構建完善生態保護補償機制

張 圳

“綠水青山就是金山銀山。”習近平總書記這一生態文明命題的提出，將生態環境保護與民生緊密聯系起來，揭示了生態文明形態中蘊含的經濟價值。在現實生活中，生態保護與民生發展并不是每時每刻同步的，生產活動通常會與生態損傷同時發生，此時就必須進行生態保護補償。為加快生態文明制度體系建設，進一步深化生態保護補償制度改革，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化生態保護補償制度改革的意見》。2022 年，黨的二十大報告再次提出，“我們要堅持綠水青山就是金山銀山的理念”，促使“綠水青山”輸出“金山銀山”，讓“綠水青山”成為民生之泉。為達到這個目標，構建完善良好的生態保護補償機制是關鍵之舉。

一、我國生態保護補償機制的運行現狀

第一，建章立制，初步形成具有中國特色的生態保護補償制度框架。一是建立了中央森林生態效益補償基金制度。早在 2007 年，財政部、國家林業局就印發了《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》，之后于 2009 年 11 月、2014 年 6 月對先頒文件進行了修訂和迭代，緊密跟進不斷變化的形勢和任務要求，逐步規范了森林生態效益補償資金的使用及管理。二是建立了草原生態補償制度。自 2011 年起，國家在內蒙古等 9 個主要牧區建立草原生態保護補助獎勵機制，實施 “保護草原生態，保障牛羊肉等特色畜產品供給，促進牧民增收”的“兩保一促進”保護補助獎勵政策，對不在禁牧區放牧、不超載放牧、使用良種牲畜牧草的牧民給予補貼。三是建立了水資源和水土保持生態補償機制。2014 年 1 月，有關部門聯合印發《水土保持補償費征收使用管理辦法》，對取土、采砂、采石，燒制磚、瓦、石灰，排放廢石渣棄土的行為征收補償費，用經濟手段抑制或減少水土流失，征收的補償費主要用于被損壞水土保持設施和地貌植被恢復治理工程建設。四是建立了礦山環境治理和生態恢復責任制度。設立礦山環境治理恢復基金，引入生產主體要素，強化企業環境保護責任，實施多元共治的生態恢復。五是建立了重點生態功能區轉移支付制度。2011 年 7 月，制定和發布《國家重點生態功能區轉移支付辦法》，為維護國家生態安全、推動和激勵地方政府加強生態環境保護注入新活力。

第二，逐步提高資金投入，更加注重生態保護補償。當前，我國生態保護補償資金的來源主要為政府財政資金。2007 年，中央財政設立了中央財政森林生態效益補償基金。2011 年，國家對重點生態功能區實行轉移支付，同年，也實施了草原生態保護補助獎勵的政策。2014 年，國家開始征收水土保持補償費。2017 年，為了將礦業生產中環境保護主體責任落到實處，在國務院發布的《關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》中，礦山環境治理恢復基金取代了從 2006 年就設立的礦山環境治理恢復保證金。隨著各界對生態保護認識的不斷加深以及經濟形勢的變化，生態補償資金的來源在逐漸擴充。中央財政設立的中央財政森林生態效益補償基金從 2007 年的每畝 5 元，提高至 2020 年的每畝 15.75 元；2011年國家實施草原生態保護補助獎勵標準，禁牧補貼為每畝 6 元，草畜平衡獎勵為每畝 1.5 元，到了2016 年，禁牧補貼每畝提高到 7.5 元，草畜平衡獎勵每畝為 2.5 元，并且補貼范圍在 9 個主要牧區省份的基礎上擴容至 14 個。為深化生態保護補償制度改革，加強重點生態功能區轉移支付分配、使用和管理，國家制定了《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》，并根據生態保護形勢的要求逐年修訂，支付費用逐年增長。國力的增強和人們對賴以生存的環境保護意識的提升，使得我國對生態保護補償資金投入的強度逐步增大。

第三，不斷完善基于區域發展的多要素保護，初步形成生態補償的基本格局。在開展生態保護的實踐中，我國結合實施區域發展總體戰略，根據當地中長期發展規劃以及自然稟賦條件，以著力改善民生為目標，促進不發達地區經濟轉型發展。從 2007 年財政部、國家林業局制定《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》，到 2011 年國家在內蒙古等 9 個主要牧區建立草原生態保護補助獎勵機制，從 2014 年 1 月發布《水土保持補償費征收使用管理辦法》到強化礦山環境治理和生態恢復責任，建立起礦山環境治理恢復基金制度，并且于 2011 年建立重點生態功能區轉移支付制度，我國生態保護補償范圍從林、草、水、礦到綜合生態功能區，實現了地表全覆蓋，生態保護補償的基本格局已經形成。此外，也在明確生態保護者與受益者的權責方面進行了初步的探索。

二、生態保護補償機制實施中存在的主要問題

第一，生態保護補償力度不夠。一是生態保護補償資金來源渠道和方式單一，主要依賴中央財政轉移支付，市場化的其他資金來源渠道較少。二是補償資金支付和管理辦法不完善，導致資金出現被擠占、被挪用等現象。

第二，保護者和受益者的權責設定不到位。一是對生態保護者的合理補償不夠，特別是在重點生態區的生態環境保護上存在著保護成本較高、補償偏低的現象。二是生態受益者普遍存在免費消費心理，履行補償義務的意識有待提高。

第三，多元化補償方式尚未形成。現階段我國生態保護市場體系建設比較滯后，主要開展的是政府補償，一定程度上影響了市場化生態補償機制的實施。過度依靠政府補償會受到各地經濟發展水平的制約，導致難以對生態保護補償進行長期大量投入，由此也帶來補償范圍的局限性。

第四，生態保護補償法規建設滯后。我國目前頒布的《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國森林法》《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》及各地方制定的森林生態效益補償基金制度等，涉及生態保護補償條文表述過于原則，有一定的指導意義，但約束力不強，可操作性不夠。

三、構建完善生態保護補償機制的對策

第一，明確生態保護補償的基本原則。一是破壞者付費原則：明確規定行為主體對公益性生態環境有不良影響時，必須就導致生態系統服務功能退化的行為進行補償。二是使用者付費原則：生態資源屬于公共產品，具有稀缺性，應該遵循使用者付費原則，由生態環境資源占用者向國家或公共利益代表機構提供補償。三是受益者付費原則：受益者應該對生態環境服務功能提供者支付相應的費用。四是保護者得到補償原則：針對生態保護作出貢獻的集體和個人，應該對其投入的直接成本和失去的機會成本給予補償和獎勵。

第二，確立合理、科學的生態保護補償標準。

在生態補償實踐中，由于地區之間的差異，具體的補償標準需要依照各個地區的實際情況來擬定，并充分考慮社會、經濟、生態等各方面因素。我們要做好生態產品價值核算，差異化制定補償標準。基于GEP 核算體系，綜合考慮區域經濟發展水平、財政支付能力和發展機會成本等因素，在國家或地方政府對生態保護重點區域實施補償、自然資源使用者對國家或地方所有的自然資源使用實施補償、受益主體向保護主體開展補償的框架下，利用因素法、項目法等核算方法，構建差異化的生態保護補償標準體系，建立嚴格的指標體系，確立合理、科學的生態補償標準。

第三，逐步建立市場化、多元化的生態保護補償方式。為彌補生態補償資金的不足，當務之急是要積極建立市場化生態保護補償機制。黨的十九大報告中提出的要“建立市場化、多元化的生態補償機制”，指明了未來市場化生態補償機制建設的方向。2019 年，我國推進的自然資源資產產權制度改革為生態補償市場化創造了有利條件，接下來還應在此基礎上積極創新生態產品市場化的交易方式，推動利益相關者和社會資本參與到生態補償中來，形成多元化的生態補償資金渠道。比如，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化生態保護補償制度改革的意見》中提出，基于水權、排污權、碳排放權等各類資源環境權益的融資工具，建立綠色股票指數，發展碳排放權期貨交易。擴大綠色金融改革創新試驗區試點范圍，把生態保護補償融資機制與模式創新作為重要試點內容。推廣生態產業鏈金融模式，鼓勵銀行業金融機構提供符合綠色項目融資特點的綠色信貸服務，鼓勵符合條件的非金融企業和機構發行綠色債券，鼓勵保險機構開發創新綠色保險產品參與生態保護補償。

第四，加強生態保護補償的法律制度保障。針對目前我國尚未制定專門的生態保護補償法律，生態保護補償工作缺乏有效制度保障的現狀，我們應加快制定國家層面的生態保護補償制度，明確生態受益者和生態保護者的權利義務關系，明確生態補償的基本原則、主要領域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、考核評估辦法、責任追究等，確保對生態保護補償工作的剛性約束。

第五，提升全社會的生態保護補償意識。2016年，國務院辦公廳發布了《關于健全生態保護補償機制的意見》，其中提出的“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的“權責統一”的生態保護補償意識已經深入人心。接下來應進一步加強生態補償的宣傳教育力度，使各級領導干部樹立提供生態公共產品也是促發展的理念，引導全社會形成生態產品有價、保護生態人人有責的理念，營造珍惜環境、保護生態的良好氛圍，推動合理共享生態保護補償的產品和利益。要將生態保護補償作為加強生態環境保護、推進鄉村振興、踐行“兩山”理念的重要一環來抓，開展針對性宣傳引導，增強生態補償意識。同時，依據 《關于深化生態保護補償制度改革的意見》中明確的 2025 年和 2035 年生態補償制度改革目標，從多個維度梳理生態保護補償機制的權責關系、補償方式、分配方法，推動全社會共同實施生態保護補償。