寧夏固原市六盤山生態(tài)補(bǔ)償改革

馬 林，張志剛

1.寧夏雙碳經(jīng)濟(jì)信息咨詢有限公司，寧夏銀川 750001；2.寧夏發(fā)展和改革委員會(huì)信息中心，寧夏銀川 750001

六盤山生態(tài)功能區(qū)(固原片區(qū))是全國(guó)和寧夏重要生態(tài)節(jié)點(diǎn)、重要生態(tài)屏障、重要生態(tài)通道，尤其是六盤山的先天自然條件和特有地理地勢(shì)，凸顯了調(diào)節(jié)水汽交換、改善局部氣候、維護(hù)寧南生態(tài)安全的生態(tài)地位。但六盤山生態(tài)功能區(qū)(固原片區(qū))生態(tài)系統(tǒng)也較為敏感、脆弱，生態(tài)問題突出。因此，保護(hù)和修復(fù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境意義重大，是堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書記重要講話的重要具體舉措，是當(dāng)前六盤山生態(tài)功能區(qū)(固原片區(qū))生態(tài)保護(hù)工作的重要著力點(diǎn)。

1 六盤山地區(qū)概況

六盤山坐落在寧夏回族自治區(qū)西南部，山脈狹長(zhǎng)，呈南北走向，地跨彭陽(yáng)縣、涇源縣、隆德縣、原州區(qū)，是涇河、葫蘆河、清水河的發(fā)源地，是重要的水源涵養(yǎng)林區(qū)，也是下游3個(gè)省區(qū)18個(gè)縣200余萬(wàn)人生產(chǎn)和生活用水的水源地。

1.1 自然保護(hù)地現(xiàn)狀

六盤山是全國(guó)32個(gè)內(nèi)陸生物多樣性保護(hù)區(qū)之一，穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)為生物物種提供存在價(jià)值、遺傳價(jià)值和選擇價(jià)值，豐富的物種資源推動(dòng)了生物多樣性的發(fā)展。目前，六盤山分布有脊椎動(dòng)物363種，無(wú)脊椎動(dòng)物3 554種，高等植物1 224種，動(dòng)物資源占全區(qū)動(dòng)物資源總數(shù)85%以上，其林業(yè)用地面積4 453.33 km2，森林面積達(dá)到2 992 km2，森林覆蓋率為28.4%，林草覆蓋度為73.0%。

1.2 水文水資源

六盤山多年平均降水量50.20億m3，形成地表水資源量5.29億m3，地下水資源量2.66億m3，除去地下水與地表水資源量之間的重復(fù)計(jì)算量2.13億m3，多年平均水資源量5.83億m3，人均占有水資源量380 m3，相當(dāng)于全國(guó)平均水平的18.4%，屬典型資源性缺水地區(qū)。6—9月降水量占全年的70.0%，季節(jié)性缺水嚴(yán)重。區(qū)域內(nèi)約1/4的地下水礦化度＞1 g/L，為苦咸水，地表飲用水源達(dá)標(biāo)率僅為87.5%。

2 六盤山森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾憩F(xiàn)狀

2.1 森林生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定

國(guó)家和地方在森林生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償方面出臺(tái)了多項(xiàng)政策法規(guī)，《寧夏全國(guó)防沙治沙綜合示范區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃(2008—2020年)》提出到2020年，示范區(qū)總投資113億元；《寧夏六個(gè)一百萬(wàn)畝生態(tài)經(jīng)濟(jì)林建設(shè)項(xiàng)目總體規(guī)劃》明確了經(jīng)濟(jì)林建設(shè)過(guò)程中的地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償措施等政策。《六盤山重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)(固原片區(qū))生態(tài)保護(hù)和修復(fù)規(guī)劃(2021—2025年)》也提出六盤山生態(tài)功能區(qū)(固原片區(qū))保護(hù)和修復(fù)中一些生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的重點(diǎn)工程項(xiàng)目可能會(huì)影響當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)利益，應(yīng)該引導(dǎo)其從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)或給予補(bǔ)償。

2.2 森林生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目

六盤山(固原地區(qū))的森林生態(tài)補(bǔ)償主要依托“三北防護(hù)林”“退耕還林”“天然林保護(hù)”“森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升”六盤山重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)降水量400 mm以上區(qū)域造林綠化工程，推行森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度、建立礦產(chǎn)資源開采的生態(tài)補(bǔ)償金制度等。

2.2.1 森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度固原六盤山地區(qū)的森林生態(tài)補(bǔ)償列入寧夏回族自治區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，對(duì)保護(hù)森林的行為和相關(guān)利益者進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)由自治區(qū)政府和市縣財(cái)政共同承擔(dān)，按照1∶1配套的辦法使用，分期分批列入自治區(qū)和市縣財(cái)政預(yù)算。2009年，寧夏森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金新增面積2 776 km2，中央財(cái)政每年新增投資2 080萬(wàn)元。

2.2.2 建立礦產(chǎn)、水資源開采提取森林生態(tài)補(bǔ)償金制度

寧夏回族自治區(qū)建立了森林生態(tài)補(bǔ)償金制度，遵循“誰(shuí)開采、誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)治理”的原則，與森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度互為補(bǔ)充。主要針對(duì)經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人依據(jù)開采森林資源的數(shù)量繳納森林生態(tài)補(bǔ)償金，收取的森林生態(tài)補(bǔ)償金專戶儲(chǔ)存、專款專用。

2.2.3 3個(gè)百萬(wàn)畝生態(tài)經(jīng)濟(jì)林業(yè)工程固原市依據(jù)第三次全國(guó)土地調(diào)查和全市林地分布情況，按照全市生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、五大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，將全市生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局為建設(shè)3個(gè)百萬(wàn)畝工程：實(shí)施百萬(wàn)畝水源涵養(yǎng)林建設(shè)(黃土高原水土流失區(qū)綜合治理)工程、實(shí)施百萬(wàn)畝退耕還林低效林提質(zhì)增效工程、實(shí)施百萬(wàn)畝生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)(特色經(jīng)濟(jì)林建設(shè))工程。生態(tài)經(jīng)濟(jì)林業(yè)工程成為森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極探索和補(bǔ)充。

2.2.4 六盤山自然保護(hù)區(qū)森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升項(xiàng)目固原市圍繞提升水源涵養(yǎng)與森林生物多樣性保育功能，開展六盤山自然保護(hù)區(qū)高密度林區(qū)生態(tài)撫育，對(duì)土石質(zhì)山區(qū)高密度人工林實(shí)施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提高，推進(jìn)黃河支流源頭森林保育。開展人工促進(jìn)生態(tài)修復(fù)行動(dòng)，推動(dòng)六盤山自然保護(hù)區(qū)次生林改造、未成林補(bǔ)造、針闊混交林和水土保持林營(yíng)造。近年來(lái)，已在六盤山林區(qū)建立森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升示范點(diǎn)10個(gè)，建立固定監(jiān)測(cè)樣地80個(gè)，完成森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升研究與示范林面積3 km2。

2.3 森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)效益

首先，實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償加快六盤山地區(qū)旅游資源的建設(shè)，增加經(jīng)濟(jì)收入。當(dāng)?shù)氐纳稚鷳B(tài)得到進(jìn)一步改善，為六盤山地區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游、建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)提供了有力的發(fā)展保障。六盤山地區(qū)通過(guò)開發(fā)自身獨(dú)特的自然資源、增設(shè)休閑旅游項(xiàng)目吸引游客，在保障當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的條件下，增加當(dāng)?shù)氐氖杖雭?lái)源。

其次，實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償可以高效修復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)當(dāng)?shù)靥紖R經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償有效擴(kuò)大六盤山地區(qū)森林面積，同時(shí)提高二氧化碳吸收量，政府可以以生態(tài)補(bǔ)償作為有效的保障機(jī)制，開發(fā)當(dāng)?shù)厣仲Y源，增加森林碳匯。

最后，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)改善當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境，為雙招雙引和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了優(yōu)越的自然條件，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)和綠色低碳經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。

3 六盤山森林生態(tài)補(bǔ)償管理中存在的問題

3.1 森林生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

六盤山森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善是一項(xiàng)涉及多個(gè)部門、多個(gè)領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。由于森林生態(tài)價(jià)值存在度量難的問題，如何界定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)成為相關(guān)部門需要考慮的問題。當(dāng)前，中央財(cái)政補(bǔ)償基金平均標(biāo)準(zhǔn)為每年5元/667 m2，其中4.75元用于國(guó)有林業(yè)單位、集體和個(gè)人的管護(hù)等開支；0.25元由省級(jí)財(cái)政部門列支，用于省級(jí)林業(yè)主管部門組織開展的重點(diǎn)公益林管護(hù)情況檢查驗(yàn)收、跨重點(diǎn)公益林區(qū)域開設(shè)防火隔離帶等森林火災(zāi)預(yù)防及維護(hù)林區(qū)道路的開支。按現(xiàn)行價(jià)格計(jì)算，合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為每年35元/667 m2左右，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。

3.2 森林生態(tài)補(bǔ)償資金渠道少，補(bǔ)償金額偏低

第一，森林生態(tài)補(bǔ)償資金渠道少。我國(guó)現(xiàn)有的森林生態(tài)補(bǔ)償資金渠道主要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)基金，渠道較為單一，跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度、轉(zhuǎn)移支付等還在探索建立的過(guò)程中[1]。

第二，補(bǔ)償金額偏低。多年來(lái)，中央和地方各級(jí)政府對(duì)建設(shè)森林生態(tài)的持續(xù)投入和保護(hù)修復(fù)，六盤森林覆蓋率明顯提升，生態(tài)環(huán)境得到改善。但六盤山地區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人均收入不及全國(guó)水平的50%，而且是自然保護(hù)區(qū)，屬于禁止和限制開發(fā)范圍內(nèi)，主要依靠轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)償資金，補(bǔ)償金額明顯偏低[2]。

第三，社會(huì)資金明顯欠缺。我國(guó)森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)融資機(jī)制還不夠完善，森林生態(tài)補(bǔ)償資金主要由中央和地方提供，社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人參與度不高。目前，國(guó)家大力提倡積極豐富森林生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施的市場(chǎng)化手段，進(jìn)一步擴(kuò)大資金來(lái)源，穩(wěn)定融資渠道[3]。

3.3 森林生態(tài)補(bǔ)償保護(hù)相關(guān)制度建設(shè)不完善

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及領(lǐng)域多、涵蓋范圍廣、綜合性強(qiáng)，現(xiàn)有補(bǔ)償政策存在跨領(lǐng)域銜接、跨區(qū)域協(xié)作不夠緊密的問題。中央有關(guān)部門和地方各級(jí)政府密集出臺(tái)了一系列的政策文件，各地積極實(shí)踐探索橫向補(bǔ)償、縱向補(bǔ)償、損害賠償?shù)刃问降纳鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，取得了一定成效，但未能將各地政府示范試點(diǎn)工作中的成功的制度實(shí)踐做法形成相應(yīng)政策法規(guī)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)屏障區(qū)發(fā)展相對(duì)落后，低收入群體的比例較高，生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黝愔黧w責(zé)任、補(bǔ)償周期不明確，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全等問題難以解決，制約著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效落實(shí)，森林生態(tài)補(bǔ)償保護(hù)相關(guān)制度建設(shè)的不完善，難以實(shí)現(xiàn)用法治文明推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)[5-6]。

3.4 相關(guān)部門缺少配合，監(jiān)督和獎(jiǎng)懲制度缺失

森林生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，會(huì)涉及發(fā)改、財(cái)政、林草、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、自然資源、自然保護(hù)區(qū)屬地管理局等部門多頭管理，出現(xiàn)部門利益化或者利益部門化的現(xiàn)象，導(dǎo)致各部門間協(xié)調(diào)配合少，補(bǔ)償項(xiàng)目和資金的政策落實(shí)不到位。

補(bǔ)償資金使用機(jī)制不透明，會(huì)出現(xiàn)層級(jí)扣減或挪作他用的現(xiàn)象。資金使用的渠道不公開，缺少有關(guān)單位和個(gè)人的有效監(jiān)督，會(huì)出現(xiàn)補(bǔ)償資金在不同區(qū)域之間劃撥分配不合理的問題，引發(fā)政府尋租行為。

群眾配合積極性不高。由于生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策措施宣傳力度不足，在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中相關(guān)利益者受到損失，而對(duì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目產(chǎn)生抵觸情緒，最終無(wú)法落實(shí)。

4 完善創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償管理體制的建議

4.1 做好生態(tài)補(bǔ)償核算工作，構(gòu)建科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系

為有效解決生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、金額偏少的問題，相關(guān)部門需要完善生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)支撐體系建設(shè)，重點(diǎn)建立和完善重要生態(tài)功能區(qū)森林生態(tài)環(huán)境檢測(cè)和評(píng)價(jià)體系，開展生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究，探索建立橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系、目標(biāo)考核體系和補(bǔ)償資金分配辦法，統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻和行業(yè)污染控制標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。一是明確森林補(bǔ)償類型，補(bǔ)償森林主要分為特種用途林、防護(hù)林等；二是確定森林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，要考慮直接資金投入、生態(tài)成本、生態(tài)服務(wù)功能等因素[4-6]。

4.2 完善森林生態(tài)補(bǔ)償投入運(yùn)營(yíng)機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化

一是爭(zhēng)取中央及陜甘寧三省(區(qū))補(bǔ)助資金，加大六盤山及其外圍水源涵養(yǎng)林建設(shè)和自然生態(tài)保護(hù)投入力度，建立以中央縱向補(bǔ)償為主、地方橫向補(bǔ)償為輔的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

二是建立健全政府主導(dǎo)化的市場(chǎng)化機(jī)制，加快完善生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化運(yùn)作方式，著力構(gòu)建綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的政策制度體系。引導(dǎo)社會(huì)各界積極參與生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)，拓寬融資渠道，保障經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化最大效益[7-8]。

4.3 深化制度改革，探索建立多元化補(bǔ)償體系

第一，加快推進(jìn)建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度，積極落實(shí)“誰(shuí)污染、誰(shuí)賠償，誰(shuí)治理、誰(shuí)收益”的生態(tài)補(bǔ)償原則，加大對(duì)六盤山地區(qū)的森林生態(tài)補(bǔ)償力度。探索實(shí)施生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)，科學(xué)編制《黃河流域上游六盤山水源涵養(yǎng)功能區(qū)橫向生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施方案》，爭(zhēng)取建立跨省區(qū)橫向森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立六盤山國(guó)家級(jí)生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)。

第二，構(gòu)建以生態(tài)效益稅為主的稅收體系。生態(tài)效益稅應(yīng)重點(diǎn)落實(shí)到擴(kuò)大征收范圍、合理設(shè)計(jì)稅制要素上。將生態(tài)效益稅征收范圍擴(kuò)大至開采森林、生產(chǎn)、加工等一切與森林生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)。設(shè)計(jì)稅率時(shí)要做到量化和細(xì)化，依據(jù)森林開采使用量及其對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染程度，實(shí)行比例稅率和差別稅率。征收森林生態(tài)效益稅。以保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境為核心，對(duì)保護(hù)森林的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行免征或者不予征收效益稅，重點(diǎn)對(duì)森林產(chǎn)生污染、損害的受益者征收森林生態(tài)效益稅[9-10]。

第三，積極開展政策補(bǔ)償。在傳統(tǒng)的現(xiàn)金補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償基礎(chǔ)上，增加教育培訓(xùn)、政策優(yōu)惠等形式，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，豐富生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。

4.4 健全生態(tài)保護(hù)法律體系，加快生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程

2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，提出了加快相關(guān)領(lǐng)域制度建設(shè)和體制機(jī)制改革，為深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革提供更加可靠的法治保障、政策支持和技術(shù)支持。當(dāng)前，貫徹落實(shí)新形勢(shì)下加強(qiáng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，形成以財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)化補(bǔ)償為主體的框架體系，全力推動(dòng)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。

4.5 成立機(jī)制協(xié)調(diào)小組，建立健全評(píng)價(jià)監(jiān)督體系

第一，成立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制協(xié)調(diào)小組，由發(fā)改、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、林業(yè)和草原、法院、檢察院等相關(guān)部門組成。落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策，因地制宜開展縱向補(bǔ)償、橫向補(bǔ)償、損害賠償?shù)脑圏c(diǎn)工作，破解生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的補(bǔ)償難、交易難、變現(xiàn)難等難點(diǎn)[11]。

第二，建立健全規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估考核機(jī)制。將生態(tài)保護(hù)與建設(shè)成效、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施效果作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)各級(jí)黨政干部考核的重要內(nèi)容，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，納入年度考核，實(shí)行獎(jiǎng)罰制度。對(duì)六盤山區(qū)域?qū)嵭猩鷳B(tài)保護(hù)和修復(fù)的限制開發(fā)區(qū)域優(yōu)先考核GEP(生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值總額)，弱化考核地區(qū)生產(chǎn)總值、投資和工業(yè)發(fā)展等指標(biāo)。同時(shí)，推動(dòng)規(guī)劃年度指標(biāo)考核和中期、末期評(píng)估工作，依法適時(shí)調(diào)整修訂規(guī)劃內(nèi)容。完善規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)發(fā)布規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況，暢通公眾監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)和社會(huì)公眾等社會(huì)力量的輿論監(jiān)督作用，建立健全評(píng)價(jià)監(jiān)督體系。