縣級市工業(yè)用地出讓存在的問題及對策研究

楊媛

摘?要：新時(shí)代快速工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，工業(yè)化作為城市化的主導(dǎo)力量助力縣域城市高質(zhì)量發(fā)展，昭示著工業(yè)用地管理必須與新發(fā)展階段相適應(yīng)。新時(shí)代下如何提高工業(yè)用地利用效率，加強(qiáng)工業(yè)用地出讓的管理，完善工業(yè)用地市場配置機(jī)制顯得尤為迫切。文章以湖北省枝江市為例，通過調(diào)研研究發(fā)現(xiàn)，工業(yè)用地組織出讓方式單一、出讓依賴新增建設(shè)用地、工業(yè)用地出讓管理缺乏績效評價(jià)。對此提出改善政策：（1）推行可落地的工業(yè)用地出讓新模式；（2）加大低效閑置用地處置，盤活存量建設(shè)用地；（3）全面落實(shí)工業(yè)用地提質(zhì)增效；（4）建立供后監(jiān)管制度和績效評價(jià)。

關(guān)鍵詞：工業(yè)用地；出讓管理；問題；對策

中圖分類號：F2?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.08.009

0?引言

中國的現(xiàn)代化建設(shè)已邁入新時(shí)代的“騰飛期”、全面深化改革的“深水期”，而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、全球化浪潮正有力地考驗(yàn)著新時(shí)代背景下現(xiàn)有的國家治理體系尤其是當(dāng)下政府的治理能力。工業(yè)作為縣域城市發(fā)展的主力軍，土地依然作為支撐其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，工業(yè)用地除了出讓金收益，還有后期可持續(xù)性的企業(yè)稅收收益和增加社會就業(yè)的社會收益。實(shí)施有效地工業(yè)用地出讓政策、更為精準(zhǔn)的工業(yè)出讓管理措施能夠有利于提高工業(yè)用地利用效率、充分緩解工業(yè)用地供求矛盾，這無疑也對地方政府經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展來說提出了更高的要求，也對工業(yè)用地出讓管理提出了更高的要求。快速工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的新時(shí)代背景下，縣域城市如何提高工業(yè)用地利用效率，加強(qiáng)對工業(yè)用地出讓的管理、完善工業(yè)用地市場配置機(jī)制實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展顯得十分必要。

1?縣級市工業(yè)用地出讓現(xiàn)狀分析——以湖北省枝江市為例

（1）研究區(qū)工業(yè)用地出讓基本概況。2007年以來，我國工業(yè)用地出讓方式主要是市場化程度比較高的招標(biāo)、拍賣、掛牌形式，枝江市自土地招拍掛制度確立以來，工業(yè)用地均采取招拍掛方式出讓，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以2017-2021年枝江市工業(yè)用地出讓數(shù)據(jù)為例：從供地?cái)?shù)量上來看，工業(yè)用地?cái)?shù)量逐年攀升——2017年工業(yè)用地供地16宗，占比516%，2018年工業(yè)用地供地42宗，占比636%，2019年工業(yè)用地供地42宗，占比5454%，2020年工業(yè)用地供地59宗，占比644%，2021年工業(yè)用地供地58宗，占比7733%；從供地面積直觀來看，工業(yè)用地供地面積占總供地面積比例很大——2017年工業(yè)供地面積1315畝，占比748%，2018年工業(yè)供地面積4749畝，占比873%，2019年工業(yè)供地面積3536畝，占比797%，2020年在疫情沖擊下，工業(yè)供地面積2274畝，占比6651%；2021年工業(yè)供地面積6454畝，占比9043%。由此可見，枝江市正處于加快工業(yè)化的進(jìn)程中；從土地出讓金收益來看，2017年收益184億元，2018年收益651億元，2019年521億元，2020年收益369億元，2021年收益1194億元，在不考慮疫情等多重因素作用下，僅從出讓金收益來看，工業(yè)用地出讓對促進(jìn)枝江市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)性強(qiáng)，具有重大作用。

工業(yè)產(chǎn)業(yè)概況。僅以枝江市姚家港化工園區(qū)為例（姚家港化工園是2008年省發(fā)改委批準(zhǔn)成立的專業(yè)化工園，是2019年全省首批認(rèn)定合格化工園區(qū)），園區(qū)規(guī)劃面積4168平方公里，建成面積28平方公里。目前，園區(qū)共有生產(chǎn)經(jīng)營單位104家，其中規(guī)上工業(yè)企業(yè)42家，限上商貿(mào)企業(yè)15家，規(guī)上服務(wù)企業(yè)6家，在建工業(yè)項(xiàng)目38個(gè)（總投資622億元）。2021年園區(qū)實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值400億元，利稅35億元。這彰顯著工業(yè)產(chǎn)業(yè)在枝江市有舉足輕重的地位，同時(shí)也表明在當(dāng)前土地資源要素緊缺的情況下，工業(yè)用地管理、工業(yè)用地提質(zhì)增效迫在眉睫。

（2）工業(yè)用地出讓存在的問題。黃羽等認(rèn)為“工業(yè)企業(yè)的發(fā)展應(yīng)主要依靠勞動力、資本、技術(shù)和市場等因素，不應(yīng)依賴于土地的保值增值，應(yīng)該以保障生產(chǎn)資料供給、控制企業(yè)生產(chǎn)成本、拓寬產(chǎn)品市場、最大限度地提高企業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效益為主要追求。采用土地租賃，既可減少企業(yè)一次性交幾十年地租的經(jīng)濟(jì)壓力，降低企業(yè)的前期投資，也有利于發(fā)揮土地調(diào)控的作用，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，防止和減少低效利用和閑置土地的產(chǎn)生”；屠帆等認(rèn)為“中國各地工業(yè)發(fā)展水平的差距較大，產(chǎn)業(yè)方向也有很大差異性。全國性的工業(yè)用地控制指標(biāo)并不適用于每個(gè)地區(qū)，應(yīng)給予地方政府更大的彈性，結(jié)合當(dāng)?shù)毓I(yè)發(fā)展的實(shí)際情況制定出相應(yīng)的控制指標(biāo)，引導(dǎo)工業(yè)用地的合理利用。”疫情沖擊和宏觀經(jīng)濟(jì)下行的形勢下，在土地資源指標(biāo)有限的情形下，縣域城市如何抓住工業(yè)用地出讓實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展依然存在問題。結(jié)合枝江市工業(yè)用地出讓實(shí)際，通過從枝江市企業(yè)、政府兩種角度進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，主要存在以下幾方面的問題：

工業(yè)用地出讓方式較單一。從原國土資源部發(fā)布實(shí)施的《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)》明確工業(yè)用地必須采取掛牌出讓方式，《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》明確“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”。僅匯總2017-2021年出讓數(shù)據(jù)來看，枝江市工業(yè)用地出讓100%采用掛牌出讓方式。從枝江市土地交易中心調(diào)研發(fā)現(xiàn)，工業(yè)用地掛牌出讓流程至少要經(jīng)歷出讓公告期20天、掛牌期10個(gè)工作日，成交公示5天。這種單一的掛牌出讓雖然流程規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，但發(fā)現(xiàn)也會有潛在的問題：一是企業(yè)拿地審批時(shí)間較長（不包括出讓前期發(fā)改局在立項(xiàng)、環(huán)評等和后期辦證審批環(huán)節(jié)），一個(gè)項(xiàng)目供地組織掛牌出讓至少要37天，耗時(shí)較長；二是削弱市場化競爭，在整個(gè)出讓過程中會有潛在的企業(yè)知道報(bào)價(jià)后退出市場，減弱市場競爭，不利于工業(yè)用地市場化配置；三是政府對工業(yè)用地有一定的干預(yù)（工業(yè)用地招商引資政策），工業(yè)用地市場化競爭程度不充分，致使工業(yè)用地價(jià)格較低。相比于沿海地區(qū)工業(yè)用地的彈性出讓和先租后出讓模式，枝江市工業(yè)用地的出讓方式較單一，潛在的問題也較多。

工業(yè)用地來源依賴新增建設(shè)用地。從新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看，人口產(chǎn)業(yè)集聚、建設(shè)用地?cái)U(kuò)張是不可避免的，但長期通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤新增建設(shè)用地指標(biāo)，能保障重大項(xiàng)目落地，助推鄉(xiāng)村振興，但囿于增減掛鉤現(xiàn)行的政策，長期全面開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有一定的難度，一是實(shí)施周期長，二是資金投入多，并且長期擴(kuò)張建設(shè)用地也會與現(xiàn)在耕地保有量存在矛盾，致使耕地占補(bǔ)平衡壓力變大，未來土地使用成本變高；從土地市場監(jiān)管系統(tǒng)來看，工業(yè)用地土地來源指標(biāo)依賴于增減掛鉤或農(nóng)轉(zhuǎn)征，較多是新增建設(shè)用地，盤活存量用地和閑置用地，探索創(chuàng)新增減掛鉤等土地政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。對于縣級市而言，堅(jiān)持“指標(biāo)跟著項(xiàng)目走”，加強(qiáng)自然資源要素保障，可以支持重點(diǎn)項(xiàng)目、招商引資項(xiàng)目建設(shè)，對于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重大意義，但在土地資源緊缺、供需矛盾的當(dāng)下，對于強(qiáng)化土地集約節(jié)約是十分不利因素，與綠色發(fā)展的路徑也并不相適。枝江市在2022年已采取系列措施提升利用水平，一是加大力度處置閑置用地，二是開展土地集中執(zhí)法；三是全面實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓。結(jié)合枝江市目前產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)際情況，從目前出讓的數(shù)據(jù)來看，嚴(yán)格的控制指標(biāo)還是不利，亟須實(shí)現(xiàn)差別化供地、工業(yè)用地全程精細(xì)化管理。政府同時(shí)要研究如何立足于全程化、精細(xì)化、精準(zhǔn)化的思路規(guī)范工業(yè)用地管理，盤活存量建設(shè)用地，尤其是面對建設(shè)用地增量需求大、土地指標(biāo)缺口大這一問題探索出合理的思路舉措是值得思考的。

工業(yè)用地監(jiān)管存有盲區(qū)。枝江市為加快推進(jìn)土地出讓和存量建設(shè)用地消化處置專項(xiàng)治理，建立存量土地處置一地一策清單，盤活好存量建設(shè)用地取得了一定的效果。從訪談來看，主要反映在一是工業(yè)用地土地開發(fā)利用保護(hù)情況沒有進(jìn)行單列監(jiān)測評估，建立一套良好的績效評價(jià)制度，也沒有從土地利用與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析形成每一宗地的報(bào)告；二是工業(yè)用地全生命周期管理還未建立體系，批后監(jiān)管和視頻監(jiān)控系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感監(jiān)測手段主要還是聚焦完成考核指標(biāo)，針對報(bào)批土地、閑置土地、違法用地上，供后監(jiān)管和績效評價(jià)沒有形成規(guī)范完整的制度，對工業(yè)用地信息化建設(shè)還有待加強(qiáng)；三是土地開發(fā)建設(shè)和土地出讓的時(shí)序、節(jié)奏沒有精準(zhǔn)把握；四是政府還存有重管理、輕經(jīng)營的傳統(tǒng)理念，管理形式也較單一。枝江市自2019年工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓實(shí)施以來，工業(yè)用地幾乎都是“標(biāo)準(zhǔn)地”（帶控制指標(biāo)）出讓，但在供地過程中注重實(shí)現(xiàn)“凈地”出讓（“凈地”出讓相關(guān)規(guī)定：土地權(quán)屬清晰，安置補(bǔ)償落實(shí)到位，沒有法律、經(jīng)濟(jì)糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、用地容積率等規(guī)劃條件明確，具備通水、通電、通路及場地平整等動工開發(fā)所必需的其他基本條件）、明確履約要求，卻在全程監(jiān)管這塊有所忽視，即沒有對照“3+X”控制性指標(biāo)實(shí)現(xiàn)全程協(xié)同聯(lián)動監(jiān)管，進(jìn)行全覆蓋項(xiàng)目建設(shè)、竣工驗(yàn)收、達(dá)產(chǎn)復(fù)核等環(huán)節(jié)的全程監(jiān)測監(jiān)管。

2?縣級市工業(yè)用地出讓管理對策

（1）盤活存量挖掘潛力，提升工業(yè)用地利用效率。未來，在建設(shè)用地總量控制的前提下，進(jìn)一步優(yōu)化建設(shè)用地指標(biāo)在縣級市的配置格局；同時(shí)要注意到本地自然資源稟賦的限制，要致力于盤活存量。一是要深度拓展縣級市主體功能區(qū)的“全面性”，切實(shí)發(fā)揮國土空間規(guī)劃的龍頭管控作用，明確工業(yè)用地企業(yè)在功能區(qū)和規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)活動，使得土地資源利用達(dá)到理想效果；二是要從嚴(yán)從緊加大閑置低效用地處置力度，確保全面提升土地利用水平；三是要積極探索創(chuàng)新增減掛鉤等土地政策，充分挖掘閑置農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策優(yōu)勢，探索建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度；四是要充分挖掘存量土地潛力，摸清城市低效閑置建設(shè)用地情況，做好批而未供的土地供應(yīng)；五是可向上級爭取調(diào)整增存增違掛鉤，對于違法占用林地、耕地，沒有按要求整改的，可以相應(yīng)核減增減掛鉤指標(biāo)，積極將依法收回的閑置、劃撥和收購?fù)恋丶{入儲備，有利于存量建設(shè)用地挖潛。

（2）推行可落地的土地出讓新模式，打造產(chǎn)業(yè)價(jià)值洼地。已知企業(yè)生命周期有限，但目前工業(yè)用地出讓年限過長，為充分釋放工業(yè)用地潛力和價(jià)值，以整合資源節(jié)約集約為手段，可探索試點(diǎn)彈性出讓制度、先租后讓模式；積極規(guī)劃存量工業(yè)用地，推動工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型。縣級市可到沿海地區(qū)去學(xué)習(xí)創(chuàng)新用地政策、土地出讓方式，結(jié)合本地實(shí)際破解目前工業(yè)用地難題。例如，可以學(xué)習(xí)沿海先進(jìn)城市探索工業(yè)用地差別化供地的模式，即根據(jù)產(chǎn)業(yè)用地市場來配置出讓方式，根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型、規(guī)劃限制、企業(yè)用地需求，在與企業(yè)做好調(diào)研和座談的基礎(chǔ)上，讓企業(yè)自己靈活選擇長期租賃、租讓結(jié)合、先租后讓、彈性出讓等多種方式來獲取土地或者幾種方式結(jié)合，實(shí)現(xiàn)差別化供地，政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型及其生命周期，經(jīng)過測算，來匹配不等的工業(yè)用地出讓年限；也可以根據(jù)一次性出讓，分不同階段評估考評倒逼企業(yè)規(guī)范土地開發(fā)管理，這樣既對政府招商引資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利，也更有利提升土地利用效率，也能夠使得土地價(jià)值被看見和認(rèn)可。

（3）建立供后監(jiān)管制度，推動監(jiān)管方式變革。成立由發(fā)改委、經(jīng)信局、財(cái)政局、自然資源和規(guī)劃局、應(yīng)急局、住建局等相關(guān)部門為成員單位的工業(yè)用地項(xiàng)目管理委員會，共同審核并監(jiān)管工業(yè)用地的資格準(zhǔn)入、履約監(jiān)管、績效評價(jià)等事宜，建章立制。明確要求在部門聯(lián)合監(jiān)管下，結(jié)合縣級市實(shí)際，主要對工業(yè)用地準(zhǔn)入、簽約、項(xiàng)目全生命周期管理、績效評價(jià)等進(jìn)行監(jiān)管考評，完善相應(yīng)的配套制度和政策致辭。建立土地管理月調(diào)度制度，成立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，跟蹤每一宗工業(yè)用地的審批、征收拆遷、儲備、供應(yīng)、開發(fā)利用情況、土地辦證，或者利用“一張圖”實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，有利全程化監(jiān)管和全程生命周期管理。

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