生態環境行政執法與刑事司法銜接問題研究
--以浙江省為例

袁 濤

（舟山市定海生態環境監測站（舟山市定海生態環境保護技術服務中心），浙江 舟山 316000）

引言

生態環境部門是環境保護的直接行為主體，環境犯罪案件大多由生態環境行政執法部門移送。地方生態環境行政主管部門缺乏證據方面的法律素養，公安機關往往被迫通過刑事偵查活動破案，但環境犯罪案件專業性強，調查取證、因果關系認定、偵查程序等過程復雜。如果沒有生態環境部門的專業技術協助，環境犯罪案件的偵破將更加困難。因此，通過在生態環境“兩法”中設立證據轉換條款，加強生態環境部門與司法機構的合作，可以規范生態環境部門的取證行為，保障公安機關取證的專業性，提高證據收集和運用的效率。深入探索生態環境行政執法與刑事司法銜接機制，不僅能為環境司法的運行提供制度保障，還能促進生態文明建設。同時，也為社會交易市場經濟供應了充分保障。

1 生態環境行政執法和刑事司法銜接的基本內涵劃定

1.1 生態環境行政執法

行政監管機關部門的目標就是完成國家行政機制的應用價值，協調管理不同職能工作部門的利益。生態環境行政執法機關組織部門，是表示按照法律實行生態環境維護的行政監管機關部門，包括其它經法律法規認可授權和委派，對損害生態環境物質資源的違法行為進行調研分析、制止和監督的機關。在眾多具體行政行為中，生態環境行政執法和行政管理監督處罰、刑事司法的交流溝通非常緊密。

1.2 生態環境有關的刑事司法

生態環境有關的刑事司法，就是國家司法權的表現。司法權是表示司法機關組織部門參考依據法律法規根本原則、具體標準規則或者法律明文要求，全面處理多種沖突糾紛或者矛盾爭論，從而充分保障審判結果公正的法律權力。司法權包含調研分析權、起訴權和裁決權，由各司法機構依法行使。其特點還包括訴訟的被動性、法院的中立性和法院結果的終局性。所以，我國的刑事司法權不僅表現了獨立法官的工作職能，也表現了司法權的多樣化。

1.3 生態環境行政執法和刑事司法的銜接機制

融合機制，是指生態環境行政主管部門會同有關部門，在各自環境行政執法的基礎上，對環境犯罪和刑事案件的行為要件進行細化和整合，使之成為刑事司法的構成部分，并且經過刑事應用程序移送司法機關組織部門的任務工作。成立任務工作體制，充分保障環境行政案件移送刑事案件的質量。

2 浙江省生態環境行政執法與刑事司法銜接存在的問題

2.1 案件移送標準缺乏確定性

參考依據“罪刑法定”根本原則，生態環境行政執法職能部門在證據全面、滿足法律案件移送標準的時候，需要將環境犯罪法律案件移送公安機關監管部門。生態環境污染破壞是一個多個分析層面的疑難問題，不僅給人民群眾生命財產導致嚴重損失，還會嚴重影響人類的生存質量。生態環境污染破壞導致的損傷常常是遲緩的，突發性的環境污染事件相對較少，必須經過專業的調查和鑒定，才能證明其因果關系和長期隱藏的特殊性。因此，環境行政執法部門在處理環境污染案件時，很難準確判定污染者是有罪還是無罪，罰款或司法救濟是否恰當。因為缺少確定的救濟標準，很多環境違法行為活動只可以經過罰款、沒收或者停止公開營業整頓等行政管理監督處罰方式做出處罰，促使環境違法行為活動的執法效果不佳。因此，環境污染和破壞可能非常嚴重。

2.2 證據轉化處理及審核難度大

行政證據有效成為刑事證據是“兩法銜接”的根本基礎條件，也是有效追究環境違法者刑事責任的內在要求。然而，環境行政執法取證分析的方式和標準和刑事司法的各項需求具有很大差異，無法阻止地會產生各類問題，例如各類關鍵證據提取處理不精確，刑事案件和非刑事案件關鍵環節的專家鑒定意見和技術鑒定意見不充分等問題。由于環境管理部門對證據收集的重視，以及采購部門作為證據核查者的作用，涉嫌環境犯罪的案件未移交公安機關而臨時解決的情況并不少見。目前，中國的證據調查核實制度不健全，公安機關在調查、義務和證據收集中常常飾演了“中介”的重要角色。這通常表現在環境行政取證分析的“三性”（實際性、合規性、有效性）上，對證據的有效性重視不夠，檢察機關對涉及公安的案件審核不仔細。

2.3 網絡數據信息共同分享應用平臺不流暢

網絡數據信息共同分享應用平臺的投資建設，是參考依據“互聯網+”和大數據時代的需要，實現“兩法銜接”質量與效率有機結合、刑事司法與環境行政執法有機結合的技術手段。成立改善的網絡數據信息共同分享應用平臺，充分推動了數據信息物質資源共享和環境犯罪法律案件的及時移送，促使公安、檢察機關組織部門可以按照法律及時迅速辦理法律案件。

2016年以來，浙江省實施“兩法融合”網絡信息共享工作，實施情況、平臺建設及取得的初步成效，但在運行過程中仍出現了一些問題。一是環境行政主管部門對環境違法案件登記的時間、內容和實施缺乏統一規定，導致案件信息錄入過程中的隨意性。不登記案件、選擇性登記大量案件或登記信息錯誤等現象時有發生，導致環境行政執法機關移送司法機關的案件數量極少，嚴重影響了環境“兩法銜接”工作。同時，信息錄入不規范、信息銜接度低等問題也嚴重影響了采購部門的環保監管工作。二是目前網絡信息共享平臺不成熟，操作方法不規范。導致環境行政機關無法及時處理和反饋移送案件信息，完成移送案件的申報、調查、起訴、判決等工作和司法任務。

2.4 監督方式缺乏有效性

根據《工作辦法》第十四條規定，生態環境部門認定涉嫌環境犯罪案件未移送的，監察機關可以派出調查人員對有關案件材料進行審查、檢查，認定涉嫌環境犯罪案件應當移送的，提出建議移送案件的監察意見，并可以對涉嫌環境犯罪案件的移送工作進行監督檢查。監察機構必須出具監察意見，建議移交案件。生態環境部門可派遣檢查員檢查和核實相關案件材料，收到督辦意見后，生態環境部門必須在三日內將案件移送公安機關，并向監察機關報告督辦意見的落實情況。實際上，監督意見并不能強制行政機關執法。生態環境部門可以選擇是否采納意見。如果生態環境部門不采納意見，上述規定并沒有明確規定任何不利后果。

由于監察機關與生態環境部門是合作關系，“無權”不采納監察意見，因此對監察工作沒有影響，也不能直接約束生態環境部門人員。《工作辦法》第六條規定，生態環境部門移送案件時，必須將移送案件抄送同級人民法院。這個時間差意味著只有生態環境部門才能方便地獲得方法和材料，這就大大降低了環保案件監督的專業性、形式認可度和監督效果。此外，由于案件監督不是檢察院的核心工作，檢察院不愿意監督更多的案件，限制了案件監督的效果。

3 浙江省生態環境資源行政執法與刑事司法有效銜接路徑的優化策略

3.1 確定并貫徹落實法律案件移送標準，提升法律案件移送受理比例

行政監管機關部門、公安機關監管部門、檢察機關組織部門應該逐漸增強合作，交流法律案件，成立和貫徹落實法律案件移送標準，提升行政監管機關部門和司法機關組織部門之間的法律案件移送比例和受理比例。如，通過制定相關法規和政策文件，如《浙江省環境犯罪案件移送標準》等，因地制宜地制定環境犯罪案件移送標準，作為是行政監管機關部門移送法律案件的工作參考指南。法律案件移送標準的確定和實行，能夠充分提升環境行政執法工作者及時向司法機關移送案件的意愿和效果。同時，可以促使司法機關及時查處案件，提高案件移送的受理率。這是整合生態環境、行政執法資源和刑事司法資源，加大對環境污染犯罪打擊力度的重要一點。此外，為打擊環境污染犯罪，提高處罰的及時性，環境行政執法單位在發現涉嫌環境犯罪案件時，應立即移送司法機關，以便司法機關在最恰當的時機進行偵查。

3.2 加強行政證據向刑事證據轉化的處理認證及審核

生態環境行政證據有效成為刑事證據是環境“兩法銜接”的主要構成組分，同時也是環境犯罪行為主體獲取司法救濟的重大需求。中國生態環境行政執法職能部門調研、取證分析的各項需求和刑事司法的各項需求之間，具有一定的距離，在這其中行政證據不可以被公安執法監督部門認同，有些證據被公安執法監督部門退回，嚴重影響干擾到了對嚴重環境犯罪的打壓作用效果。所以，生態環境行政管理監督單位、公安執法監督部門和檢察機關組織部門要求緊密合作，成立環境犯罪證據交換體制。

具體來看，第一需要提升環境行政證據的標準規范性。保障證據渠道來源、應用類型格式、取證分析應用程序的合規性，實現中國《刑事訴訟法》的高標準、高需求。對環境行政執法機關組織部門涉嫌環境犯罪的，按照刑事證據收集標準加大案件調查力度，收集相關證據，并在刑事訴訟中有效運用。二是加強部門間溝通協商，確保證據有效轉化。為提高生態環境行政證據轉化的有效性，應就證據的種類和效力進行協商，使生態環境行政主管部門、公安機關和檢察機關能夠準確判斷證據的“厚度”。

3.3 完善網絡信息共享平臺，推動信息資源共享

通過案件移送、調查取證、證據轉換、審查起訴、環境犯罪案件后處理等環節，將生態環境行政執法與刑事司法相結合。提高環境犯罪案件執法效率是司法銜接的重要目標，成立網絡數據信息共同分享應用平臺是完成數據信息互聯互通的主要應用方式。雖然浙江環境“兩法銜接”網絡數據信息共同分享應用平臺已經成立了一定作用時間，但是其影響作用局限分布于法律案件查找，在法律案件移送的成立、對象的初步使用等方面還存在較大差距[1]。因此，有必要加強網絡信息平臺的使用和推廣，進一步促進信息資源共享，最大限度地發揮其在生態環境資源與刑事司法、行政執法整合中的作用。因此，需要全面掌握“互聯網+”和人工智能大數據歷史時代的使用要求，主動推進和推動網絡數據信息應用平臺在我省的使用，推動專業應用技術的提升。

與此同時，需不斷提高應用平臺作用功能投資建設，實現高水平、高質量、高效率運行，為“兩法”環境的全面融合供應可靠的專業應用技術基本條件[2]。缺少對意外突發事件數據信息主體、時間、作用范圍等具體數據信息的標準規范性規定要求，造成意外突發事件的實際狀況，以及網絡共同分享應用平臺表現的意外突發事件數據信息之間，具有很大差異。所以，需要加強行政執法機關、公安機關、檢察機關之間的相互配合與監督，對網絡事件信息記錄的主體、范圍、時間、相關職能的履行等作出詳細規定。

浙江省各地初步建立了環境保護聯席會議制度，但是還沒有產生長效運行工作體制。許多情況條件里，聯席大會只可以在環境犯罪產生后才可以有效發揮影響作用。要處理和解決上述問題，需不斷提高各個職能工作部門的聯合配合，貫徹落實聯席任務工作體制和法律案件數據信息共同分享體制。

3.4 完善環境行刑銜接制度監督機制

首先，要明確行政機關參與環境處罰的客觀必要性和合理性。客觀必要性是指基于聯動過程的單向性和信息的封閉性，必須采取外部監督措施，促進環境行政執法與刑事司法的聯動。同時，檢察機關的移送監督也具有合理性。根據以往的討論，檢察機關的權力是對被移送行政機關的法律監督權，應定位為具有法律依據和效力的監督機構。目前，立法層面明確的監督權依據，是環境領域的“監督規定”和“工作方法”。雖然有了行使權力的依據，但很難界定采購部門的監督權。因此，有必要明確這一義務，以確保采購部門對行政部門移交的案件進行監督的權利得到有效落實[3]。

建議在《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》中，明確采購當局調查行政處罰后果的權利。在環境處罰案件中，應積極將案件查報納入檢察機關監督范圍，促使相關責任主體嚴格履行監督義務，落實案件查報工作。行政機關可以利用信息共享平臺，對平臺內的案件信息進行監督。行政機關發現應當移送的案件未移送或者雖經采購機關建議但未移送的，必須說明理由，采購機關認為不移送理由不合理的，必須發出移送通知書。行政機關必須在規定期限內移交案件。如果通知發出后案件仍未移交，行政機關可建議生態環境部門或監察機關對相關責任人進行紀律處分[4]。構成刑事犯罪的，還應依法追究相關責任人的刑事責任。可建立備案制度，確保重要案件得到及時處理，包括應由行政機關查處的案件、采購人應向監管部門移交的案件以及許多應舉報處理的案件。

4 結語

當前，我國正處于生態文明建設的重要時期，環境保護和污染防治成為熱點話題。為有效解決環境保護問題，必須建立生態環境行政執法與刑事司法一體化體系。根據“環保兩法”的規定，環境行政主管部門通過建立系統的證據提供和接收規則，制定規范的證據提供和接收標準，可以解決案件查處和證據提供和接收中的具體問題，提高環境行政執法機關的證據審查能力，實現司法公正。通過加強證據的及時移送，發揮環境行政執法與刑事司法行政在行政一體化中的積極作用[5]。