中小學(xué)校體育工作的法治保障路徑研究

林曉萍

（福建教育學(xué)院，福建 福州 350025）

習(xí)近平總書記強調(diào)：“要堅持健康第一的教育理念，加強學(xué)校體育工作，推動青少年文化學(xué)習(xí)和體育鍛煉協(xié)調(diào)發(fā)展。”落實這一重要要求，需要進一步強化學(xué)校體育工作，強化體育課與體育鍛煉，讓體育成為一種健康的生活方式。近年來，中央和教育部高度重視學(xué)校體育工作，先后出臺《關(guān)于全面加強和改進新時代學(xué)校體育工作的意見》《關(guān)于深化體教融合促進青少年健康發(fā)展的意見》《關(guān)于進一步加強中小學(xué)生體質(zhì)健康管理工作的通知》等文件，2022 年6 月24 日修訂通過《中華人民共和國體育法》（下文簡稱《體育法》）。當(dāng)前中小學(xué)校體育工作現(xiàn)狀與國家對學(xué)校體育工作的預(yù)期仍有一定距離，如何提高中小學(xué)校體育工作質(zhì)量是當(dāng)前面臨的重大課題。

一、中小學(xué)校體育工作現(xiàn)狀及原因分析

（一）當(dāng)前中小學(xué)校體育工作現(xiàn)狀

1.體育學(xué)科不被重視。全國九年義務(wù)教育學(xué)校各年級均要開設(shè)體育與健康課，從2022 年9 月起，其占總課時比例為10%-11%，僅次于語文（20%-22%）、數(shù)學(xué)（13%-15%）。從數(shù)據(jù)可以看出，體育是第三主科。［1］然而實踐中體育學(xué)科不被重視的現(xiàn)象仍然存在，正如有專家總結(jié)我國學(xué)校體育課的現(xiàn)狀是：文件里很重要、平日里被擠掉、升學(xué)時被砍掉。［2］又如福建省義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測（2021）體育與健康質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果報告指出，學(xué)生在校每天參加體育鍛煉的時長不足，與國家要求的“保障學(xué)生每天校內(nèi)運動1 小時”還有很大距離。學(xué)校體育課被擠占說明了體育學(xué)科不被重視。根據(jù)福建省2022 年春季義務(wù)教育體育與健康教育質(zhì)量監(jiān)測所公布的情況，部分學(xué)校體育教師配備不足，部分學(xué)校存在兼職體育教師，器材設(shè)備配備不全、場地陳舊、器材老化。這也說明了學(xué)校體育工作不被重視。

2.體育教學(xué)質(zhì)量不佳。習(xí)近平總書記指出，“現(xiàn)在孩子普遍眼鏡化，這是我的隱憂。還有身體的健康程度，由于體育鍛煉少，有所下降。文明其精神，野蠻其體魄，‘野蠻其體魄’就是強身健體。”教育部辦公廳《關(guān)于進一步加強中小學(xué)生體質(zhì)健康管理工作的通知》等文件明確提出，中小學(xué)校要聚焦“教會、勤練、常賽”，學(xué)校體育課程要注重大中小幼相銜接。然而當(dāng)前學(xué)校體育教育教學(xué)成效不足，如體育課不流汗，運動負荷太低，有的運動技能重復(fù)教學(xué)，有的運動技能從未教過，導(dǎo)致學(xué)生對體育課授課內(nèi)容不感興趣。有學(xué)者指出，我們的大中小學(xué)采取的是‘三無七不’體育課，無難度、無強度、無對抗；不喘氣、不心跳、不出汗、不奔跑、不扭傷、不擦皮、不長跑等等。［3］學(xué)生未養(yǎng)成體育鍛煉習(xí)慣，超重肥胖、視力不良的學(xué)生依然不少。

（二）原因分析

中小學(xué)校體育工作的現(xiàn)狀可以從內(nèi)因和外因予以分析。

1.內(nèi)因：一些學(xué)校、家長對體育的重要性認識不夠。部分學(xué)校、家長以升學(xué)率、學(xué)業(yè)成績?yōu)橹攸c，犧牲體育鍛煉換取考試高分，對學(xué)生身體健康與體育鍛煉之間的關(guān)系認識不夠到位。有的學(xué)校對體育工作重要性認識不夠，體育工作積極性不高，體育教師教學(xué)內(nèi)驅(qū)力不足，不積極開展體育教育教學(xué)。有的家長對體育課具有享受樂趣、增強體質(zhì)、健全人格、鍛煉意志的教育功能認識不夠，主觀上排斥體育課，對學(xué)校體育工作重要性認識不夠。

2.外因：學(xué)校體育工作法治保障不夠。學(xué)校體育工作面臨著體育學(xué)科不被重視、體育教學(xué)質(zhì)量不佳等問題，進而導(dǎo)致學(xué)生體質(zhì)健康狀況一般，不僅有學(xué)校自身的原因，還因為學(xué)校體育工作的法治保障不夠。一是學(xué)校體育法律體系不夠健全完善。當(dāng)前出臺的《體育法》是學(xué)校體育工作的根本遵循，雖有專門章節(jié)制定了學(xué)校體育工作，但對學(xué)校體育工作的法律規(guī)范還不夠全面、明確、具體，完善有關(guān)學(xué)校體育工作的法律法規(guī)迫在眉睫。二是部分學(xué)校體育法律權(quán)責(zé)執(zhí)行不到位。如體育教師的權(quán)益保障未能有效落地，體育教師被邊緣化，體育教師充分施展教育教學(xué)的動力不足、保障不夠。學(xué)校體育工作發(fā)展不力雖有相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，但實踐中對體育工作開展不力的相關(guān)主體懲戒不夠，追責(zé)力度不夠，對相關(guān)責(zé)任部門、責(zé)任人甚至沒有追責(zé)。三是學(xué)校體育傷害糾紛存在救濟困境。學(xué)校體育傷害糾紛救濟不夠順暢，包括救濟時間長、救濟過程負面影響大，救濟效果不佳等。學(xué)校體育傷害事故過多歸責(zé)于學(xué)校和體育教師是當(dāng)前學(xué)校體育發(fā)展中的一大困難。［4］在無過錯方的案件中，學(xué)校體育法律對體育傷害糾紛更多偏向維護受害學(xué)生的權(quán)益，而忽略了學(xué)校和體育教師作為無過錯方的權(quán)益。救濟困境導(dǎo)致了一部分學(xué)校和體育教師對體育教學(xué)中可能產(chǎn)生的體育傷害事故具有畏懼心理，進而導(dǎo)致對體育教育教學(xué)不夠積極。

二、體育法律對中小學(xué)校體育工作高質(zhì)量發(fā)展的獨特作用

當(dāng)前中小學(xué)校體育工作仍存在發(fā)展內(nèi)驅(qū)力不足、部分工作成效一般、學(xué)校體育糾紛解決不盡人意等情況，解決當(dāng)前的現(xiàn)狀，急需體育法律來予以規(guī)范和保障。新修訂的《體育法》強調(diào)了學(xué)校體育工作的重要地位，對學(xué)校體育工作作出一系列剛性、明確、具體、可操作的規(guī)定，為實現(xiàn)體教融合、提升學(xué)生體育素養(yǎng)等提供了切實的法律保障。［5］體育法律對中小學(xué)校體育工作高質(zhì)量發(fā)展具有獨特的作用，表現(xiàn)在引領(lǐng)、規(guī)范和保障上。

（一）體育法律引領(lǐng)學(xué)校體育工作

《體育法》第十條明確規(guī)定，國家優(yōu)先發(fā)展青少年和學(xué)校體育。《體育法》第三章專章規(guī)定了青少年和學(xué)校體育，明確規(guī)定，國家實行青少年和學(xué)校體育活動促進計劃。可見國家以法律條文將學(xué)校體育工作提到了戰(zhàn)略性地位。體育法律指引學(xué)校體育工作的發(fā)展方向，強化各主體對學(xué)校體育的重視，具有強有力的告知、指導(dǎo)和評價作用。

（二）體育法律規(guī)范學(xué)校體育工作

法律本身就是一種行為規(guī)范，是由國家制定或認可、規(guī)定權(quán)利和義務(wù)、由國家強制力保證實施的社會規(guī)范。體育法律對學(xué)校體育工作具有規(guī)范作用，主要體現(xiàn)在明文規(guī)定體育行政部門、教育行政部門如何推進學(xué)校體育工作，以及學(xué)校體育工作如何開展。《體育法》第三章青少年和學(xué)校體育用了17 處“應(yīng)當(dāng)”、2 處“必須”，體現(xiàn)了法律作為一種行為的標準和尺度，具有判斷、衡量行為的評價作用，如明確規(guī)定各主體在學(xué)校體育工作中應(yīng)當(dāng)做什么、必須做什么，給學(xué)校體育工作提供了根本遵循。通過這種規(guī)范，影響學(xué)校體育工作中各主體的價值觀念和是非標準，從而達到指引各主體的行為的社會效果。

（三）體育法律保障學(xué)校體育工作

上文規(guī)范作用主要體現(xiàn)為法律要求行為主體如何行為，但實踐中有的主體并不按照法律規(guī)定作出行為，而法律還有另一個作用，即保障作用，主要體現(xiàn)在通過法律促使行為主體按照法律要求作出行為。在學(xué)校體育工作中主要體現(xiàn)正面教育和反面制裁。正如亞里士多德所言：立法者通過塑造公民的習(xí)慣而使他們變好。例如，對違法者的制裁可以教育人們，今后誰再作出此類行為也將受到同樣的懲罰。對合法行為的鼓勵、保護，可以對一般人的行為起到示范和促進作用。這就是唐代詩人劉禹錫《砥石賦》所說的“石以砥焉，化鈍為利;法以砥焉，化愚為智”［6］。通過體育法律保障學(xué)校體育工作高質(zhì)量發(fā)展，但如相關(guān)主體違反體育法律，阻礙學(xué)校體育工作開展，那么相關(guān)主體必須受到法律的制裁，通過制裁加強法律的權(quán)威性，保護人們的正當(dāng)權(quán)利，并推動各主體依法治體。

三、中小學(xué)校體育工作的法治保障路徑

下文從學(xué)校體育法律立法、執(zhí)法、司法、守法等四個方面探尋學(xué)校體育工作的法治保障路徑。

（一）建立健全學(xué)校體育法律體系

1.修改完善《學(xué)校體育工作條例》。《學(xué)校體育工作條例》（下文簡稱《條例》）是學(xué)校體育工作開展的重要依據(jù)，1990 年發(fā)布實施，2017 年的修訂僅刪除了第十四條第二款，其他未作改動。該條例已存在一定的滯后和缺失，應(yīng)加快修改完善。《體育法》是法律，《條例》是行政法規(guī)，法律是行政法規(guī)的上位法，《條例》在修改時應(yīng)以法律為依據(jù)，并對學(xué)校體育工作做出更具體更明確的規(guī)定，將相關(guān)法律法規(guī)和政策文件內(nèi)容轉(zhuǎn)換成《條例》條款。［7］

2.健全學(xué)校體育傷害救濟法律規(guī)范。我們建議應(yīng)健全學(xué)校體育傷害事故專項法律規(guī)范，包括傷害事故認定規(guī)則，自甘風(fēng)險原則的適用，明確規(guī)定學(xué)校體育中自甘風(fēng)險規(guī)則的適用主體、適用情形等。也有專家提出，學(xué)校體育傷害事故糾紛適用“自甘風(fēng)險”原則，雖有助于提高學(xué)生風(fēng)險意識，推動學(xué)校體育工作開展，但可能帶來另一困境，即受害學(xué)生的救濟困難。［8］因此筆者認為應(yīng)健全救濟法律規(guī)范，既讓受害學(xué)生、家庭及時得到救助，同時讓學(xué)校免于承擔(dān)無過錯的法律責(zé)任。其一是設(shè)立學(xué)校體育傷害保險機制，制定保險條款，規(guī)定學(xué)校強制責(zé)任險、學(xué)生意外傷害強制險等。其二是鼓勵設(shè)立學(xué)校儲備金，如上海市教委等一些教育行政部門成立了社會公益性的“學(xué)校體育運動傷害專項保障基金”。［9］讓保險、儲備金來補位無過錯方的體育傷害事故中的救濟，緩解學(xué)校、學(xué)生和家長關(guān)系，避免學(xué)校陷入冷冰冰的角色。完善學(xué)校體育傷害救濟法律規(guī)范，讓學(xué)校和體育教師不必因害怕體育意外事故而對體育教育教學(xué)畏首畏尾。

3.明確規(guī)定體育教師的權(quán)益。體育教師權(quán)益的保障應(yīng)具體化、明確化，保障體育教師合法權(quán)益，明晰體育教師權(quán)責(zé)界限，理清責(zé)任界限，推進權(quán)益保障落地生效。學(xué)校體育工作在學(xué)校，在體育教師。學(xué)校體育工作要發(fā)展好，不僅需要法律保障、政策支持，更需要學(xué)校和體育教師的高效執(zhí)行。法律法規(guī)是保障學(xué)校體育工作的外在因素，學(xué)校體育工作高質(zhì)量發(fā)展更需要內(nèi)在的動力，即學(xué)校要發(fā)展好體育教育，體育教師想教好學(xué)生體育。因此要提供給體育教師良好的育人環(huán)境、切實的權(quán)益保障，在法律條文中明確師生比例，優(yōu)化體育教師職稱晉升路徑，暢通優(yōu)秀退役運動員、教練員進入學(xué)校兼任、擔(dān)任體育教練員的渠道。

（二）嚴格落實學(xué)校體育工作督導(dǎo)和追責(zé)

現(xiàn)有體育法律對學(xué)校體育工作做出了明文規(guī)定，而實踐中仍存在不少未嚴格按照法律推進學(xué)校體育工作的現(xiàn)象，“令在必信，法在必行”，法的生命力在執(zhí)行，因此應(yīng)對學(xué)校體育工作進行督導(dǎo)，對違反法律規(guī)定的行為進行制裁、追責(zé)，前者是為了推動學(xué)校體育按照法律規(guī)定開展工作，后者是對未按照法律規(guī)定開展工作的責(zé)任主體予以追責(zé)。

1.嚴格落實學(xué)校體育工作督導(dǎo)。《體育法》第三十五條明確規(guī)定：各級教育督導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對學(xué)校體育實施督導(dǎo)，并向社會公布督導(dǎo)報告。教育督導(dǎo)是學(xué)校體育工作的重要抓手，學(xué)校體育工作開展情況，體育教師權(quán)益保障、體育場地、設(shè)施、器材保障等更多的依賴于教育督導(dǎo)。因此教育督導(dǎo)應(yīng)將體育法新修訂的要求、學(xué)校體育工作條例等細化納入督導(dǎo)內(nèi)容。國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室2017 年3 月制定印發(fā)的《中小學(xué)校體育工作督導(dǎo)評估辦法》第七條規(guī)定，地方各級政府和教育行政部門要將中小學(xué)校體育督導(dǎo)評估結(jié)果作為干部考核、學(xué)校問責(zé)和實行獎懲的重要依據(jù)。實踐中存在督導(dǎo)和督導(dǎo)結(jié)果應(yīng)用兩張皮，因此應(yīng)將督導(dǎo)評估結(jié)果的應(yīng)用納入下一次教育督導(dǎo)的內(nèi)容，若再違反應(yīng)明確將追究相關(guān)法律責(zé)任。

2.嚴格落實學(xué)校體育工作追責(zé)。對違反體育法律的行為處以法律責(zé)任。關(guān)于法律責(zé)任，《體育法》明確規(guī)定，“學(xué)校違反本法有關(guān)規(guī)定的，由有關(guān)主管部門責(zé)令改正；對負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分”。但是對于違反本法有關(guān)規(guī)定在實踐中很難界定，學(xué)校法律責(zé)任形式單一，懲戒力度不足。“《學(xué)校體育工作條例》中所規(guī)定的保證學(xué)生每天鍛煉時間不少于1 小時的規(guī)定也沒有得到很好地執(zhí)行，那些沒有執(zhí)行這一規(guī)定的校長們、各級體育行政主管部門也沒有被追責(zé)。”［10］當(dāng)前鮮少有因為違反體育法規(guī)定而受到政務(wù)處分的情況，可見負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員對學(xué)校體育工作的高質(zhì)量開展既沒有動力也沒有壓力。因此，實踐中應(yīng)逐步改變此現(xiàn)狀，有關(guān)主管部門對學(xué)校違反規(guī)定又未對責(zé)任人員依法予以處分的應(yīng)視為不作為，對該相關(guān)責(zé)任人處以法律懲戒，以此倒逼其嚴格落實學(xué)校體育工作追責(zé)制度。

（三）多元化學(xué)校體育傷害救濟途徑

公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有正向引領(lǐng)作用，是維護社會公正的最后一道防線。

1.擴大適用人民調(diào)解委員會。教育部、最高人民法院等五部門2019 年6 月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善安全事故處理機制維護學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》提到，教育部門應(yīng)當(dāng)會同司法行政機關(guān)推進學(xué)校安全事故糾紛解決組織建設(shè)，市縣兩級行政區(qū)域內(nèi)可根據(jù)需要設(shè)立學(xué)校安全事故人民調(diào)解委員會，對學(xué)校難以自行協(xié)商或協(xié)商不成的安全事故糾紛實現(xiàn)能調(diào)盡調(diào)。［11］人民調(diào)解相比訴訟而言，程序更為簡單，受限較少，且人民調(diào)解員可依據(jù)不能類型的糾紛進行合理調(diào)適，如遇到重大疑難案件，可引入體育專業(yè)人士、法律專業(yè)人員參加調(diào)解，從體育角度判斷是否符合體育教育教學(xué)常規(guī)，從法律角度判斷是否合乎法律規(guī)定。如遇簡單案件，可引入百姓調(diào)解員。擴大適用人民調(diào)解委員會，推進學(xué)校體育傷害事故更快更好得以解決。

2.轉(zhuǎn)變司法實踐的傾向。學(xué)校體育教育教學(xué)中學(xué)生傷害事故發(fā)生的救濟，法律其實都已明確規(guī)定學(xué)校在做好安全保障義務(wù)后可以免責(zé)，但司法實踐中仍然存在學(xué)校要承擔(dān)一定的補償責(zé)任，一是承擔(dān)補償責(zé)任以表現(xiàn)學(xué)校的關(guān)懷與擔(dān)當(dāng)，二是減輕受害學(xué)生的經(jīng)濟負擔(dān)。但依侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則而言，依據(jù)公平正義而言，如若學(xué)校無過錯，卻要承擔(dān)一定的補償責(zé)任，實則是一種道德綁架，在教育教學(xué)中的體育教師同樣會受到影響。因此司法實踐中應(yīng)改變這一判決傾向，逐步轉(zhuǎn)向公平且合理判決，為學(xué)校體育工作保駕護航。正如前文所論述的，健全學(xué)校體育傷害救濟法律規(guī)范，依法判決，體現(xiàn)公平正義，學(xué)生的傷害救濟可由保險或其他救助金予以補償。這樣，中小學(xué)校在開展體育教學(xué)活動中不會因為考慮到風(fēng)險帶來的損失而有過多憂慮，也可令在事故中受到傷害的學(xué)生獲得最大的經(jīng)濟補助，以及精神上的安慰。

（四）普及學(xué)校體育法律精神

普及學(xué)校體育法律，其實就是普及人們對學(xué)校體育重要性的認識，以及遵從體育法律規(guī)范、體育政策要求。只要人們切實認知到體育法律所規(guī)范的內(nèi)容，中小學(xué)校體育工作的高質(zhì)量發(fā)展就有了強大的助推力。

1.加強宣傳教育。體育行政部門、教育行政部門應(yīng)加強學(xué)校體育法律的宣傳教育，落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，發(fā)揮法律工作者以案釋法的專業(yè)優(yōu)勢，通過新媒體、進校園等多渠道強化宣傳，切實引導(dǎo)社會、學(xué)校、體育教師、家長、學(xué)生等將體育的重要性內(nèi)化于心，外化于行。通過宣傳教育，提高家校高度重視體育重要性，推動學(xué)校、體育教師提高體育教育教學(xué)能力，推動家長、學(xué)生重視體育鍛煉，提升學(xué)生參加體育運動的體驗感。

2.推進全民守法。法立而不行，與無法等，世未有無法之國而能長治久安者。守法不僅是履行法律義務(wù)，更指享有和行使法律權(quán)利。一要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊法守法。學(xué)校校長重視體育，學(xué)校體育工作就能做得好。學(xué)校校長要做尊法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律，帶頭了解法律，帶頭厲行法治。二要推動全民自覺信法守法。實踐中，很多學(xué)校、體育教師、家長等認為體育法律沒有什么用，體育法律淪為未長牙齒的“軟法”，改變學(xué)校、體育教師、家長對體育法律無用論的認知。培育全民對體育法律的信仰，在社會營造體育重要性的氛圍，推動全民知體育法遵體育法，信體育法用體育法，弘揚法治精神，讓法治成為基本生活方式。