國家生態(tài)文明試驗區(qū)背景下海南藍(lán)碳市場建設(shè)的問題及對策研究

李巍 海南政法職業(yè)學(xué)院

1 問題的提出

實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的基本途徑是減少排放與增加碳匯，減排是減少向大氣排放CO2，增匯是增加對大氣中CO2的吸收，只有減排降碳和增匯固碳兩手抓，才能協(xié)同助力“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，實現(xiàn)“零排放”。據(jù)估算，海洋總碳儲量近40 萬億t，儲存了地球上約93%的CO2，是地球上最大的碳庫，尤其是紅樹林、海草床和鹽沼固碳能力極強，在增匯領(lǐng)域能發(fā)揮更重要的作用。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，減排降碳、綠色發(fā)展已成為新形勢下環(huán)境治理面臨的突出問題。

十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視藍(lán)碳在應(yīng)對氣候變化、推動環(huán)境可持續(xù)發(fā)展中的重要作用。2015 年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要建立海洋碳匯開發(fā)和利用的有效機制。2017 年，《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》則進(jìn)一步指出要開展藍(lán)碳標(biāo)準(zhǔn)體系、藍(lán)碳交易機制探索研究。2019 年，《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（海南）實施方案》為海南藍(lán)碳發(fā)展作出了規(guī)劃指引，明確提出了要探索建立藍(lán)碳交易平臺，開展海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯試點。關(guān)于藍(lán)碳的現(xiàn)有研究多從環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)、海洋科學(xué)等領(lǐng)域研究藍(lán)碳的價值、技術(shù)原理、藍(lán)碳保護等內(nèi)容，對藍(lán)碳市場建設(shè)頂層設(shè)計、交易機制、建設(shè)路徑等問題關(guān)注不多。本文以海南藍(lán)碳市場建設(shè)為藍(lán)本，探討在國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)背景下，海南藍(lán)碳市場建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出海南藍(lán)碳市場建設(shè)的路徑策略。

2 藍(lán)碳的概念及其價值

2.1 藍(lán)碳的概念

2009 年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和聯(lián)合國科教文組織政府間海洋學(xué)委員會在發(fā)布的《藍(lán)碳：健康海洋固碳作用的評估報告》中首次提出藍(lán)碳的概念，藍(lán)碳是指海洋生態(tài)系統(tǒng)通過光合作用捕獲的生物碳。2013 年，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會發(fā)布的《IPCC國家溫室氣體清單指南》將“濱海濕地”增補為一種單獨的生態(tài)系統(tǒng)，這標(biāo)志著藍(lán)碳被正式納入全球減排框架機制之中。2019 年，《氣候變化中的海洋與冰凍圈特別報告》進(jìn)一步將藍(lán)碳定位為“海洋系統(tǒng)中易于管理的所有生物驅(qū)動碳通量及碳存量”，并將大型海藻、紅樹林、鹽沼以及海草床四類列為海岸帶藍(lán)碳。我國海岸線漫長，海洋生態(tài)系統(tǒng)中的海草床、紅樹林和鹽沼分布廣泛，具有較強的碳捕獲、碳儲存能力，是應(yīng)對氣候變化問題的重要資源。

2.2 藍(lán)碳的主要價值

2.2.1 應(yīng)對氣候變化和促進(jìn)海岸帶生態(tài)保護的重要方式

相較陸地生態(tài)系統(tǒng)，海洋生態(tài)系統(tǒng)固碳能力更強，碳匯量是森林的10 倍。全球海洋生物固碳量有一半存儲于海岸帶的生態(tài)系統(tǒng)中，濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)中的紅樹林、海草床和鹽沼是藍(lán)碳的主要載體，紅樹林可將碳封存在樹木及土壤中，是地球上將CO2轉(zhuǎn)化為有機碳速度最高的植物，海草中儲存的CO2量是陸地上森林儲存量的兩倍多。濱海藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)固碳量巨大、有極高的碳封存能力，還具有防風(fēng)消浪、凈化海水、海岸防護以及為海洋生物提供棲息地的重要作用，對于維護生物多樣性、促進(jìn)海岸帶生態(tài)保護和應(yīng)對氣候變化具有巨大的生態(tài)價值。

2.2.2 提升海洋生態(tài)碳匯能力和促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要路徑

我國擁有1.8 萬km 的海岸線，紅樹林、海草床以及珊瑚礁作為近海三大典型海洋生態(tài)系統(tǒng)，紅樹林是海岸帶重要的天然屏障；海草床是重要的海洋漁業(yè)漁場，可為海洋生物提供棲息地和食物來源，能夠提高漁業(yè)產(chǎn)量和質(zhì)量；珊瑚礁是重要的旅游資源，對于提高旅游收入，發(fā)展旅游經(jīng)濟有經(jīng)濟價值。藍(lán)碳資源的利用及保護能夠提升海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，實現(xiàn)減排增匯的環(huán)境治理目標(biāo)。藍(lán)碳市場的開發(fā)建設(shè)能夠通過市場機制促進(jìn)藍(lán)碳生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，帶動海洋生態(tài)旅游、海洋休閑漁業(yè)及藍(lán)碳金融等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對于海洋經(jīng)濟發(fā)展具有巨大的經(jīng)濟價值。

3 海南藍(lán)碳市場建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題

國家賦予海南自貿(mào)港的重要戰(zhàn)略定位之一是建設(shè)國家生態(tài)文明試驗區(qū)，實現(xiàn)這一國家重大戰(zhàn)略既要保障好海南自貿(mào)港建設(shè)所需的用海要素，合理開發(fā)利用好海洋資源，又要打造優(yōu)良的生態(tài)海島，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同發(fā)展。做好減排增匯工作，加快藍(lán)碳市場建設(shè)，探索藍(lán)碳生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制是推進(jìn)國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)的重要課題。

3.1 海南藍(lán)碳市場建設(shè)的基本情況

作為海洋大省，海南擁有200 多萬km2的海域，藍(lán)碳資源稟賦優(yōu)越，擁有豐富的紅樹林資源，紅樹林碳匯開發(fā)極具優(yōu)勢。2018年4 月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》確立了海南建設(shè)國家生態(tài)文明試驗區(qū)的重要戰(zhàn)略定位。2019 年5 月，《國家生態(tài)文明試驗區(qū)(海南)實施方案》進(jìn)一步提出要在海南開展藍(lán)碳標(biāo)準(zhǔn)體系和交易機制研究，依法合規(guī)探索設(shè)立國際碳排放權(quán)交易所。2021 年8 月，《海南省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》中再次明確，通過海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯本底調(diào)查以及生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，開展藍(lán)碳交易機制研究，構(gòu)建國際藍(lán)碳交易平臺。2022 年2 月，海南國際藍(lán)碳研究中心成立。同年5 月，海南三江農(nóng)場的紅樹林修復(fù)項目實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)換，這是海南首個藍(lán)碳生態(tài)產(chǎn)品交易，交易碳匯量3000 余噸。2022 年7 月，《海南省海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯試點工作方案（2022—2024年）》提出海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯試點工作要全面推進(jìn)。2022 年10 月，自然資源部發(fā)布了《海洋碳匯核算方法》，這是針對海洋碳匯的首個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著海洋碳匯核算有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對于加快藍(lán)碳資源的資產(chǎn)化核算，推進(jìn)藍(lán)碳交易市場建設(shè)奠定基礎(chǔ)。2023年4 月，《海南紅樹林造林/再造林碳匯項目方法學(xué)》通過備案，這是我國首個備案的紅樹林碳匯項目方法學(xué)，對于規(guī)范我省紅樹林造林/再造林項目的碳匯量計算與監(jiān)測，量化紅樹林造林/再造林的新增固碳量，探索紅樹林生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、藍(lán)碳交易等具有重要價值。

3.2 海南藍(lán)碳市場建設(shè)面臨的問題

當(dāng)前國內(nèi)藍(lán)碳市場建設(shè)還處于探索試點階段，藍(lán)碳理論研究成果匱乏，實踐經(jīng)驗不足。海南藍(lán)碳工作也處于初建階段，針對藍(lán)碳交易的法規(guī)制度還較為薄弱，無法給藍(lán)碳交易機制提供明確規(guī)范的指引，導(dǎo)致生態(tài)價值核算、監(jiān)測等標(biāo)準(zhǔn)體系尚未形成，藍(lán)碳資源存量、產(chǎn)權(quán)確權(quán)不明確，成為影響海南藍(lán)碳市場建設(shè)的制度性障礙。

3.2.1 藍(lán)碳保護法律制度不健全

從國家層面，涉及海洋環(huán)境、海洋資源保護方面的法律法規(guī)主要有《海洋環(huán)境保護法》《濕地保護法》《海域使用管理法》《漁業(yè)法》《海洋自然保護區(qū)管理辦法》等。為了規(guī)范全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動，生態(tài)環(huán)境部出臺了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》。海南作為海洋大省，關(guān)于海洋資源保護的地方立法體現(xiàn)了區(qū)域特色，專門針對紅樹林、珊瑚礁等海洋資源出臺了《海南省紅樹林保護規(guī)定》《海南省珊瑚礁和硨磲保護規(guī)定》，旨在促進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境的改善。盡管上述這些法律法規(guī)為海洋生態(tài)環(huán)境保護、全國碳市場建設(shè)發(fā)展提供了規(guī)范指引，但長期以來，對于海洋資源的管理主要集中在生物資源、空間資源等方面，對于藍(lán)碳資源的管理目前還只有生態(tài)資源保護方面的規(guī)范，未將藍(lán)碳這一碳匯資源單獨列為需要保護的法益，針對藍(lán)碳資源開發(fā)、藍(lán)碳計量及監(jiān)測方面的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等還較為欠缺。因此，亟需通過制定藍(lán)碳保護的法律法規(guī)明確藍(lán)碳核查量化、監(jiān)測、保護范圍、產(chǎn)權(quán)定性、交易機制等內(nèi)容。

3.2.2 藍(lán)碳市場交易機制不完善

藍(lán)碳交易必須構(gòu)建完善的市場交易機制，交易主體、交易規(guī)則以及價格規(guī)則是藍(lán)碳市場交易制度的基本要素。藍(lán)碳資源具有較強的區(qū)域特色，生態(tài)系統(tǒng)容易受到自然災(zāi)害、人為開發(fā)等因素影響，生態(tài)修復(fù)存在一定難度和較長的周期性，而要通過交易實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的藍(lán)碳必須具備可量化、可核算、可監(jiān)測的特征以及明確的產(chǎn)權(quán)。《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》并未給碳排放權(quán)一個明確的定義，如何界定碳排放權(quán)的性質(zhì)爭議較大。藍(lán)碳資產(chǎn)并非有形物，體現(xiàn)的是海洋生態(tài)系統(tǒng)的固碳能力，產(chǎn)權(quán)及歸屬尚不明確，產(chǎn)權(quán)不清也是影響藍(lán)碳市場交易活動順利推進(jìn)的障礙。因此，藍(lán)碳資源的開發(fā)和市場建設(shè)需構(gòu)建健全的核算、監(jiān)測、評估體系以及明確的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。

3.3 藍(lán)碳資源數(shù)據(jù)庫尚未形成

《海洋碳匯核算方法》作為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)雖已實施，為海南藍(lán)碳核算、認(rèn)證以及評估提供了指南和參考。但是，目前海南藍(lán)碳資源本底調(diào)查工作尚未完成，全域藍(lán)碳數(shù)據(jù)庫還沒有建立起來，碳儲量不明則無法有效評估碳匯能力，無法將豐富的藍(lán)碳資源轉(zhuǎn)變?yōu)樗{(lán)碳資產(chǎn)，實現(xiàn)其經(jīng)濟價值。

4 國家生態(tài)文明試驗區(qū)背景下海南藍(lán)碳市場建設(shè)的路徑選擇

在建設(shè)國家生態(tài)文明試驗區(qū)的背景下，海南在藍(lán)碳資源開發(fā)利用方面已經(jīng)探索形成了一定的實踐經(jīng)驗，但藍(lán)碳市場建設(shè)還存在諸多挑戰(zhàn)，還需更多制度層面的保障，具體制度路徑應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行完善。

4.1 推動藍(lán)碳法治制度化建設(shè)

當(dāng)前，海南正在大力推進(jìn)自貿(mào)港建設(shè)，《海南自由貿(mào)易港法》的實施為海南制度創(chuàng)新提供了立法上的先行先試空間。藍(lán)碳資產(chǎn)化價值實現(xiàn)過程是一項系統(tǒng)工程，涉及藍(lán)碳資源保護、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、藍(lán)碳市場價交易監(jiān)管機制等多方面的內(nèi)容。海南應(yīng)在建設(shè)國家生態(tài)文明試驗區(qū)的背景下，充分發(fā)揮國家給予先行先試的政策法律優(yōu)勢，用好立法授權(quán)，推動藍(lán)碳立法創(chuàng)新，發(fā)揮法治引領(lǐng)作用。可在海南省環(huán)境保護條例、紅樹林、珊瑚礁保護規(guī)定等地方性環(huán)境保護法規(guī)的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)海南碳排放交易中心制度建設(shè)，制定《海南海洋碳匯管理辦法》，規(guī)范藍(lán)碳管理，加快發(fā)展海洋碳匯經(jīng)濟，建立健全藍(lán)碳產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。

4.2 完善藍(lán)碳交易市場機制

海洋生態(tài)系統(tǒng)具有整體性特征，藍(lán)碳市場建設(shè)需要構(gòu)建完備的市場交易體系，建立健全產(chǎn)權(quán)、核算、交易、投資、監(jiān)管等機制，才能充分發(fā)揮藍(lán)碳資源的資產(chǎn)效能，實現(xiàn)其經(jīng)濟價值，更好地應(yīng)對氣候變化。一方面，加強紅樹林、珊瑚礁、海草床等濕地資源保護，探索藍(lán)碳資源保護修復(fù)的產(chǎn)權(quán)激勵機制，吸引社會資本參與藍(lán)碳資源修復(fù)保護，加快推進(jìn)海南藍(lán)碳碳匯資產(chǎn)上市交易，推動藍(lán)碳資源的資產(chǎn)化進(jìn)程，為藍(lán)碳市場建設(shè)提供交易基礎(chǔ)；另一方面，當(dāng)前海南藍(lán)碳交易尚處于探索試驗階段，《海南紅樹林造林/再造林碳匯項目方法學(xué)》為紅樹林碳匯項目開發(fā)提供了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為藍(lán)碳生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化提供了重要參考，是海南藍(lán)碳試點的地方實踐。但藍(lán)碳市場交易僅靠政府的碳配額初始配置監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需引入第三方監(jiān)管主體，對藍(lán)碳項目的市場準(zhǔn)入、交易過程、實物交割以及碳抵消產(chǎn)品公平競價等進(jìn)行獨立監(jiān)管，試點建立藍(lán)碳市場信息披露制度，保障市場交易過程的透明度。

4.3 健全藍(lán)碳資源監(jiān)測體系

建立藍(lán)碳市場的前提基礎(chǔ)是摸清藍(lán)碳資源底本數(shù)據(jù)。因此，海南應(yīng)加速推進(jìn)藍(lán)碳資源調(diào)查，加強對全省濱海濕地、海域、岸線、灘涂、海島等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測和評估，盡快摸清藍(lán)碳現(xiàn)有儲量及增匯潛能，建立動態(tài)的藍(lán)碳資源監(jiān)測體系，率先形成關(guān)于藍(lán)碳項目的監(jiān)測、報告、核查標(biāo)準(zhǔn)和評估規(guī)程。依托海南國際碳排放權(quán)交易所，建設(shè)海南藍(lán)碳資產(chǎn)核算數(shù)據(jù)中心，厘清藍(lán)碳資產(chǎn)核算方式，引入藍(lán)碳研究技術(shù)力量，提高藍(lán)碳增匯、封存等技術(shù)研發(fā)能力，打造海南國際藍(lán)碳交易先行區(qū)，為全國統(tǒng)一藍(lán)碳交易市場建設(shè)提供經(jīng)驗與數(shù)據(jù)。