中國藝術資助政策的演變階段及特點分析

邢涵林，董 峰

（上海戲劇學院，上海 閩行 201100）

通常來說，藝術資助是由政府撥款（減稅）、商業贊助、公益捐贈綜合而成的藝術支持體系[1]142。中外學界普遍認為，藝術資助是文化政策的重要事項，如赫斯蒙德夫在《文化產業》中所言“（狹義上）文化政策主要涉及對‘藝術’的補貼、控制和管理”[2]；又如董峰的《藝術管理學》一書提到“文化政策的重點是關于‘藝術’的財政支持”[1]70。在內涵上，藝術資助政策是一個國家或地區動員各種力量為支持藝術發展而制定的經濟制度和措施，它在整個社會文明體系中還發揮著重要的調控作用，“國家通過介入藝術所追求的利益與維護公共秩序有關”[3]1。自然，藝術資助也是研究藝術管理與文化政策的基礎性課題。目前聚焦中國藝術資助政策研究成果比較豐富，大致包括兩種進路。一是探究政府資助藝術的合理性與意義，如趙晨曦探討了國家藝術資助制度的合法性，以中國國家藝術基金會為例進行深入剖析，為我國藝術資助政策的完善提供了具體意見[3]1；周諾蕎認為分析政府資助藝術的合理性，必須考慮到背景差異，從資助的目的性、 效益性、均衡性三方面進行討論[4]。二是結合西方經驗為我國藝術資助政策尋找可行性發展對策，單世聯和劉述良以英美兩國藝術資助的相關爭論為線索，分析了政府藝術資助的復雜性，指出我國應在通盤考慮整個文化領域的基礎上尋求文化政策的改革與完善[5]。任珺指出目前我國藝術資金主要來源渠道單一，可借鑒西方發達國家的經驗，考慮搭建藝術與商業伙伴關系的平臺或開拓新的資助種類或資助方式[6]。然而，對中國藝術資助政策發展過程、演進階段方面探討的文章則較少，系統分析改革開放以來中國藝術資助政策的演進軌跡，有助于更好地把握不同藝術資助力量的定位與功能，促進各種資助主體在中國式現代化語境下構筑合力、發揮整體優勢。進言之，有助于在當前的環境與條件下，全面籌劃構建一個多元化、生態式、具有中國式現代化特征的藝術資助體系，為藝術發展提供持續動能。

作為文化政策重要組成部分的藝術資助體系與機制，其變遷與延續在整體與內核方面由國家文化體制改革深刻塑造，受社會主義市場經濟體制改革影響，但在具體要素構成與運行機制上，也存在適應藝術行業自身邏輯的基本特點。因此，對藝術資助政策演進階段的劃分就不能照搬文化體制改革階段“二分法”1二分法：以傅才武為主要代表，其在多篇文章中都提出將2005年看作文化體制改革關鍵性年份，劃分出1978—2005年與2005年以后兩個階段；周全華《新時期30年文化體制改革述略》一文將文化體制改革劃分為1978年至1999年“從動式”改革階段與2000年之后的新世紀“主動式”改革階段；成思行在《改革開放30年我國文化發展和體制變遷之路》一文中將我國文化發展和體制變遷路徑劃分為1978年—2002年的“應對型”改革階段與2002年以后的“推廣型”改革階段。“三分法”2三分法：韓永進、曹普都主張將1992年與2002年作為標志性時間節點，大致劃分出1978—1992年、1992—2002年、2002年至今三個階段；傅才武、何璇《四十年來中國文化體制改革的歷史進程與理論反思》一文是在原有“二分法”的研究基礎上，進一步劃分出1978—2005年、2006—2013年、2014年至今三個階段。等簡約方式，只可以從中借鑒。梳理藝術資助政策發展過程應該基于文化體制改革之框架，以藝術資助不同主體力量即政府、市場與社會之間的互動關系為依據進行階段劃分：一是1978—1992年的新機制探索階段，即在政府直接全額撥款的根本前提下探索藝術資助商品化的新形式；二是1992—2012年的新格局培育階段，即在政府由“管文化”向“辦文化”的轉變中逐步培育政府主導、市場調節、社會補充相結合的藝術資助多元主體力量；三是2012年至今的新體系構建階段，即在堅持雙效統一的目標下著力構建具有中國式現代化特征的開放式、動態型藝術資助生態網絡。之所以如此劃分，一是由于時間節點的標識性意義，如1992年社會主義市場經濟體制確立，我國文化經濟的發展廣泛融入了中國社會資本與外資力量，藝術資助的主體領域大為拓展；又如2012年，中國共產黨第十八次全國代表大會“推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標為文化體制改革提出了新要求，國家在藝術資助領域也做出了相應政策性、實踐性的調整；二是這種劃分方法是為了描述過程而采用的分析工具，并不具有絕對意義。當然，這一劃分方式除了突出藝術資助政策的自主性與合法性，還有助于梳理藝術資助政策的演變路徑，并總結出各階段的特點。

需要明確指出的是，由于藝術資助的對象十分繁雜，本次研究的范圍界定在藝術表演院團、美術館、文化站等關鍵領域，涉及此類藝術機構的創作、演出與展覽等環節，既包括對藝術作品的資助，也涵蓋對藝術機構、藝術家的資助。

一、在政府直接撥款的前提下探索藝術資助商品化的新形式

中華人民共和國成立以來，黨和政府采取藝術機構國有化、事業單位全額撥款等手段對藝術行業開展了社會主義文化改造，很快建立起了中國特色藝術管理體系，為接下來藝術院團建制創造了條件，促使我國建立起一批完全由國家控制的國營劇團。但隨著時間的推進，這種直接由國家全額撥款、資金投入方式單一的藝術資助手段也逐漸顯露出弊端，造成了“吃大鍋飯”“養懶人”等局面，導致效率低下，嚴重制約藝術生產，大眾娛樂市場隨之萎縮，人民群眾對文化消費的合理需求遭受極大限制。1978年召開中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議，社會各界都進入到發展的新起點，文化領域亦如是，國有文藝院團和美術館等文化事業單位陸續開展了藝術資助新機制和新形式的探索，包括在國有文藝院團進行以承包責任制為主的體制改革，在美術館等文化事業單位進行“以文補文”的創新性嘗試。同時，我國文化市場也有了初步的萌芽，又反向催生了相關政策的產生。

1.在國有文藝院團開展管理制度與體制改革

1980年，全國文化局長會議明確指出我國藝術表演團體在體制和管理制度上面臨諸多問題；1985年，中央辦公廳、國務院辦公廳批轉文化部《關于藝術表演團體的改革意見》，以文件的形式對全國藝術表演團體的改革工作進行了規范指導。由此，很多文藝院團紛紛開始了以承包責任制為主的改革，如京劇表演藝術家趙燕俠于1981年承包了北京京劇團，為院團管理制度的改革作出表率。而后，豫劇表演藝術家常香玉在1988年承包了河南省豫劇院一團。該《意見》還提出，在事業經費的構成上，由“人頭費”改為更加靈活有效的貸款、基金、獎勵等資助形式，以提高資金利用效率。可以看出，政府放松了對國有文藝院團的絕對管制，開始逐漸培養國有藝術院團的自主經營能力，藝術院團的資金來源渠道得到初步拓展。

一份文件并不能解決全部問題，需要政策持續發力，不斷突破。一是因為在“文化大革命”期間藝術領域遭受打擊，問題積重難返；二是因為改革開放之初國門打開，新的事物層出不窮，后續改革文件接踵而至。前期的政策對統包統管、吃大鍋飯的舊體制造成了一定沖擊，為了進一步加快藝術表演團體體制改革的步伐，國務院于1988年批轉了文化部《關于加快和深化藝術表演團體體制改革的意見》，提出在藝術表演團體中實施“雙軌制”改革，給予藝術表演團體更多自主權，鼓勵多種所有制形式共同發展，激發藝術表演團體自主生產經營機制與競爭機制的形成，國家不再“養閑人”“養懶人”，也改善了經費使用效率低下的弊端，藝術資助的商品化方式開始在文藝領域萌芽。

2.在文化事業單位開展“以文補文”的嘗試

相比之下，美術館的復蘇與發展相對較晚。1986年12月文化部出臺《關于美術館工作暫行條例》，將美術館定性為“國家美術事業機構”。諸如美術館、文化館（站）在內的公益性文化事業單位，不受市場交換規律的支配。在資金來源方面，美術館以國家撥款為主，以社會捐助為輔，而文化館的經費則基本由各級政府承擔。

為了切實解決文化事業資金不足問題，國家開始允許部分文化機構進行“以文補文”“以商養文”的嘗試。1984年，文化部和財政部在天津會議上正式確認了文化事業單位“以文補文”行為的合法性，隨后，又陸續出臺了針對不同文化領域的政策指導性文件。如1986年《關于美術館工作暫行條例》提出允許在符合規定的前提下開展與美術有關的有償服務項目；1991年《關于文化事業若干經濟政策意見的報告》指出，除財政撥款外，老舊損壞的劇場、影劇院的修繕費用，以及“優秀劇（節）目創作演出專項資金”都可以通過“以文補文”的方式進行適當提取。在改革開放初期，我國文化事業基礎薄弱，設施落后，與經濟發展不相適應，“以文補文”是提高文化事業創收能力、減輕國家財政壓力的一次開拓性嘗試。實踐證明，這種模式利于推動文化事業從“供給服務制”向“經營服務制”過渡發展，為日后的藝術資助商品化形式形成打下了基礎。

3.文化市場發展進程催生藝術資助的新模式探索

1979年在廣州東方賓館推出的首個音樂茶座，被看作我國文化娛樂市場重新崛起的象征。1987年文化部與公安部、國家工商行政管理局共同發布《關于改進舞會管理的通知》，指出為遵循社會主義商品經濟的發展規律，滿足人民群眾的文藝需要，可以允許有條件的文化藝術機構舉辦營業性舞會；1992年藝術品拍賣市場逐漸復蘇，10月11日舉辦的北京國際拍賣會是中華人民共和國成立以來首次文物藝術品拍賣，涵蓋書畫郵品、瓷器、金銀銅器、珠寶玉器等八大類目。以上案例可以說明，改革開放以后，我國在各類藝術領域中陸續開展與市場接軌的嘗試，我國文化市場初具雛形。

由是觀之，在政府直接全額撥款的根本前提下，不斷探索藝術資助商品化形式所形成的新機制探索階段是與當時的經濟文化環境相適應的。在這一階段，政府為彌補資源配置低效的缺陷，遵循“計劃經濟為主，市場調節為輔”的原則，從過去的全額直接撥款逐漸演變為差額撥款的形式，社會力量也逐漸加入文化經濟的發展中來，藝術機構開啟了自收自支、“以文補文”等新管理模式的探索，這為我國文化藝術事業的生存與發展提供了良性土壤。自從“文化市場”的概念于1988年文化部《關于加強文化市場管理工作的通知》中被首次提出[7]，“政府—藝術機構”單一資助模式，開始向政府、市場相結合的多元資助體系過渡。

二、在政府職能轉變過程中培育多元平衡的藝術資助主體力量

隨著經濟的發展，物質生活的富足，人民對文藝的熱情也日益高漲，群眾自發的藝術實踐在很多情況下走在政策之前。20世紀90年代，一些大、中城市一到夜晚就會有露天“歌攤”遍布街頭，其經營者多為個體戶，他們以經營“歌攤”的名義，售賣各種飲料小吃，這種“文化搭臺，經濟唱戲”的做法也被一些在夜間營業的國營商店及集體飯館競相仿效。民間的實踐揭示了文化與市場相結合的趨勢。

從政策話語來看，以鄧小平的“南方談話”以及中國共產黨第十四次全國代表大會召開為標志，我國改革開放和社會主義現代化建設取得重大進展，社會主義市場制度正式確立，站在這一重大歷史轉折點，藝術資助體系的構建也得到了推動與發展。這一時期，國家在指導藝術資助方面主要進行了三方面的實踐：一是完善文化經濟政策，鼓勵民間資本參與到文化事業發展中來；二是培育社會主義文化市場，繼續深化藝術表演團體體制改革；三是健全公共文化服務網絡，探索構建多元化的資助體系。通過梳理政策文件可以發現，該階段的政策導向多為在之前基礎上的延續與深化，我國逐漸培育起多元主體互動平衡的藝術資助新格局。

1.完善文化經濟政策，鼓勵民間資本參與文化事業發展

為進一步加強文化建設，國家根據實踐情況對我國前期的文化經濟政策做了調整與補充。1996年提出“開征文化事業建設費”，要求營業性歌舞廳、音樂茶座等娛樂場所上繳營業收入的3%作為文化事業建設費[8]。“文化事業建設費”是政府擴大文化事業經費來源而采取的一種方式，但在實際操作中，文化事業費的征收存在數額有限且區域不平衡的問題，這一嘗試推動了藝術資助方法的拓展，但資金籌集的功能仍然受到限制，無法保證既有文化供給能夠長期滿足人民群眾的需要。

因此，在國家稅收與撥款政策之外，還要逐步增加資助主體與資助渠道。2010年國務院發布的《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》中，明確提出要鼓勵、支持、引導非公有制經濟的發展，允許民間資本參與文化娛樂、文化創意、文化會展、博物館、圖書館、文化館等文化活動與基礎設施的建設[9]。進一步，在文化領域，國有文藝院團的改革、文化產業的投資以及公共文化服務體系的建設等方面也為民間資本發放了“入場券”[10]。一方面，依靠民間資本的靈活機制和資源優勢，可以助力文藝行業的生存與發展；另一方面，民間資本通過介入文藝領域可加速實現自身價值轉換，最終實現一種雙贏局面。

2.培育社會主義文化市場，繼續深化藝術表演團體體制改革

藝術表演院團體制改革工作仍在有序推進，重點從三方面持續發力：一是實行演出補貼制度、改革評獎制度，適當加大政府支持力度；二是設立專項基金，拓寬藝術表演團體的籌資來源，三是鼓勵藝術表演團體將重點放在演出活動，提高自身經濟效益，建立政府撥款、社會籌資、自主經營三位一體的藝術資助體系。改革的進一步深化，使資金的靜態投入逐步轉為動態投入，藝術表演院團應樹立市場意識、遵循市場規律，切實提高其自主生存能力與資金轉換效率。

中國共產黨第十六次全國代表大會上正式對文化產業和文化事業兩個方向作了區分，并根據文化產業和文化事業的不同特點，區別對待，分類指導。在國有文藝院團的改革進程中，根據實際要求制定“一團一策”。具體而言，對于有大眾消費特征、較強市場需求的國有文藝院團，積極進行轉企改制；對于專注高雅藝術、經濟效益薄弱的單位，在轉制同時也接受政府適當的財政支持。不僅如此，國內一些成功民營美術館也與房地產、旅游業緊密結合，進而形成一個完整的產業鏈，為民營美術館的運營與發展提供了更多機遇與支持。另外，國家還實行差別稅率，如美術館等文化事業單位利用自身場所舉辦的文化活動，只要在文化體育業的征收稅目范圍內，即可獲得門票收入免征營業稅等優惠措施[11]。

3.完善公共文化服務網絡，探索構建多元化的資助體系

為進一步方便廣大人民群眾接觸公共文化項目與服務，提高我國公共文化服務質量與水平，2011年文化部與財政部聯合發布了《關于推進全國美術館公共圖書館文化館（站）免費開放工作的意見》。該《意見》提出針對中西部不同地區的公共文化服務項目進行不同程度的資助，還提出推動全國美術館的基本展覽以及公共圖書館、文化館（站）的公共空間設施對公眾免費開放，通過公益展覽、文藝普及培訓、指導公眾文藝創作等形式，向公眾提供各類公益性的文化服務項目，健全我國公共文化服務體系[12]。公共產品“非競爭性”與“排他性”的特殊屬性，決定了政府必須充當核心主體的角色。但與此同時，過去“萬能政府”對公共文化絕對壟斷的做法導致藝術資助力不從心、效能低下，國家意識到拓寬公共文化服務經費來源渠道的重要性，鼓勵社會力量對公共文化服務的捐贈和投入。

從社會主義市場經濟體制確立，到對文化事業與文化產業作出區分，可以看出國家對于文藝發展內在規律的認識更加深入。我國堅持“文化事業”與“文化產業”協調發展、相互促進，將社會效益放在首位，追求社會效益與經濟效益的有機統一，逐漸構建起一套與社會主義市場經濟要求相適應的籌資機制和多渠道投資體系。在此期間，大量體制內外資本如同一股熱浪般涌入文化領域，公共財政對文化設施的撥款規模達到了前所未有的程度。從該階段開始，以市場為主導的分配模式取代了以計劃為基礎的分配模式，政府在文化事業中的資源直接供給者的地位大為削弱，開始扮演實施社會第二次分配的仲裁角色[13]。

三、在雙效統一目標下構建中國式現代化的藝術資助生態網絡

中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標，在文化藝術領域，“文化治理現代化”亦是其要義所在。堅持社會效益與經濟效益相統一，構建起具有中國式現代化特征的開放式、動態型藝術資助生態網絡是該階段努力的目標。同時，該會議進一步明確提出“金融資本、社會資本、文化資源相結合”的要求，進一步鼓勵構建寬領域、多渠道、參與主體多元化的藝術資助體系。政府與市場的互動關系問題也得到高度重視，市場的地位更加凸顯，從過去的在資源配置中起基礎性作用轉為起決定性作用。以“治理”取代“管理”，可以看出國家在文化領域的進一步“放權”。在這一階段，文化產業成為國民經濟的支柱性產業，優勝劣汰的市場競爭機制有助于激發文化機構自身的運作動力，我國文化藝術政策體系也邁入現代化的新階段。

1.國有文藝院團轉企改制基本完成，新型演藝體制格局基本建立

2012年11月，國有院團的轉企改制工作已基本完成，基本形成“以企業為主體、事業為補充”的新型演藝體制格局。但通過系統研究可以發現，我國演藝市場還處于初級發展階段，大部分轉制院團發育水平較低，或多或少存在著諸如經費自給不足、自營能力低下的問題，這就需要政府及時出臺后續性的政策，來緩解其轉制后的生存發展壓力，并為藝術行業的可持續發展保駕護航。如《關于支持轉企改制國有文藝院團改革發展的指導意見》，提出在繼承原有的優惠政策基礎上，從文化產業發展專項資金以及征收的城市建設綜合配套費等項目中進一步予以支持，并鼓勵演職人員通過個人持股的方式參與轉制院團的股份制改造[14]。另外，為降低國有資本在轉制院團中的絕對比重，擺脫資金結構單一的問題，還要積極吸引社會力量的扶持。國有資本、民間資本、私人資本的多渠道注入，促進我國藝術資助體系從以政府為主導的單一投資主體向多元化投資主體轉變，使得中國的藝術行業的發展更加健康、穩定、持續。同時，政府還通過項目補貼、定向資助等方式，引導轉制院團參與公共文化服務，以期實現經濟效益與社會效益的有機統一。

2.國家藝術基金會成立，藝術資助體系發展完善

隨著文化體制改革的深入，新的演藝體制格局形成，2013年12月30日國家藝術基金應運而生。其資金來源以中央財政撥款為基礎，以自然人、法人或者其他組織的依法捐贈為補充。相應地，在申報和資助范圍方面，國家美術基金也打破陳規，為橫跨全國各文藝領域、不同系統和體制的組織與個人，提供了一個開放、平等的平臺。其資助對象囊括了全國各地的國有與民營文化企業，公益性與營利性的文化組織，單位與個人等不同屬性的藝術生產主體，對資助個人藝術創作、扶持藝術項目落地、促進藝術作品的傳播交流、助力藝術人才的培養等具有重要意義。“國家設立、政府主導、專家評審、面向社會”的現代性基金模式在我國形成，藝術資助渠道更加多元，文化藝術資助生態網絡得到進一步發展完善。

3.首部文化法草擬送審，首個促進旅游演藝發展文件出臺

一直以來，我國對文化的管理存在著“重政策，輕法律”的問題。制定《文化產業發展法》，是依法治國的必然要求，也是我國文化產業發展的客觀需要。從2015年文化部牽頭起草，至2019年我國首部文化法《文化產業促進法》草擬稿問世送審，我國文化治理工作取得新進展、實現新突破。法律文件中提出利用現有專門基金資助文藝創作活動，在文化市場中充分發揮政府對價格形成和運行的導向作用。通過構建多層次、多元化、多渠道的文化產業金融服務體系，鼓勵多種投融資方式共同推動藝術資助法治化與社會主義現代化。《文化產業促進法》的草擬標志著我國文化領域開啟從行政維護到法律保障的新進展，這也意味著我國文化治理能力現代化得到了進一步發展[15]。

2019年3月14日，文化和旅游部發布了《關于促進旅游演藝發展的指導意見》，其是我國出臺的首個促進旅游演藝轉型發展的文件，這也是文化產業成為國家支柱性產業之后，國家大力推進文旅產業深度融合發展的必然要求。文件中鼓勵通過政府采購，引導民間資本投資旅游演藝項目，為部分旅游演藝企業提供稅收優惠等政策，促進旅游演藝產業更好地發展。充分發揮政府規劃、引導與監督作用，以及市場在文化資源配置中的積極作用，調動社會各方積極性，形成發展的合力。

在這一階段，文化管理逐步向文化治理轉變，國家也更加重視從法律層面上保障與規范文化產業的運作。過去，文化管理的主體是政府，而現在文化治理是由政府與社會共同參與。國家藝術基金的成立以及文化法的草擬，對我國文化政策的完善具有劃時代意義。藝術資助從改革開放前國家直接全額撥款，轉變為直接與間接資助相結合、政府與社會力量相結合，形成政府主導，社會參與，重心下移，共建共享的中國式現代化的藝術資助體系。

四、結語

一般認為，制度變遷史就是制度經過“均衡—不均衡—均衡”三個階段的循環往復、否定之否定的過程。藝術資助政策也不例外，通過梳理政策文件可以發現，隨著文化體制改革的深入進行，我國藝術資助政策在延續性中不斷調整，適時變化，總體來說形成了從新機制探索到新格局培育，再到新體系構建的發展階段。反過來，藝術資助政策的階段演進又體現了我國政府對文化事業活動的掌控逐漸放松，權力逐步下放，資助方式正逐步從單一的直接投入，向政府補貼、專項撥款、藝術基金、稅收優惠等直接與間接方式相結合的方向發展，資金來源具有國家投入、商業營收和社會捐贈相結合的傾向。系統描述并深入分析改革開放以來藝術資助政策的演變歷程，可以幫助我們厘清藝術資助政策在實踐過程中的問題，并為藝術資助政策的進一步完善指明方向。