國土空間規劃視角下城市更新與空間優化研究

文／ 張永紅 中國城市發展規劃設計咨詢有限公司 北京100120

引言：

城市更新可以說是城市發展進入到相對成熟階段后，必然會經歷的一個過程。進入21世紀后，我國城市發展進入到了存量時代，原本粗放式擴展的發展模式逐漸轉為內涵式增長，城市更新成為了城市優化調整的重要手段。城市更新涉及的內容有很多，如舊城改造、環境治理、交通改善、歷史街區保護、產業園區整合等。國土空間規劃的貫徹落實，進一步擴大了城市更新的內涵，強調在城市更新中，對各方面的內容進行綜合考量，以此來實現城市空間優化，推動城市生態文明建設等相關發展目標的順利實現。

1.國土空間規劃概述

國土空間規劃能夠為國家空間的規劃和發展提供指導，也是實現空間層面可持續發展的重要支撐，能夠為各種開發、建設、保護活動的實施提供參考依據。國土空間規劃實現了對于城鄉土地規劃、土地利用規劃以及主體功能區規劃等的整合，真正做到了多規合一。

國土空間規劃的內容體現在幾個方面：（1）維護國家的主權及安全，開展頂層設置，針對國土空間在開發和保護層面的目標任務以及戰略選擇進行明確。（2）對國土空間規劃控制的底線、底盤以及約束指標等進行確定。（3）從總體角度做好區域發展、城鄉規劃以及陸海統籌，對資源、能源以及水利等重要空間要素的配置情況進行優化。（4）開展區域劃分，在全國范圍內，對生產力組織以及經濟布局進行協調，優化產業空間布局結構。（5）對城鎮體系進行全面規劃，保障中心城市、城市群布局的合理性。（6）做好流域治理、省際國土空間綜合治理以及生態保護修復等工作的統籌，建立起以國家公園為主體的自然保護區體系[1]。

國土空間規劃的意義包括：第一，可以建立起全國統一、科學高效同時權責明確的國土空間規劃體系，對新常態下國土空間開發和保護的新格局進行統籌規劃，將經濟發展、土地利用、人口分布以及生態環境等因素全部考慮在內，打造出科學的生產、生活以及生態空間。第二，國土空間規劃能夠推動綠色生產生活方式形成的加速，對于生態文明建設意義重大，也是提高人民生活質量的重要舉措。

2.城市更新與空間優化的研究現狀

在推動城市發展的過程中，對城市更新及空間優化的相關研究從未停止，也取得了一定的成果：

有研究人員利用CiteSpace 可視化分析軟件，針對國土空間規劃實施后取得的成果進行了統計分析，對比了城市更新的研究成果，從三個方面闡述了城市更新的研究的趨勢變化：首先是時空特征，在國土空間規劃政策初步實施階段，城市更新的研究集中在上海和深圳，之后逐步延伸向廣州、北京、西安等城市[2]。城市化進程的加快和國土空間規劃政策的實施，使得城市空間優化相關的研究逐漸在大中城市中興起。其次是研究對象，從最初的歷史文化街區、土地產權到之后的開放空間、公園綠地等，研究對象的范圍得到了進一步的拓展。然后是策略方法，在國土空間規劃持續推進背景下，大數據在輔助城市更新方面，發揮出了非常積極的作用，從2016年開始，Arc 和大數據都被有效地應用在了城市更新中，越來越多的城市開始使用ArcGIS 來對空間和歷史信息進行記錄，用大數據實施數據分析。不僅如此，在城市更新中，越發關注歷史文化遺產的信息存檔、信息保護等工作，關注點也從之前的改造利用轉向了歷史文化信息的利用方面。

也有研究人員對當前政府單一主導以及政府與開發商合作的社區更新模式進行了分析，明確了其與業主自主更新需求之間的矛盾，從整體視角構建起了全新的框架體系，就社會更新模式與業主自主更新需求產生矛盾的內在機制進行了深入研究。在強調對現有模式進行優化的同時，提出了更能適應業主自主更新需求的理論模式，從政府視角，推動了社區更新機制的優化[3]。

以珠江三角洲農村社區為例，其采用的是自下而上的發展策略，形成了大量低效集體建設用地，而在區位得到提升的情況下，都市區的形成以及產業結構的升級帶動了存量建設用地的更新改造。2009年以來，國家、省市以及地方政府先后出臺了一系列的文件，推動了珠三角地區的改造工作，增量利益如何在村集體、政府和開發商之間進行合理分配，成為了需要解決的核心問題。從行政村和自然村改造的角度，打造了相應的利益分配模型，總結出了有效的規劃策略，即“戰略引領、片區統籌、整村改造、分步實施”。

3.國土空間規劃視角下城市更新與空間優化的研究導向

3.1 歷史文化遺產保護利用

新的發展環境下，國家對于傳統文化投入了越來越多的關注，城市更新中也開始越發強調對于歷史文化遺產的保護和利用。自然資源部于2020年頒布了《國家文物局關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》，并在意見中對歷史文化遺產保護的重要性進行了反復強調。城市更新與空間優化中，歷史文化遺產的保護利用主要體現在兩個方面：

3.1.1 歷史文化街區

在針對歷史文化街區進行保護時，需要將其本身的空間形態、生態特征以及文化脈絡等全部考慮在內，借鑒歷史學、地理學以及社會學的研究成果，對歷史文化街區所具備的特色及價值進行深入挖掘。另外，應該借助空間句法理論及相關技術，從空間結構、區域功能等方面，針對城市功能以及街區空間的組合進行研究[4]。從保護和傳承歷史文化遺產的角度，可以采用微改造模式，最大限度地減少商業資本的介入，推動整體物質環境優化的同時，對文化資本進行相應的改造。通過這樣的方式，可以很好地避免傳統改造模式引發的各種問題，如資本損失、文化空間商業化等。在推動城市更新改造的過程中，政府部門需要加強引導和監督，確保社會各界都能夠參與進來，為文化的傳承提供有力保障。

3.1.2 文化遺產廊道

文化遺產廊道相關的研究主要體現在專項研究和應用研究方面，要求研究人員能夠確定好文化遺產廊道的具體類型，運用層次分析法、發生學方法等，從國土空間規劃的角度，打造相應的文化遺產廊道，為城市更新提供依據。文化遺產廊道可以分為兩種，一種是線性，在進行保護時應該切實做好遺產分布、關聯性以及空間結構等的深入分析，結合歷史與空間的關聯度，對各個遺產點的足夠關系進行明確，將遺產的價值真實還原。另一種是空間網絡，需要考慮廊道整體性以及生態保護等相關內容，借助MCR 模型、GIS 技術等，打造出相應的空間網絡保護平臺[5]。

3.1.3 工業遺產

20世紀初，工業化的快速發展，使得我國很多大中城市中都建立起了數量眾多的工業設施，而伴隨經濟的發展以及可持續發展理念的提出，許多舊的工業園區和工業設施被廢棄。這些設施本身具備很強的時代感，是城市更新中需要重點關注的內容。國土空間規劃視角下，國家開始越發重視對于異常的保護，地方在對工業遺產進行保護時，也逐漸脫離了以往重復利用的單一模式，開始對其科學技術、歷史文化等特色進行挖掘，工業異常的開發保護開始強調與城市發展的結合。

城市更新中，想要做好工業遺產的保護，需要強化保護觀念，立足實際情況建立起系統性的保護方案，同時也需要關注經濟價值，兼顧安全性。應該做好詳細的調研和認知，結合城市文脈以及工業元素特色保護，確保在工業遺產保護中，能夠激活工業遺產的功能，進一步增強城市活力，做到共建、共享，對城市發展的方向進行拓展。在工業遺產保護中，還應該考慮一些關鍵性問題，如自然資本、集體記憶、健康生活等，確保在完成城市更新后，能夠實現可持續發展。對于工業遺產的利用，應該通過相應的歷史論證以及實踐分析，準確把握工業遺產對象的具體特征，確保在工業遺產轉型中能夠做到經濟、文化、生態以及空間的相互協同，以經濟轉型為基礎，推動空間、生態和文化的相互作用。應該制定出對于室外環境通道、場所以及邊界都能夠產生積極影響的共享策略，提升工業遺產文化服務的效率，實現對于工業遺產的更新利用。

3.2 自然生態環境保護修復

國土空間規劃視角下，應該進一步加快生態文明制度體系的建設，強化生態文明體制改革工作的系統性和整體性，切實做好對于自然生態環境的保護和修復工作。

3.2.1 生態保護

在國土空間規劃中，強調的是“三區三線”，將自然生態環境的保護工作列入到了重點保護的范疇。生態保護紅線能夠為城市更新中的生態要素保護提供參考依據，對于維護城市總體生態框架完整性也有著非常重要的作用。從實踐的角度，生態保護采用的研究方法有很多，如城市規劃學、城市生態學等，有關部門在推動城市規劃及更新的過程中，應該構建起完善的生態保護體系，強調多規合一。有研究人員依照相應的技術指南，對城市生態系統的服務功能以及脆弱性進行了分析結合評價，提出了完善的指標體系，可以對生態環境保護的重要性進行評估，配合縱向管理和橫向控制，實現了指標的固化，能夠為生態空間的保護和管理提供良好支撐。在落實生態資源調查評估的基礎上，基于生態安全格局分析，可以針對城市區域內需要加強保護的生態空間布局進行明確[6]，依照生態功能的重要性和敏感性，確定科學的生態保護紅線，結合生態空間的實際情況，采用差異化的管控策略，對生態保護的效果進行強化。

3.2.2 生態修復

生態修復是針對被破壞的生態環境又或者受到污染的土地進行恢復，這個過程充分體現了多元性、平衡性以及包容性的特征，在迎合可持續發展理念的同時，也很好的契合了城市更新的要求。實踐環節，城市生態修復不再是單純地進行拆除重建或者整治，而是立足國土空間規劃以及城市發展規劃的角度，借助更加全面系統的手段，對城市中存在的生態問題進行解決。如果從要素角度分析，城市生態修復包含的內容眾多，如河流修復、濕地修復、植被修復以及污染地塊治理等。從生態系統恢復的角度，可以加速綠地和植被建設，做好水系統的綜合治理，建立起可靠的土地生態補償機制，針對城鄉結合部的土地進行必要的整治和修復。在生態修復工作實施過程中，應該做到因地制宜，關注可持續發展，強調人與自然的和諧共處，對城市生態環境進行優化[7]。

對于現代城市發展中存在的一些廢棄土地又或者被污染土地，在進行修復時應該以生態環境恢復為主，在確定生態治理措施時強調因地制宜，將土地的生態效益和經濟效益充分發揮出來。從理論研究角度分析，一是恢復生態學，其核心是生態演替理論，當區域生態系統或者植被群落遭到破壞時，即便沒有認為干預，也會在經過一段時間的演替后實現自主恢復，人為干預主要是加速這個演替的過程。二是景觀生態學，強調盡可能減少人為干預的情況，在區域內設置新的功能設施，借助景觀的再生設計，實現對于生態系統的恢復。從生態恢復策略的角度，在對廢棄或者被污染土地進行修復時，應該強調對土地的再次利用，通過打造綠地、建設公共設施或者發展商業的方式，進一步提升環境活力，實現生態效益的增長[8]。

3.3 城市空間環境優化改造

3.3.1 老舊小區優化

老舊小區建設時間較早，建設標準相對較低，功能也不夠完備，存在各種各樣的問題，因此也是城市更新的重點。在考慮資金投入、參與度、環境保護等各方面因素的情況下，老舊小區優化可以采用微改造的方式，以降低成本、縮短工期。微改造可以引導社區和公眾共同參與進來，這樣一方面能夠實現長效監管，另一方面也可以切實提高小區改造的水平。實踐環節，應該做好小區改造空間的挖掘，強化政府部門和企業的合作，降低市場成本投入，從更大的范圍內，尋找相應的資金平衡機制。

3.3.2 城中村改造

城中村是存在于城市中的特殊空間地塊，伴隨著城市郊區化、鄉村城市化的發展而產生，城中村的更新改造涉及了產業經濟、基礎設施建設以及生態環境保護等，需要做好對于民眾利益、企業利益以及公共利益的協調。城中村更新改造中需要強調區域統籌以及和諧共贏等相關原則，確定好參與主體的彼此關系，設置專門的機構做好統籌，確保相關行動綱領的貫徹實施，以文化為支撐，推動產業的發展以及環境的優化，將城中村的再生綜合效益充分發揮出來[9]。另外，在城中村更新中，需要對弱勢社會群體的利益進行保護，關注低收入群體的居住權。

3.4 研究結論總結

城市更新是存量時代的一個非常重要的命題，在國土空間視野下，城市更新受到了越來越多的關注，相關研究范圍也得到了拓展。結合CiteSpace 可視化分析，對城市更新的發展趨勢進行了全面梳理，結果表明，從2011年開始，城市更新的相關話題就受到了社會各界的廣泛關注，之后在2016年，國務院頒布實施了《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》，以這一點作為轉折點，對比了前后兩個不同時間段內城市更新研究的結果，并對國土空間規劃視域下，城市更新的時空特征、研究對象以及策略方法等的發展變化進行了分析。從整體層面來看，在國土空間規劃視域下，城市更新的研究逐漸從宏觀把控的角度深入到了局部整合，也更加傾向于對一些碎片化空間的優化。另外，城市更新規劃也開始從原本的改造利用向著保護修復轉變，涉及了生態、人居、文化等多維度空間的整合[10]。

結語：

總而言之，城市更新是城市發展中的一個永恒話題。新時期，伴隨著生態文明建設以及可持續發展理念的持續推進，城市更新與空間優化迎來了更多的可能性，不僅研究范圍得到了拓展，研究的對象也變得更加多元化和精細化，生態保護及修復的研究具體到了單個要素，整體呈現出了精細化的態勢。而在針對歷史街區、文化遺產廊道等進行保護的過程中，可以更好地對文物進行更新保護。不僅如此，研究的策略方法也開始更加趨向于新技術的引入，微改造、公眾參與等方法成為了城市更新與空間優化的有效策略。