建設項目環評服務與排污許可管理研究

葛天驕，徐 丹

（上海市松江區生態環境局，上海 200000）

1 目的和意義

建設項目環境影響評價作為一項預評價制度，通過預測建設項目建成后可能對所在區域環境產生的影響，在指導建設項目的設計、建設以及區域的產業結構調整和工業布局優化等方面發揮著重要作用[1]。排污許可制度主要圍繞排污單位已建成的固定污染源，進一步明確其適用的環保法律法規和環評文件要求，既是規范排污單位落實各項環保主體責任的指導性文件，也是生態環境管理部門日常監管執法的依據。同時，隨著排污許可制度的全面落實，排污許可制度與環評制度的無縫銜接，將極大地助力區域經濟快速發展，不斷提升政務服務能級，提高環境監管質量和效率[2]。

2 存在問題及原因

2.1 環評第三方服務

在市場調研和政策研究過程中，通過對區域內企業的調研、對環評編制單位座談，了解到目前環評市場存在環評價格差異大、“捆綁”合同現象突出、惡意收費等問題，導致環評文本質量參差不齊，環評第三方服務市場較混亂，具體原因分析如下。

2.1.1 環評編制單位基本情況差異較大

由于環評單位資質認定已取消，環評單位注冊的門檻降低，只需要2名工程師即可注冊環評單位，導致環評編制單位呈現井噴式增加，從而導致從業的環評編制單位的背景、結構、場所、人員、資金等具有較大差異，環評編制單位整體的職業道德素質、專業技術水平、業務服務質量等方面參差不齊[3]。

2.1.2 環評業務市場中介現象比較普遍

近幾年，環評業務逐步市場化，環評編制工作也逐步從技術指導向技術服務方面轉變，屬地資源、技術資源、市場資源等漸漸地由市場運作，市場中介也慢慢成為環評市場的一個普遍現象。

2.1.3 企業購買第三方服務的渠道單一

環境影響評價作為建設項目建設前的必要環節之一，環評編制工作具有一定專業技術要求，環評“定價權”始終屬于環評編制單位，使得企業在購買第三方服務時，缺少更便捷的市場化比價以及雙向選擇購買渠道。

2.2 環評與排污許可銜接

分析環評和排污許可兩項制度特征可知，環評是企業環境管理工作必不可少的一環，如項目的建設主體內容不發生較大變動，通過審批后的環評文件就不會持續更新；排污許可則實時結合最新發布的法律法規、排污單位的生產情況、周邊的環境敏感程度變動情況等進行動態更新，這將導致同一個建設項目在管理要求上“手勢”不一致，具體原因分析如下。

2.2.1 分類管理名錄尚未完全統一

自2021版建設項目環評分類管理名錄正式實施以后，環評和排污許可已將《國民經濟行業分類》作為行業類別的判定依據，極大促進了兩項制度的銜接。但由于兩項名錄仍未完全統一，管理類別仍存在錯位問題，監管單位需要保證分類管理名錄具有統一性。例如，一家采用絲網進行干法印花的機織服裝制造企業，因屬于“有染色、印花（噴墨印花和數碼印花的除外）工序的機織服裝制造181”，環評文件類別為報告書，但排污許可僅登記管理；一家年用非溶劑型膠黏劑10t以下的紙制品制造企業，無需辦理環評手續，但排污許可為簡化管理等。

2.2.2 污染物排放量核算原則尚未統一

環評和排污許可制度均出臺了源強核算方案，行業類別也基本與其對應，但具體的核算原則和口徑尚未完全統一。例如，對于納管排放的生產廢水，環評核算排放量的位置為對應污水處理廠排放至地表水體處；排污許可的核算位置為排入市政污水管網的企業法定邊界處。對于清潔能源的燃燒廢氣，環評無需申請總量，而排污許可并未對清潔能源進行豁免管理。

2.2.3 生態環境監管制度要求尚未統一

排污許可制度主要延續了環評中關于污染物排放相關的內容，如污染物排放量、治理措施要求等。特別是尚未納入區域排放總量削減、防護距離內居民搬遷、環境風險防范以及生態影響減緩措施等環評中提出的其他環保管理要求，容易造成這部分管理要求的“監管中空”。

從建設項目“事前”準入管理方面，環評服務的專業性、規范性、準確性，為“事中事后”監管提供了有力支撐。在監管企業排污行為的時效性方面，排污許可證更加貼合污染物排放管控要求現狀和企業生產現狀的管理文件。而環評第三方服務如何為排污許可管理提供有力支撐，排污許可如何精準、全面地銜接環評文件中的污染物排放量、自行監測等環保管理要求，值得深入探討。

3 對策建議

根據各方反映的環評與排污許可管理情況以及具體原因，積極調研環評市場，針對環評市場亂、環評質量參差不齊、環評與排污許可制度銜接等問題，通過進一步規范環評服務市場，提高環評業務水平和服務質量，全面推動環評與排污許可制度銜接，為高效監管排污單位，實現區域經濟綠色可持續發展，探索相關的解決方案。

3.1 規范環評第三方服務，提升環評業務技術水平

3.1.1 調研環評市場，研究擬定環評指導價

環評管理部門結合區域實際市場情況，召集從業的環評編制單位進行座談，了解各單位實際的運營情況、收支情況、收費標準以及未來的發展方向，并結合具體行業類型差別、環評編制工作量、產污環節情況、環保治理措施等情況，擬定不同的執行方案：以環評分類管理名錄的行業類別進行劃分、以工程分析的產污環節進行劃分、以污染物排放情況劃分等。

多輪多次的征詢意見后，結合建設項目審查情況，綜合進行考量。最終以環評分類管理名錄的行業類別劃分進行擬定環評收費指導價。進一步統一環評市場價格，能夠最大程度壓縮“環評中介”生存空間，提高環評文件編制質量，提升環評咨詢服務水平，更能為排污許可管理提供專業、規范、準確的技術支撐。

3.1.2 自主倡議環評最低價格

為解決環評第三方服務市場混亂現象，區生態環境局需要召集從業環評編制單位進行多次座談。結合環境影響評價的專業技術性以及企業實際多樣性，綜合分析環評編制單位運營實際情況，以環評分類管理名錄的行業類別為基礎，制定行業的最高市場價格。

為了進一步提升企業服務水平，增強企業獲得感和滿意度，松江區成立環保科技企業協會，匯集了一批技術先進、管理規范、樂于奉獻的企業。由協會帶頭發起倡議，24家生態環境領域的第三方服務機構加入倡議隊伍，以最低價為眾多企業提供高品質、高效率的服務，切實降低企業成本，以期為企業減負，為企業提供效率更高以及質量更好的服務，助力環境治理服務高質量發展。切實履行社會責任，為企業提供一個透明、公平、優質的環評服務平臺，努力營造公開、有序、健康的環評第三方市場環境。

3.1.3 強化環評第三方監管

針對環評文本質量問題、環評第三方服務市場混亂等現象，制定《松江區環評類第三方服務機構管理實施細則（試行）》，并已于2020年5月1日起正式實施。

《實施細則》規定，環評第三方服務機構每月需向區生態環境局上報業務情況，區生態環境局在征詢企業意見后，對環評第三方服務機構的總體情況進行打分，以此對企業實施全方位的監督管理，并將諸多環評編制問題、簽訂合同以外服務內容、惡意索取不正當費用等問題納入《實施細則》中。針對日常檢查中發現并核實的問題，分情形落實書面告知、約見談話、公開通報、負面清單、行政處罰等懲戒措施。松江區生態環境局將結合實際工作中的新問題、新要求，進一步補充完善實施細則，從而規范環評第三方服務市場。

3.1.4 探索第三方管理平臺

為了促進企業與環保第三方服務機構良性互動，區生態環境局探索建設環保第三方服務平臺，嘗試以信息化手段規范第三方服務市場，以期更好地為企業提供優質服務。

在許多企業苦于無處尋求優質第三方的同時，服務單位也正急于提升市場認知度。洞悉這一點，區生態環境局致力于擔當起“橋”與“船”的角色，打破傳統單一閉環運行模式，以搭建環保第三方服務平臺的方式來優化管理模式。該平臺建成后，將集合第三方信息服務、企業需求分析、政策法規剖析、社會評價等功能于一體，從而構建一個公開、透明、多功能覆蓋、全流程服務的公共服務平臺，實現“互聯網+雙向選擇+政策服務”。企業可以更全面地了解服務機構的市場評價，擁有更大的選擇空間，從而享受更高品質、更優惠的服務。

3.1.5 加強三方互通監管協作

為了進一步優化營商環境，指導、服務好企業，區生態環境局以服務為導向，建立“企業+街鎮+區局”三方互通監管協作機制。

各街鎮落實主體責任，排摸區域內的企業情況，主動聯系企業，了解企業實際存在的問題，就項目落地的區域規劃的管理政策、污染物總量指標的申請等事項，引導企業合理規劃辦事流程，幫助企業協調職能部門，提高環保各環節的辦事效率。區生態環境局負責做好宣貫、指導工作，從政策、技術等方面指導企業管理工作，幫助企業落實各項管理要求。通過企業直接咨詢管理部門，街鎮直接服務企業這樣的三方互通機制，能最大程度壓縮“市場中介”的活動空間，為企業提供一個透明、健康的第三方服務市場。

3.2 推進管理制度銜接，提升生態環境監管效能

3.2.1 調研排污單位，專題研究制度銜接

由生態環境主管部門成立調研小組，對各行業具有代表性的企業展開現場調研工作。不論是環評許可管理還是排污許可制度，排污單位作為環保責任落實的主體，通過現場調研從企業的角度出發，切實了解企業在落實環評與排污許可制度銜接過程中的疑點和難點。另一方面，組織環評編制單位和排污許可填報單位召開座談會。環評編制單位和排污許可填報單位是推動環評許可管理與排污許可制度過程中不可或缺的一環，從專業技術從業人員的角度出發，集思廣益，探討環評與排污許可制度未來改革的方向。

匯總各方意見和建議，由排污許可證核發部門牽頭，組織局內各職能科室部門進行專題討論研究。環評文件以及排污許可證是建設項目事中事后監管的重要依據，各科室部門從污染物排放總量核算、自行監測要求落實、證后監管執法等管理領域，通過協作、獻言獻策，從監管、監測、執法的管理角度討論環評審批與排污許可管理銜接的契合點和落腳點。

3.2.2 進一步鞏固排污許可核心制度地位

在制度分工上，明確和突出環評的預評價作用，以分析判斷項目的選址合理性，并為企業提供專業的準入建議。將優化產業結構和工業布局方面作為環評的首要目標，并為項目建成后的環境管理提出框架性要求。排污許可制度在全面承接環評提出的管理要求基礎上，根據不斷更新的法律法規標準等，實時更新和完善排污單位需落實的各項主體責任，包括治理工藝、治理效果、自行監測要求等，定期檢查企業上報的執行情況。

3.2.3 進一步完善統一分類管理名錄要求

通過各類行業的調研走訪，進一步了解各類企業的實際生產情況，以抓重點排污、抓特種污染為基礎，調整統一環評名錄、排污許可名錄存在管理類別不相符的類別，并在管理層面上完成整合。在當前名錄暫無法完全統一的背景下，對于環評管理為報告書、報告表，但排污許可為登記管理甚至不納入管理的類型。生態環境管理部門應加強宣傳，并按相關要求適當提高相關排污單位的監管頻次。對于環評為登記表或不納入管理，但需核發排污許可證的類型，進一步明確此類排污單位許可排放量的申請要求和流程，做好企業申領排污許可證的幫扶指導。

3.2.4 進一步融合環評與排污許可管理要素

為了進一步強化排污許可制度的核心地位，環評的核算原則需要向排污許可銜接。核算排污情況采用同一套技術方法，形成統一的核算口徑，逐步搭建排污許可與環評“同標準、同數據”的聯動體系，避免因“多本賬”帶來的管理混亂問題。同時，在排污許可證中補充環評中區域削減、生態影響減緩措施等其他管理內容，全方位落實環評要求；另外，將各行業排污許可證申請與核發技術規范相關要求融入環評工作中。不僅如此，還需要參考各行業排污許可證申請與核發技術規范識別污染因子，提出污染防治措施，避免排污許可證核發過程的重復判定。

3.2.5 進一步推進建設項目許可“兩證合一”

通過環評與排污許可證的“兩證合一”，解決環評和排污許可證時間上銜接不暢的問題。對新建項目實施環評審批與排污許可“兩證合一”。建設單位在辦理項目環評審批的同時，可以同步申領（變更）排污許可證，打造兩項行政許可事項“一套材料、一表申請、一口受理、同步審批、一次辦結”的管理新模式。這既可管好污染物排放，也適應企業高質量發展需求的精細化管理目標，保證建設項目許可“兩證合一”工作的進一步落實。

4 結束語

現階段，環境影響評價與環境質量、經濟發展質量有直接關系，環境質量是環境影響評價工作的生命線。環境影響評價報告質量不過關、弄虛作假，可能會對生態環境和長遠發展產生重大影響。因此為了保證相關企業的穩定發展，需要通過環評制度規范，對建設項目實行之后對于生態環境進行分析、預測或是評估，并結合實際情況提出減輕環境污染的相關策略，對建設相關施工進度進行實時跟蹤，以此保證建設項目環評服務質量與效率的提升，保證排污許可管理相關政策的落實，實現社會可持續發展。