當前社會應(yīng)急救援力量發(fā)展短板與高質(zhì)量發(fā)展對策建議

文｜苗 青 浙江大學公共管理學院教授 博士生導師

林 景 浙江大學民生保障與公共治理研究中心助理研究員

葉建青 浙江省防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)協(xié)會秘書長

諶 娟 河南科技大學教授 浙江大學公共管理學院訪問學者

今年土耳其南部地區(qū)的強震已致超3.3萬人遇難。多支中國救援隊伍第一時間奔赴震災(zāi)現(xiàn)場，解救幸存者20余人，贏得國際社會廣泛贊譽。“鄰居出了問題，不能光想著扎好自家籬笆，而應(yīng)該去幫一把。”習近平主席曾以生動比喻闡釋了全球共建共享安全觀。我國也是災(zāi)害多發(fā)的國家，夯實社會應(yīng)急救援體系關(guān)乎國家安全和人民福祉。當前，我國社會應(yīng)急力量正面臨隊伍接續(xù)力、技術(shù)承載力和工作協(xié)調(diào)力不足的三大短板。

一、當前我國社會應(yīng)急救援力量發(fā)展現(xiàn)狀與存在短板

頻發(fā)的自然災(zāi)害與公共突發(fā)事件，既考驗著政府應(yīng)急管理能力，也呼喚著社會應(yīng)急救援力量的協(xié)同參與。整體來看，我國民間救援力量的發(fā)展相對滯后，與西方國家近百年的培育歷史相比，我國民間救援隊起步較晚，直到2008年汶川地震發(fā)生，才從各類松散的志愿者組織中組建起來，距今不過10余年時間。總體上看，我國民間救援力量發(fā)展勢頭好，拼勁足，但與西方較成熟國家相比仍有差距，尤其體現(xiàn)在救援能力和治理體系上，存在明顯短板。

（一）群眾基礎(chǔ)薄弱，新生代“接續(xù)力”不足

一是社會應(yīng)急救援力量規(guī)模小，覆蓋面低。據(jù)2022年美國消防協(xié)會（NFPA）對美國非官方救援力量的調(diào)查，全美約有120萬人以全職或兼職身份參與社會應(yīng)急救援工作，平均每萬人中有4人。而根據(jù)公開資料，目前我國民間應(yīng)急救援隊的數(shù)量在420支左右，且大多為人數(shù)不足50人的“迷你”隊伍，隊員總數(shù)不到6萬人（不包括臨時志愿者），平均每萬人中不到0.4人。這對于我國這樣一個幅員遼闊、災(zāi)害頻發(fā)的國家是遠遠不夠的。

二是社會應(yīng)急救援力量流動性大、年齡斷層明顯。以本次在土耳其地震搜救中立下赫赫戰(zhàn)功的某救援隊為例，公開資料顯示，該救援隊170名成員中，25歲以下的隊員僅有6人，占比5%，而45歲以上的成員則占到80%。這一問題較為普遍，國內(nèi)其他知名隊伍如臨沂某救援隊、富陽某救援隊等，皆遇到類似新生代瓶頸。浙江省防災(zāi)減災(zāi)協(xié)會反映，年輕人通常迫于生計，沒有閑暇時間和精力放在救援隊上。一些年輕人可能一開始憑著一腔熱血加入，但隨著興趣變淡以及救援的辛苦，會逐漸退出。據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，救援隊人員保留率僅為5%左右，年輕人越來越少，年長隊員在身體機能上日益吃緊。

（二）專業(yè)訓練不過關(guān)，先進設(shè)備承載力不足

一是社會應(yīng)急救援力量缺少系統(tǒng)化、專業(yè)化訓練。救援隊員必須具有專業(yè)的救援技術(shù)和救援設(shè)備，才能有效地保障自身和被救人員的安全。通常一名合格的應(yīng)急救援隊員應(yīng)至少具備3本證書，即急救資格證、業(yè)余無線電操作證和應(yīng)急救援員證。需要執(zhí)行特殊救援任務(wù)的，例如水域救援，還應(yīng)熟練潛水等相關(guān)技能。目前，應(yīng)急救援員培訓的市場價格在3千元至1萬元左右；救援手臺的報價則在1萬元至數(shù)萬元不等。一套單人潛水設(shè)備的要價通常在2萬元上下，相應(yīng)的學費達到2萬多元。船舶駕駛證一般則3萬元起步。由于社會應(yīng)急救援力量的公益性質(zhì)，救援行動中的一切花費都要由隊員自行承擔。業(yè)內(nèi)人士保守估計有85%以上的學員因為學費高昂而止步。這導致缺乏專業(yè)訓練是目前我國民間救援隊的常態(tài)，不僅為頻繁的救援隊員傷亡現(xiàn)象埋下伏筆（如2022年某救援隊3名隊員溺亡），還使得救援任務(wù)的成效大打折扣。

二是社會救援設(shè)備投入大，更新?lián)Q代滯后。一支10人左右的專業(yè)救援隊，需要配備車輛、無人機、對講機、纜繩、安全盔等設(shè)備，耗資一般在150萬元—200萬元。除少數(shù)有企業(yè)家支持背景的組織外，更多社會應(yīng)急救援力量根本無力負擔，甚至因此瀕臨解散。一支中等規(guī)模的救援隊，常規(guī)裝備折舊一年要30萬元—50萬元，而如果有救援任務(wù)，開支則更為驚人。浙南某救援隊在臨海抗擊“利奇馬”臺風導致的水災(zāi)救援中，前后出動1100余人次，累計花費近15萬元。當前政府部門援助的財物在救援隊巨大的開支面前顯得杯水車薪，據(jù)浙南某救援隊反映，政府支持只能覆蓋成本的10%左右。

（三）缺乏統(tǒng)籌機制，社會協(xié)調(diào)力不足

一是政社合作缺少持續(xù)深化合作機制，風險護欄尚未建立。目前，我國尚無關(guān)于社會組織與政府合作機制的規(guī)范性文件，亦無社會應(yīng)急力量承接政府職能外包的相關(guān)法規(guī)。現(xiàn)有民防政策規(guī)定較為粗放，落地困難，民政部門、應(yīng)急管理部門對社會應(yīng)急救援力量存在多頭管理、九龍治水的現(xiàn)象。另外，在目前的制度環(huán)境下，某些高風險救援任務(wù)如果出現(xiàn)人員傷亡，政府難以界定責任，需要承擔較大的政治風險和經(jīng)濟風險，因此政府雖然有職能轉(zhuǎn)移的需求，卻不敢輕易指派任務(wù)給社會應(yīng)急救援力量。這導致二者之間的合作長時間處于“應(yīng)激反應(yīng)”狀態(tài)，每每有突發(fā)事件、官方人手緊缺，雙方才開始“應(yīng)急式”的臨時合作，而缺少常態(tài)化、制度化的對話機 制。

二是民間救援尚未形成合力，治理無序時有發(fā)生。由于社會應(yīng)急救援力量良莠不齊，各自為戰(zhàn)，災(zāi)害發(fā)生時會出現(xiàn)大量救援隊同時涌入災(zāi)區(qū)導致道路擁堵、資源浪費，甚至與受災(zāi)群眾搶奪生存物資的現(xiàn)象。一些民間救援隊在災(zāi)區(qū)無序、盲目的行動，導致救援人員被困甚至傷亡，反而給救援行動增加壓力，引發(fā)社會輿論對救援隊“浪費醫(yī)療資源”的質(zhì)疑。社會應(yīng)急救援力量與政府統(tǒng)一步調(diào)意識弱，與同行協(xié)同作戰(zhàn)意識差，一定程度制約了救援效能。

二、高質(zhì)量打造社會應(yīng)急救援力量的對策建議

（一）完善社會應(yīng)急救援力量與政府應(yīng)急管理部門之間的協(xié)調(diào)機制

一是要加快組織建設(shè)，成立應(yīng)急救援協(xié)調(diào)小組。第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準了國務(wù)院包括關(guān)于設(shè)立應(yīng)急管理部在內(nèi)的機構(gòu)改革方案，旨在防范化解重特大安全風險，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制，提高防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)能力。宜在此基礎(chǔ)上，由相關(guān)部門牽頭，成立應(yīng)急救援協(xié)調(diào)小組，加強民政部門、應(yīng)急管理部門與社會應(yīng)急救援力量的協(xié)作，通過與消防、人防等部門進行有目的性、有針對性的演練，增強彼此間的合作意識，提升應(yīng)急救援的效率。

二是要建立社會應(yīng)急救援公共信息平臺，加快社會應(yīng)急救援力量數(shù)據(jù)庫建設(shè)。數(shù)據(jù)庫應(yīng)盡可能收錄社會應(yīng)急救援力量的組織數(shù)量、位置分布、技能和資源儲備等基礎(chǔ)信息。各級政府部門可通過該平臺，實時向社會發(fā)布事故發(fā)生地所需的救援人員數(shù)量、緊缺物資和需要攜帶的救援設(shè)備等信息。而社會應(yīng)急救援力量也可通過平臺向政府部門傳遞現(xiàn)場最新情況以及所需的政策支持和協(xié)調(diào)措施，從而實現(xiàn)二者信息的高效交互，快速完成救援需求和救援資源的有效對接。

當前，我國社會應(yīng)急力量正面臨隊伍接續(xù)力、技術(shù)承載力和工作協(xié)調(diào)力不足的三大短板。

（二）暢通社會應(yīng)急救援力量的人財物多層次保障機制

一是要拓寬收入渠道，健全經(jīng)費保障機制。在積極運用稅收杠桿，鼓勵單位、個人對社會應(yīng)急救援力量進行捐贈行為的同時，要允許社會應(yīng)急救援組織開展專業(yè)技能培訓課程、承接政府公共項目、參加公益創(chuàng)業(yè)創(chuàng)投等自我“造血”的方式緩解生存壓力，為隊伍持續(xù)發(fā)展提供資金支持。同時，要及時建立社會應(yīng)急救援專項扶持基金，專庫專用，以政府購買公共服務(wù)的方式，補貼社會應(yīng)急救援力量公益救援產(chǎn)生的資金缺口。另外，鑒于救援行為的高風險性，保險公司對因救援行為引發(fā)的傷亡一般不予理賠。因此還要與相關(guān)金融機構(gòu)協(xié)商，通過設(shè)立專門的險種，為實施公益救援的志愿者們解決后顧之憂，避免英雄“既流血又流淚”的悲劇發(fā)生。

二是要將社會應(yīng)急救援力量納入應(yīng)急管理部門統(tǒng)一培訓體系，探索與專業(yè)隊伍共訓共練機制。鑒于社會應(yīng)急救援力量培訓欠缺、專業(yè)性不強的普遍現(xiàn)狀，要組織相關(guān)部門制定、編寫相應(yīng)的培訓標準和培訓內(nèi)容，規(guī)范訓練程序，積極推進應(yīng)急裝備所有權(quán)和使用權(quán)分離的工作機制，完善政府購買、集中管理、共享共用的新型模式，做到培訓日常化（制定培訓計劃，更新救援器材，定期舉行訓練，提供訓練場所，記錄培訓日志）、專業(yè)化（因地制宜、因災(zāi)制宜、分工協(xié)作、設(shè)備先進）、制度化（建立完善的出勤制度，構(gòu)建高效的溝通機制，明確救援隊工作章程，完善救援隊內(nèi)部治理）。

（三）構(gòu)建系統(tǒng)性社會應(yīng)急救援力量的監(jiān)督和評價機制

一是出臺并完善社會應(yīng)急救援力量治理的相關(guān)法律法規(guī)和制度安排，制定社會應(yīng)急救援力量的行為規(guī)范。要嚴厲整治部分救援隊利用災(zāi)情蹭熱度、博眼球，通過消費災(zāi)情、炒作災(zāi)情牟取不當利益等行為。通過完善“通行碼”等現(xiàn)場管理制度，避免社會應(yīng)急救援力量“一擁而下、一哄而上”擠占公共資源，和受災(zāi)民眾爭搶生存物資的亂象發(fā)生。對不服從公共部門指揮、擅自行動盲目救援、打卡拍照作秀、散布未經(jīng)證實信息的救援隊進行通報批評并納入誠信檔案，造成嚴重后果的還要依法追究責任。

二是構(gòu)建針對社會應(yīng)急救援力量的績效評估體系。要對接受社會捐贈、政府資金支持的救援隊進行資金投入與成效產(chǎn)出進行評估。目前，我國對社會應(yīng)急救援力量資金使用狀況和服務(wù)質(zhì)量的評估系統(tǒng)尚未成型，對社會應(yīng)急救援力量組織廉潔、服務(wù)能力等維度的評估，很大程度上取決于主管部門的主觀感受，既不合理，又不高效，還容易在救援隊之間造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。要盡快制定社會應(yīng)急救援力量績效評價制度，以人員規(guī)模、活動頻率、誠信體系、專業(yè)持證率、社會影響力、內(nèi)部治理規(guī)范程度等內(nèi)容為基礎(chǔ)進行考核，配套以適當?shù)莫剳蜋C制，推動社會應(yīng)急救援工作合規(guī)化、標準化，更好地弘揚社會應(yīng)急救援精神，促進我國社會應(yīng)急救援事業(yè)又好又快發(fā)展。