成了“不夠安全”以及“不夠衛生”的刻板印象。基于此，政府與生產部門要探索建設更加和諧的地方與企業關系的方法，如建立長效溝通機制、設置專職調解機構等。同時積極提高礦物產業勞動標準，為產業發展做好就業保障。總之，要全方位促進關鍵礦物產業的良性發展，降低潛在的環境與社會成本。

第四，發揮自身產業優勢，提升中國在全球供應鏈中的不可替代性。關鍵礦物在全球范圍內分布的隨機性、產業分工的復雜性以及過長的供應鏈，導致了目前要想獲得穩定且相對廉價的原料與加工品，就必須依賴全球分工。而當前美國的關鍵礦物戰略意在推行關鍵礦物供應的聯盟化，推動關鍵礦物領域的對華“脫鉤”，這必然影響中國在全球供應鏈中的參與。為此，在加大國內產業扶持力度、提升國內開采加工能力的同時，要挖掘自身的獨特產業優勢，找準自身在供應鏈中的地位，增強自身的不可替代性。此舉一方面可以大大增加美國對華關鍵礦物“脫鉤”的難度，另一方面可以增加美國及其盟友在關鍵礦物上打壓中國的成本，進而起到松動、分化甚至瓦解由美國主導的“關鍵礦物俱樂部”的作用。

第五，借助“一帶一路”倡議，發展同關鍵國家和地區的關系。目前，拜登政府正加緊爭取在關鍵礦物供應鏈中占據重要位置的非傳統盟友的支持，加之這些行為體已經發現了自身礦物的戰略價值，因此這些國家和地區進行利益平衡的意愿也在上升。對此，中國應發展同這些國家和地區的友好關系，利用它們的對沖與平衡意愿，發展雙方的共同利益。尤其要借助“一帶一路”倡議，深化與這些國家的經濟與技術合作，由單純的礦物開采轉向投資與技術合作相結合，與關鍵國家如剛果民主共和國、智利等建立合資企業。在關鍵礦物集中的地區建立電池、渦輪葉片等清潔能源的生產企業，這種方式既有利于我國在未來清潔能源供應鏈中占據有利地位，又帶動了合作伙伴的就業、稅收等社會發展問題。更體現了習近平總書記“全球發展倡議”的“支持發展中國家能源綠色低碳發展”理念，也能在一定程度上規避美國在供應鏈問題上對中國企業的歧視性政策。

第六，積極爭奪關鍵礦物的國際定價權和國際標準制定權。關鍵礦物的國際定價權與標準制定權的歸屬雖然不直接和礦物供應掛鉤，但其涉及相關產品的市場準人資格，會塑造不同行為體之間的產業格局，進而影響各自在全球供應鏈中的地位與價值。因此，定價權與標準制定權必然會給予制定方一定競爭優勢。為此，中國應積極爭取這兩項權力，積極參與關鍵礦物的多邊合作框架，以自身產業可持續發展與全球礦物穩定供應為目標，結合當前現狀，制定關鍵礦物國際市場的準人與運行規則，避免美國繼續推動其地緣政治化，促使其回歸關鍵礦物本身及其全球治理的正確軌道上來。

與其他產業領域一樣，全球關鍵礦物市場已經初步形成了較為穩定的供應鏈。主要大國從本國國家利益出發制定關鍵礦物戰略本亦無可厚非，但不應秉持零和思維，刻意打壓競爭對手。應從維護全球關鍵礦物供應鏈穩定的角度出發，加強在這一領域的國際合作，實現雙贏、多贏和共贏。