新造船舶試航活動中海事監管邊界問題探討

陳輝，李祝清

（揚州海事局，江蘇 揚州 225009）

1 前言

2009年7月9日，中海工業（江蘇）有限公司新造試航船“安民山”輪由揚州港出發駛往上海港途中觸碰碼頭，并與在航船“華航明瑞16 號”輪發生碰撞。事故造成“安民山”輪損壞，“華航明瑞16 號”輪沉沒，碼頭局部倒塌，一名碼頭工人落水死亡。2012年1月14日，武昌船舶重工有限責任公司新造船試航時進水坐底而擱淺。

中國作為世界造船大國，每年造船完工量較大。據統計，2018、2019、2020年中國造船完工量占全球總量比例分別為36.3%、37.2%，43.1%連續三年位居世界第一。新造船的試航作為建造過程中必經的一個環節，大量的試航活動必定會帶來一定安全風險。尤其是在長江沿線造船廠新造海船，基本都要經歷從造船廠到海上試航區域的航行過程。而由于試航船舶的特殊屬性，在安全監管方面存在不少難點，海事部門亟待理清相關職責邊界，正確履行安全監管職責，維護水上人命安全和保護水域環境。

2 新造船試航活動的安全風險

構成水上交通安全事故的原因主要是人、機、環境的因素。新造海船試航時航經內河水域，在這三方面都存在不少安全隱患，給水上交通安全帶來風險。

2.1 人的因素

（1）參與試航人員多且復雜。根據船舶大小的不同，在新造船舶上參與試航活動的人員少則幾十人，多則二三百人。人員構成除船員外，還包括驗船師、試航服務機構人員、設備供應商調試人員、船廠工人、工程師、船東代表等。

（2）參與試航人員安全與應急水平參差不齊。除試航船員受過專業的水上安全知識培訓以外，其余人員均未受過此類培訓。當船舶發生突發情況，大部分人員很難有效做出正確的應急反應，無疑增加了安全風險。

（3）船員對機器操作的熟練程度不夠。除少數高級船員，如船長、大副、輪機長、大管輪可能參與了前期船舶設備的調試，對船舶機器設備有一定的了解外，其他船員因接觸時間較短，對機器設備的性能、基本原理、操作方法、特點和注意事項存在認識不足、操作不夠熟練的問題。在航行過程中極易引發事故。不少試航船員團隊是臨時組建，平時并無固定搭配，人與人之間的溝通協調也存在不少問題。

（4）船長地位問題。試航船長對涉及試航船舶航行安全的操作具有決定權。但在實際過程中，由于船上有大量船廠、船東、及管理公司的人員，在關系隸屬上并不存在上下級觀念，船長的權威可能受到挑戰，從而影響船長的專業判斷。

（5）擁擠人群管理的問題。擁擠人群管理是客船船員特殊培訓的內容。但試航船員除高級船員外，絕大多數未經過此類培訓，也不具備相關專業知識。在試航船上，對幾百人的應急管理的難度比客船上幾百人的管理難度更大，遇突發情況，無法對相關人員作出正確的安全指引。

2.2 機的因素

（1）新造船舶的機器設備雖經過了前期調試，但未在航行過程中進行磨合，船舶動力、電力、通信、導航等各系統運行工況不穩定。在航行過程中容易產生機器故障，人員操作不熟練或者機器故障易導致的船舶失控。

（2）由于試航船舶有較多試航人員參與，船舶檢驗機構根據試航人員人數來配置的船舶救生設備存在布置不合理、數量與人員不匹配、未處于即時施放狀態等問題，存在較大的安全風險。

2.3 環境因素

（1）長江江蘇段通航環境復雜，船舶交通流密集，水上水下作業活動較多，惡劣天氣頻發，影響試航活動安全。如遇特殊時段，如高洪水位等因素影響，航行則更為困難。

（2）試航船員對航經水域的環境熟悉程度不夠。因多數試航船員臨時組隊，部分船員只有海上航行經歷，長江航行經驗較少甚至沒有。對橋區、狹水道、通航密集區等復雜航段的了解不夠充分，也會在船舶操縱安全方面產生較大影響。

3 新造試航船舶的屬性

3.1 船舶的定義

廣義的船舶是指通常意義上的船舶，即凡是具有一定構造，能在水上航行的工具，均可稱為船舶，其基本特征是可作為水上航行工具或者裝置。

3.2 法律法規中船舶的定義

《中華人民共和國海上交通安全法》中船舶定義：船舶，是指各類排水或者非排水的船、艇、筏、水上飛行器、潛水器、移動式平臺以及其他移動式裝置。第二條：在中華人民共和國管轄海域內從事航行、停泊、作業以及其他與海上交通安全相關的活動，適用本法。從該法理解，船舶范圍應是包括了新造試航船舶。

《海商法》第三條：本法所稱船舶，是指海船和其他海上移動式裝置，但是用于軍事的、政府公務的船舶和20總噸以下的小型船艇除外。前款所稱船舶，包括船舶屬具[2]。該法未明確試航船的屬性問題。但據2009年試航船“安民山”輪事故引發的理賠訴訟中，海事法院明確法律適用規則：在建船舶尚未通過各項技術檢驗、未辦理正式登記手續，難以構成《海商法》意義上的船舶。

《內河交通安全管理條例》中船舶是指各類排水或者非排水的船、艇、筏、水上飛行器、潛水器、移動式平臺以及其他水上移動裝置。第六條：船舶具備下列條件，方可航行：①經海事管理機構認可的船舶檢驗機構依法檢驗并持有合格的船舶檢驗證書；②經海事管理機構依法登記并持有船舶登記證書；③配備符合國務院交通主管部門規定的船員；④配備必要的航行資料[3]。以此來看，新造試航船舶應是不具備航行條件的。

3.3 試航船舶的法定文書

2017年新《船舶登記工作規程》實施之前，新建船舶試航前可辦理臨時國籍登記，并取得臨時國籍證書，可申請船舶最低安全配員證書。而之后取消了新建試航船舶辦理臨時國籍登記的規定。導致之后新建船舶無法取得臨時國籍證書和最低安全配員證書。目前試航船舶所持有的唯一法定證書是根據《船舶檢驗管理規定》第十七條：船舶試航前，船舶所有人或者經營人應當向國內船舶檢驗機構申請試航檢驗，并取得試航檢驗證書。

在上述法律法規中，均未對“試航船”給出明確的說法。但從法規的理解來看，試航船屬于海安法和內河條例中定義的船舶。根據《內河交通安全管理條例》，試航船舶是不具備航行條件的。但試航作為船舶建造到船舶營運過程中的一個必須經歷的特殊階段。而試航船舶又需要在水域內進行相關的試驗、航行活動。但海事部門的監管職責大部分是基于船舶具備了航行條件而設置的，導致對新造試航船舶在法律適用上存在一定的困難。

3.4 試航活動的法律規定

《海上交通安全法》第四十九條：從事體育、娛樂、演練、試航、科學觀測等水上水下活動，應當遵守海上交通安全管理規定；可能影響海上交通安全的，應當提前十個工作日將活動涉及的海域范圍報告海事管理機構。

《內河海事行政處罰規定》中第二十八條：在內河通航水域進行下列可能影響通航安全的作業，應當在進行作業前向海事管理機構備案：①氣象觀測、測量、地質調查；②航道日常養護；③大面積清除水面垃圾；④可能影響內河通航水域交通安全的其他行為[4]。其中，可能影響內河通航水域交通安全的其他行為包含了船舶試航、試車活動。

《長江干線水上交通安全管理特別規定》第五章第二十九條：船舶試航前，負責試航航行安全的責任主體應當制定試航方案，并將試航方案報始發地海事管理機構備案。

上述法律法規均是對試航活動管理的相關要求，而對試航船舶未作出具體的監管要求。

4 海事管理機構的監管邊界及存在問題

4.1 海事管理機構對新造試航船舶的管理權限

《中華人民共和國內河交通安全管理條例》中對海事管理機構職責作出了明確規定。第四條：國務院交通主管部門主管全國內河交通安全管理工作。國家海事管理機構在國務院交通主管部門的領導下，負責全國內河交通安全監督管理工作。國務院交通主管部門在中央管理水域設立的海事管理機構和省、自治區、直轄市人民政府在中央管理水域以外的其他水域設立的海事管理機構（以下統稱海事管理機構）依據各自的職責權限，對所轄內河通航水域實施水上交通安全監督管理[5]。

從法規本意來看，新造船在內河水域試航或者由建造廠航行至海上試航區域的過程中，實際上參與了整個內河交通，是與內河交通安全有關的活動。即試航活動受到條例的調整，必須要遵守條例的規定。則海事管理機構必然對船舶試航活動負有一定的安全管理責任。

4.2 海事管理機構對試航船舶的執法依據

4.2.1 對試航船舶違章行為的查處

由于試航船舶的屬性問題，船舶的試航活動歸類為影響通航安全的活動，而對試航船舶該如何監管，沒有明確的上位法支撐。對涉及到試航船舶違章問題，在內河海事行政處罰規定中，對試航作業不按照規定備案的，依照《內河交通安全管理條例》第七十條的規定，責令改正，處以5000 元以上5 萬元以下罰款。在《海上交通安全法》中：從事可能影響海上交通安全的水上水下活動，未按規定提前報告海事管理機構的，由海事管理機構對違法船舶、海上設施的所有人、經營人或者管理人處一萬元以上三萬元以下的罰款，對船長、責任船員處二千元以上二萬元以下的罰款。但對其他的違法行為或違章行為則缺乏明顯的查處依據。

4.2.2 船舶安全監督的問題

根據《中華人民共和國船舶安全監督規則》第二條：本規則適用于對中國籍船舶和水上設施以及航行、停泊、作業于我國管轄水域的外國籍船舶實施的安全監督工作[6]。由于目前新造試航船未取得國籍證書，因此不適用于船舶安全監督規則，對試航船舶的船旗國監督檢查與現場監督檢查無法實施，對安全隱患的發現與整改不利。

4.2.3 船舶配員的問題

根據《中華人民共和國船舶最低安全配員規則》第二條：中華人民共和國國籍的機動船舶的船員配備和管理，適用本規則[7]。因此，在試航船舶配員問題上，最低安全配員規則不適用。則試航船在航行、停泊過程中對配員的監管失去抓手。

4.3 海事管理機構對試航活動安全管理現狀問題

目前有江蘇海事局于2010年10月1日實施了《船舶試航安全監督管理規定》，并于2018 做了修訂。明確了船舶試航安全的責任主體、試航服務機構的資質、船員配備、應急演練、試航作業報備要求等，并明確了海事管理機構、責任單位、船長、試航服務機構等的權利義務做了規定。上海海事局在1999年發布了《關于加強試航船舶管理的通知》、在2003年發布了《上海港操縱能力受限船舶航行、作業安全管理規定（試行）》，2020年3月1日起施行有效期5年的《上海海事局船舶試航安全監督管理規定》[8]。2017年12月15日交通運輸部印發的《長江上海段船舶定線制規定》，其中第二十三條明確：試航船舶應當避免夜間航行，并遵守一系列規定。

上述規定都對試航作業根據各自轄區的特點進行了要求。其本質上是希望能夠對船舶試航作業進行有效管理，達到減少安全事故的目的。但就出臺規定而言，都是根據各自轄區，各自不同情況而設，缺乏對試航船舶管理的法律或法規，沒有形成統一的監管要求。

5 對新造船試航活動的監管對策

5.1 建立統一的船舶試航管理規定，明確海事監管職責

目前，僅有上海、江蘇等地建立了船舶試航安全管理規定，且都是根據自身區域特點而制定。因船舶試航活動很多情況下是跨區域活動，在此過程中，海事管理部門應建立統一試航安全管理規定。針對船舶試航活動制定統一的監管標準，一是避免各自出臺規定，相互之間出現不協調、管理措施各異的情況；二是可從更高層面來規范海事部門的監管職責，采取統一的執法標準。三是能在更大范圍內引起船廠、船東、試航機構、船員等試航安全的重視。

5.2 運用信息化手段對試航船舶加強監控

試航船舶比營運船舶在船舶安全方面更具有不確定性，風險性也較高。在航行或試驗過程中，該船的動向更應引起周邊船舶的關注。可通過信息化手段，在AIS 等系統中標識出來，引起周邊船舶的警惕，可以避免事故的發生。

5.3 推動出臺新造船舶試航活動的技術規范及標準

2013年12月31日，中華人民共和國工業和信息化部發布了船舶行業標準《船舶試航安全管理規定》。但該標準存在以下缺陷：一是部分內容已與現行法規不適應，如試航前需申請臨時國籍證書等；二是編制單位僅為幾大造船企業，而缺失了整個試航活動的其他參與方；三是該標準重點在試航前準備及試航時各項操作，忽略了從碼頭到試航區域的航行中的各項操作及應急反應處置等。因此，應對整個試航活動制定更為詳細的標準，將試航活動的有關各方利于安全管理的內容吸納進去。同時，也需針對各類船舶制定更為詳細的流程標準，以供試航活動時予以規范。

5.4 制定行業管理制度，落實企業主體責任

“皖神舟67”翻沉事故定性為一起生產安全責任事故，船舶建造廠未能落實企業安全生產主體責任。船舶試航的主體責任在船舶建造廠。船舶企業應高度重視船舶試航安全問題，針對試航問題應建立更為詳細的內部管理制度。明確責任主體，明確各級管理部門、試航人員、船長和船員的責任，落實船舶試航安全責任制。船舶修造企業應建立針對試航參與人員的基本安全知識培訓制度、試航人員持證上崗制度以及開航前應急演練制度，從根本上解決參試人員隨機組織、基本安全知識缺乏、應急演練缺失的問題[8]。

5.5 提高行業準入門檻，推動試航服務機構專業化

在試航活動中，試航服務機構派出的試航船員團隊對船舶試航安全負有重要責任。現實情況是許多試航船員團隊都是臨時組建、人員水平參差不齊。多數船務公司業務涉及船員管理、船員招聘、勞務派遣、新船試航、船務工程等，船舶試航僅僅是多數船務公司的其中一項業務，對試航活動的專業化不夠。應通過必要的手段，提高船舶試航業務的準入門檻，不斷提高試航服務機構的專業水平。試航服務機構在內部管理上，應對試航服務高度重視，建立體系化流程及相對固定的試航團隊，不斷提高團隊的專業化水平，避免臨時抓差，人員配合程度不適而帶來的一系列問題。海事管理機構應加強對試航服務機構的督促與指導，運用誠信管理機制，營造良好氛圍，實現試航服務機構向專業化發展。

5.6 加強管理部門協同合作，建立聯合監管制度

根據安全生產“三個必須”的原則：“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”。船舶試航管理涉及活動主體單位、船檢、邊防、海事、工信部門、港口與口岸等多家單位。應建立一套行之有效的溝通協調制度及聯合監管制度。避免在試航活動中出現履職不到位的情況，防止出現“交叉管理”及 “管理真空”現象。通過管理部門的協同合作，把試航活動安全監管落到實處。