船舶大氣污染防治地方立法的借鑒與思考

呼佳寧，林子吟，戴郡，唐瑩瑩

（1.上海市環(huán)境科學(xué)研究院，上海 200233；2.上海環(huán)境保護(hù)有限公司，上海 201100）

我國是全球主要水資源大國之一，擁有大陸岸線1.8萬km、島嶼岸線1.4 萬km，和管轄海域300 萬km2。到2019年底，國內(nèi)河航道通航里程已達(dá)到12.73 多萬km。我國也是船舶制造及水運(yùn)大國，是全球船舶數(shù)量增長速度最快的國家之一，我國2019年運(yùn)輸總量占全球海上貿(mào)易總數(shù)約70%[1]。水運(yùn)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著黃金運(yùn)輸?shù)墓δ埽殡S水運(yùn)過程中的船舶尾氣排放污染也是造成我國大氣環(huán)境污染的重要因素。為積極防治和減少船舶尾氣給環(huán)境帶來的影響，地方政府可參考借鑒國際經(jīng)驗、地區(qū)特色制定相關(guān)法律法規(guī)控制政策，減少本地船舶移動源帶來的大氣環(huán)境污染問題。

1 船舶移動源大氣污染

船舶航行移動過程產(chǎn)生的大氣污染主要分為三類，第一類是燃料燃燒。一直以來船舶使用的燃料以柴油和重油為主，使用年限長、技術(shù)水平低、油耗量高、維護(hù)率低和污染物排放量大等特點(diǎn)[2]，燃燒過程會產(chǎn)生二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、顆粒物（PM）和揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）等污染物，部分遠(yuǎn)洋船舶會配有垃圾焚燒爐，也會帶來焚燒廢氣的排放。第二類是船舶使用的制冷劑、洗滌劑、發(fā)泡劑（隔熱材料）等[3]，在船舶拆解或者行駛過程中可能會產(chǎn)生泄漏，造成氟氯烴、鹵烴等物質(zhì)排入大氣中[4]，氟氯烴、鹵烴等物質(zhì)也是主要的溫室氣體成分。第三類是船舶運(yùn)輸?shù)挠推贰⒁后w化學(xué)品向空氣中的排放，船舶因碰撞、擱淺、火災(zāi)、爆炸等海損事故可能造成的貨艙破裂，液體貨物外溢事件時有發(fā)生。化學(xué)品泄漏不僅對海洋水環(huán)境威脅巨大，其中的油氣泄漏、VOCs 排放對大氣環(huán)境的污染不容小覷。

船舶航行過程中除了發(fā)生污染事故外，對大氣環(huán)境影響最大的就是燃燒廢氣。一直以來，船用柴油燃燒產(chǎn)生的PM、NOx 和硫氧化物（SOx）含量極高[5]，是造成大氣環(huán)境污染的主要成因之一。張文文[6]等研究表明，江蘇省內(nèi)河船舶PM10、PM2.5、HC、NOx、CO、SO2排放量均為非道路移動源污染物排放量之首，占總排放量比例高達(dá)51.9%～90.4%。2020年1月1日起，國際海事組織（International Maritime Organization，IMO）規(guī)定的全球航行船舶的油限硫新規(guī)開始執(zhí)行，其中船用燃油硫含量不應(yīng)超過0.50%（即500ppm），對標(biāo)我國機(jī)動汽油車、柴油車國六標(biāo)準(zhǔn)的含硫量規(guī)定10ppm，是我國機(jī)動車含硫標(biāo)準(zhǔn)的50 倍，在此之前的含硫量限值為3.50%（即3 500ppm）[7]，可以看出，即便是目前國際最高標(biāo)準(zhǔn)要求下，船用燃料的污染排放水平依然較高，甚至遠(yuǎn)超機(jī)動車排放。

2 船舶移動源法律體系

由于船舶移動源污染的特殊性，由于船舶航行區(qū)域不同，所執(zhí)行的法律法規(guī)也有很大區(qū)別。國際航行的懸掛締約國國旗或締約國管轄下從事經(jīng)營的船舶需要遵守《73/78 防污公約》，我國也在其中，所有經(jīng)停我國水域的國際航運(yùn)船舶均需要符合《73/78 防污公約》要求。國內(nèi)航行海船是指在我國沿海行駛的船舶，需要遵守我國海洋水域的船舶防污法律規(guī)范。內(nèi)河船舶是指在我國江河、湖泊、水庫等行駛的船舶，遵守我國內(nèi)河水域的船舶防污法律規(guī)范[8]。

2.1 國際公約《73/78 防污公約》

《73/78 防污公約》是《經(jīng)1978年議定書修訂的1973年國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL 73/78）的簡稱。第二次世界大戰(zhàn)后，各國意識到船舶航行過程對海洋造成的污染問題需要國際統(tǒng)一采取行動，于是20世紀(jì)70年代成立了IMO，并制定了《1973年國際防止船舶造成污染公約》。期間經(jīng)多次修訂、增改、國際合作，最終形成了現(xiàn)行有效的《73/78 防污公約》。公約中對油污、散裝有毒液體物質(zhì)、海運(yùn)包裝有害物質(zhì)、生活污水、船舶垃圾、空氣污染都有相應(yīng)的防污規(guī)定。其中《附則VI：防止船舶造成空氣污染規(guī)則》則是對防止船舶造成空氣污染提出的具體要求。

2006年3月25日，我國批準(zhǔn)加入了《附則VI：防止船舶造成空氣污染規(guī)則》，并于2006年8月23日正式生效，該規(guī)則重點(diǎn)針對船舶排放的消耗臭氧物質(zhì)、NOx、SOx、VOCs 及船用焚燒物提出控制要求，包括《國際防止空氣污染證書》（IAPP 證書）記錄規(guī)范等內(nèi)容。規(guī)則包括控制和檢驗含有消耗臭氧物質(zhì)的設(shè)備，禁止消耗臭氧物質(zhì)的排放、規(guī)定柴油機(jī)排煙中氮氧化物的含量、控制船舶燃油的含硫量，允許制定更嚴(yán)格的排放控制區(qū)、檢驗油輪、液貨船的蒸汽收集系統(tǒng)，減少VOCs 的排放、對船舶焚燒爐的焚燒物質(zhì)進(jìn)行控制，禁止焚燒多氯聯(lián)苯、含超過微量重金屬的垃圾、含有鹵素化合物的精煉石油產(chǎn)品等物質(zhì)。

《73/78 防污公約》是目前國際航行船舶污染防治領(lǐng)域規(guī)范內(nèi)容最全面、綜合性最強(qiáng)、技術(shù)最先進(jìn)、修訂更新時效強(qiáng)的法規(guī)，也是目前在國際航海界實施最廣泛，同時也是我國對海洋船舶管理和規(guī)范的重要依據(jù)和參考。

2.2 我國海洋水域船舶大氣污染防治法律法規(guī)

我國海洋環(huán)境保護(hù)以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)，《大氣污染防治法》為主體，補(bǔ)充各類海洋環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方性政府規(guī)章和海洋保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，例如《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》、《中華人民共和國對外國籍船舶管理規(guī)則》、《國內(nèi)航行海船法定檢驗技術(shù)規(guī)則》等行政法規(guī)，形成了我國目前海洋水域船舶大氣污染防治的法律體系。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》是我國海洋環(huán)境保護(hù)基本法，適用于在我國管轄海域內(nèi)從事航行、勘探、開發(fā)、生產(chǎn)、旅游、科學(xué)研究及其他活動，或者在沿海陸域內(nèi)從事影響海洋環(huán)境活動的任何單位和個人。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第41 條、62 條、63 條、70 條均提出了海洋大氣污染的原則性規(guī)定和要求，包括國家采取必要措施，防止、減少和控制來自大氣層或者通過大氣層造成的海洋環(huán)境污染損害；船舶須持有防止海洋環(huán)境污染的證書與文書并如實記錄；遠(yuǎn)洋船舶靠港后應(yīng)當(dāng)使用符合大氣污染物控制要求的船舶用燃油；新建碼頭應(yīng)當(dāng)規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)岸基供電設(shè)施，已建成的碼頭應(yīng)當(dāng)逐步實施岸基供電設(shè)施改造，船舶靠港后應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用岸電；海事行政主管部門等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對船舶及有關(guān)作業(yè)活動的監(jiān)督管理，防止造成海洋環(huán)境污染。國家海事行政主管部門，指的是中華人民共和國海事局（即交通運(yùn)輸部海事局），其中負(fù)有防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗和行政執(zhí)法等職責(zé)，地方設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，如上海海事局。

《大氣污染防治法》第64 條規(guī)定“國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門可以在沿海海域劃定船舶大氣污染物排放控制區(qū)，進(jìn)入排放控制區(qū)的船舶應(yīng)當(dāng)符合船舶相關(guān)排放要求。”為此，交通運(yùn)輸部海事局為防止船舶大氣污染發(fā)布有《珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實施方案》、《船舶大氣污染物排放控制區(qū)實施方案》、《交通運(yùn)輸部海事局關(guān)于規(guī)范實施船舶大氣污染物排放控制區(qū)監(jiān)督管理工作的通知》、《船舶大氣污染物排放控制區(qū)監(jiān)督管理指南》等管理性文件，規(guī)定自2019年起在船舶污染排放控制區(qū)內(nèi)行駛、停泊的船舶燃油含硫量不得高于500ppm，與最新開始實施的全球船舶燃油限硫新規(guī)銜接。以長三角水域船舶污染控制區(qū)為例，所有控制區(qū)域船舶燃油含硫量均不得高于500ppm[9]。

《大氣污染防治法》中針對機(jī)動車船、非移動道路機(jī)械大氣污染防治問題給出了大量法律規(guī)定，如上文提到的海洋控制區(qū)、第51 條提到的尾氣達(dá)標(biāo)排放、第62、63 條提到的船舶檢驗機(jī)構(gòu)對船舶發(fā)動機(jī)及有關(guān)設(shè)備進(jìn)行排放檢驗，新建碼頭應(yīng)當(dāng)規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)岸基供電設(shè)施；已建成的碼頭應(yīng)當(dāng)逐步實施岸基供電設(shè)施改造，船舶靠港后應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用岸電等要求，但是并無對應(yīng)法律責(zé)任，無法有力地推進(jìn)各項工作。并且加之船舶大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)暫無發(fā)布，超標(biāo)證據(jù)取證、違法行為認(rèn)定困難，都是造成船舶污染但難以處罰的原因。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》關(guān)于清潔能源均提出推廣應(yīng)用節(jié)能環(huán)保型和新能源機(jī)動車船，優(yōu)先使用清潔能源。《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》規(guī)定船舶燃油供給單位應(yīng)當(dāng)如實填寫燃油供受單證，并向船舶提供船舶燃油供受單證和燃油樣品。船舶和船舶燃油供給單位應(yīng)當(dāng)將燃油供受單證保存3年，并將燃油樣品妥善保存1年。

我國目前海洋水域船舶大氣污染防治法律法規(guī)主要規(guī)定了船舶證書認(rèn)定、燃油品質(zhì)防控、鼓勵清潔能源等角度，但是在執(zhí)法層面，多頭執(zhí)法頑疾成為阻礙防治船舶大氣污染的問題[10]，例如中國海事、中國海監(jiān)、中國漁政、中國海警和中國海關(guān)5 支執(zhí)法隊伍其海洋執(zhí)法職能劃分呈現(xiàn)出條塊式的分割，職能存在很大的交叉，因而在具體執(zhí)法時職責(zé)不清和、相互推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。加之船用燃油品質(zhì)和船舶大氣污染排放尚無相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)，各執(zhí)法部門對船舶大氣污染的監(jiān)管缺乏法律依據(jù)，實質(zhì)上在相關(guān)方面的排放標(biāo)準(zhǔn)和評價體系卻仍是監(jiān)管“盲點(diǎn)”[11]。鑒于船舶大氣污染移動性高、擴(kuò)散范圍大，呈現(xiàn)出跨區(qū)域甚至跨國界的狀態(tài)，導(dǎo)致船舶大氣污染的防治難度非常大，需要跨區(qū)域、多部門聯(lián)合執(zhí)法方能奏效。

3 我國內(nèi)河水域船舶大氣污染防治法律法規(guī)

我國內(nèi)河水域船舶大氣污染防治以《大氣污染防治法》為主體，機(jī)動車船排放污染單獨(dú)成章，其中針對船舶大氣污染物提出原則性要求，包括“國家鼓勵生產(chǎn)和消費(fèi)使用清潔能源的機(jī)動車船；交通、漁政等有監(jiān)督管理權(quán)的部門可以委托已取得有關(guān)主管部門資質(zhì)認(rèn)定的承擔(dān)機(jī)動船舶年檢的單位，按照規(guī)范對機(jī)動船舶排氣污染進(jìn)行年度檢測；經(jīng)檢驗符合國家排放標(biāo)準(zhǔn)的，船舶方可運(yùn)營”，輔以《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》、《內(nèi)河船舶法定檢驗技術(shù)規(guī)則》、《內(nèi)河船舶防止空氣污染證書》等規(guī)章制度，加上地方性法律法規(guī)、規(guī)章制度，構(gòu)成我國現(xiàn)有的內(nèi)河水域船舶大氣污染防治法律法規(guī)體系。但是《大氣污染防治法》提出的法律規(guī)定依然是注重原則性規(guī)定，缺少具體處罰條款和實操性。

《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》[12]針對船舶大氣污染、粉塵、消油劑等作出規(guī)定，指出船舶運(yùn)輸有毒有害氣體或者粉塵物質(zhì)時必須采取密閉或者其他防護(hù)措施，對有封閉作業(yè)要求的污染危害性貨物，在運(yùn)輸和作業(yè)過程中應(yīng)當(dāng)采取措施回收有毒有害氣體；船舶排放應(yīng)當(dāng)符合國家和地方有關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)要求；從事船舶污染物接收、船舶清艙作業(yè)活動的單位，必須具備能力并且向海事管理機(jī)構(gòu)備案；需使用化學(xué)消油劑的，應(yīng)當(dāng)事先向海事管理機(jī)構(gòu)提出申請，同意后方可使用。

地方性法規(guī)多以機(jī)動車的排放污染防治為移動源大氣污染防治的重點(diǎn)[13]，對船舶污染防治的法律法規(guī)相對欠缺。個別省市、自治區(qū)或直轄市根據(jù)自己行政區(qū)劃的實際情況，對船舶的污染防治進(jìn)行了規(guī)定，例如《江蘇省內(nèi)河水域船舶污染防治條例》[14]規(guī)定“海事管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)城市市區(qū)通航水域周圍環(huán)境對限制大氣污染及環(huán)境噪聲污染的要求，擬定禁止船舶航行的區(qū)域和時段，經(jīng)設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府批準(zhǔn)后公告實施”，這個條例僅對船舶航行的區(qū)域和時段提出禁止性要求，并未要求地方政府出臺船舶排氣污染防治的相關(guān)規(guī)定[15]。第19 條提出“船舶運(yùn)輸、裝卸粉塵貨物或者可能散發(fā)有毒有害氣體的貨物，應(yīng)當(dāng)采取封閉措施或者其他防護(hù)措施，防止造成大氣污染”，但未規(guī)定法律責(zé)任條款。第14 條有針對性規(guī)定和處罰規(guī)定“禁止裝運(yùn)危險貨物的船舶在城市市區(qū)航道、通航密集區(qū)、渡區(qū)、船閘、大型橋梁、水下通道等水域進(jìn)行艙室驅(qū)氣或者熏艙作業(yè)。禁止船舶在內(nèi)河水域、航道沿岸焚燒船舶垃圾，違者由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，可處200 元以上1000 元以下的罰款”，但是處罰金額較低，船舶違法成本低，難以形成有效震懾作用。

《上海港船舶污染防治辦法》也重點(diǎn)針對船舶水污染、污染事故有詳細(xì)規(guī)定，其中針對船舶大氣污染給出部分條款，規(guī)定“在上海港航行、停泊、作業(yè)的船舶應(yīng)當(dāng)使用符合國家和本市規(guī)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的燃油。本市鼓勵船舶使用低硫燃油、清潔能源”如果違反本規(guī)定，使用達(dá)不到國家和本市規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)燃油的，由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處1 萬元以上10 萬元以下的罰款”。“船舶運(yùn)輸、裝卸粉塵貨物或者可能散發(fā)有毒有害氣體的貨物，應(yīng)當(dāng)采取封閉措施或者其他防護(hù)措施，防止造成大氣污染。本市發(fā)布空氣重污染預(yù)警時，船舶不得從事易產(chǎn)生揚(yáng)塵的作業(yè)活動”，但是沒有相應(yīng)的處罰條款，缺乏可操作性。從具體規(guī)定上看，地方性法規(guī)多為簡單語言上借鑒《大氣污染防治法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》中對移動源污染防治措施的規(guī)定，在地方實際執(zhí)法操作過程中仍缺少地方特色的、貼近執(zhí)法現(xiàn)狀的具體規(guī)定和措施。

《秦皇島市船舶大氣污染防治暫行辦法》于2019年12月正式實施，這是目前我國首部關(guān)于船舶大氣污染的單行地方立法，辦法包含了船舶防污設(shè)施配置要求、船舶大氣排放要求、重點(diǎn)時段管理、船舶燃油生產(chǎn)、銷售使用規(guī)定、供油單位義務(wù)及作業(yè)要求、港口及碼頭監(jiān)控、岸電設(shè)施與使用、黑名單制度、法律責(zé)任條款等內(nèi)容。改辦法提出多種創(chuàng)新性執(zhí)法方式和監(jiān)管模式，例如經(jīng)燃油快檢設(shè)備檢測燃油硫含量超標(biāo)的船舶為重點(diǎn)嫌疑船，對重點(diǎn)嫌疑船在使用的燃油送具有資質(zhì)的實驗室出具硫含量檢測結(jié)果前，可以禁止其離港。辦法規(guī)定行駛中非因安全等緊急原因排放明顯可見黑煙的，由秦皇島海事局、海洋漁業(yè)主管部門根據(jù)各自職責(zé)責(zé)令改正，對漁業(yè)船舶和非漁業(yè)船舶分別處以罰款，1000～30000 元不等。根據(jù)船舶違法情況建立黑名單制度，向社會公開、納入征信系統(tǒng)、調(diào)控船舶進(jìn)港順序。該辦法目前在國內(nèi)屬于領(lǐng)先地位，率先發(fā)布和實施，開創(chuàng)很多新型條款，并且具有一定實操性，對于其他省市地方上立法和監(jiān)管工作帶來很大參考和借鑒意義，地方立法工作可以在此基礎(chǔ)上結(jié)合地方實際細(xì)化燃油控制、煙氣排放標(biāo)準(zhǔn)、快速檢測方法及相應(yīng)法律責(zé)任，形成實際可行、操作有力的法律法規(guī)。

4 船舶大氣污染防治地方立法思考和建議

目前我國關(guān)于船舶大氣污染防治的法律規(guī)定尚不完善，多以原則性規(guī)定為主，較為分散，缺少對應(yīng)法律責(zé)任和處罰條款，也缺少針對性的專門法律。但是船舶大氣污染不容忽視，尤其涉及港口、內(nèi)河航線、沿海的省市區(qū)域，其帶來的環(huán)境污染更是重要來源，所以地方立法工作應(yīng)當(dāng)充分考量船舶大氣污染問題，系統(tǒng)分析目前監(jiān)管漏洞，優(yōu)化執(zhí)法技術(shù)層面要求，將資格證書查驗、含硫量檢測、行駛記錄檢查等執(zhí)法工作落到實處，進(jìn)一步充分借鑒國內(nèi)外移動源立法控制優(yōu)勢，筆者認(rèn)為可以從以下幾方面為完善船舶大氣污染地方立法工作提供技術(shù)性的支撐。

4.1 明確燃油品質(zhì)要求

地方立法可細(xì)化明確海洋控制區(qū)、內(nèi)河航道船舶燃油的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并且明確相應(yīng)的法律責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督管理職責(zé)，例如生產(chǎn)、銷售和使用船用燃油的監(jiān)管職責(zé)歸屬，是否明確為交通運(yùn)輸部海事局進(jìn)行監(jiān)管。同時可明確對內(nèi)河船舶燃油品質(zhì)的抽檢的職責(zé)和頻次要求等內(nèi)容，規(guī)范燃油更換記錄手冊，加強(qiáng)對留樣燃油的監(jiān)督監(jiān)測工作。

4.2 制定尾氣原則性排放標(biāo)準(zhǔn)

目前我國暫無船舶大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)，《船舶污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB3552-83）》是國家關(guān)于船舶污染防治的唯一標(biāo)準(zhǔn)，但其只針對船舶廢污水和垃圾進(jìn)行規(guī)定[16]。地方立法過程可優(yōu)先考慮可操作的、原則性排放標(biāo)準(zhǔn)，例如《秦皇島市船舶大氣污染防治暫行辦法》中對行駛中非因安全等緊急原因排放明顯可見黑煙的進(jìn)行處罰。香港也有相關(guān)條例，規(guī)定若船舶連續(xù)3 分鐘以上排放的氣體與林格曼黑度二級的顏色一樣深或更深，則須進(jìn)行罰款，本地船舶的最高罰款為10000～25000 港幣，遠(yuǎn)洋船為25000～50000 港幣。

除此之外，地方立法工作還可以結(jié)合技術(shù)實際，制定應(yīng)對PM、CO2、CO、SOx、NOx、VOCs 的半定量的原則性排放標(biāo)準(zhǔn)，例如肉眼可見、某便攜式檢測數(shù)量級范圍等規(guī)定，更具實操性和執(zhí)法取證工作。

4.3 加強(qiáng)水上船舶行駛過程監(jiān)控監(jiān)管

船舶行駛過程移動性強(qiáng)，空間相對封閉，違法行為易操作且難以被發(fā)現(xiàn)，應(yīng)大力推廣布設(shè)水上船舶監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展水上航線船舶行駛檢測監(jiān)督工作，可進(jìn)一步推進(jìn)紅外檢測、遠(yuǎn)程遙控、遙感檢測、雷達(dá)監(jiān)測、無人機(jī)飛行檢測等技術(shù)手段對船舶的實時監(jiān)控，根據(jù)現(xiàn)有快速檢測設(shè)備發(fā)展現(xiàn)狀，對燃油含硫量檢測、廢氣污染物快速檢測技術(shù)的檢測結(jié)果設(shè)立相應(yīng)法律責(zé)任，強(qiáng)力打擊違法排污行為。

4.4 明確岸電使用

《大氣污染防治法》提出新建碼頭應(yīng)當(dāng)規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)岸基供電設(shè)施；已建成的碼頭應(yīng)當(dāng)逐步實施岸基供電設(shè)施改造，船舶靠港后應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用岸電的要求[17]，地方立法工作可考慮港口實際情況，明確具體型號或目錄清單內(nèi)船舶必須使用岸電，并制定相應(yīng)法律責(zé)任，加大岸電使用推廣力度。禁止港口、部分內(nèi)河河段進(jìn)行焚燒作業(yè)，提高相應(yīng)處罰金額，落實各項法律責(zé)任。

4.5 明確監(jiān)管職責(zé)，加大處罰力度

《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，但是可能和其他部門職能存在交叉，綜合機(jī)構(gòu)改革中，船舶大氣污染問題本應(yīng)是生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé)權(quán)限，但是由于水上作業(yè)專業(yè)要求高，環(huán)保部門基本沒有水上執(zhí)法相關(guān)的設(shè)備和能力，海事局作為船舶主管機(jī)關(guān)，積累了豐富的通航、防污管理經(jīng)驗，其專業(yè)素養(yǎng)已經(jīng)得到社會和政府的普遍認(rèn)可。所以可以借鑒秦皇島市經(jīng)驗，生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)海洋、內(nèi)河水域海洋環(huán)境保護(hù)宏觀管理；海事局對運(yùn)輸及相關(guān)船舶燃油使用、大氣污染物排放實施監(jiān)督管理；漁業(yè)主管部門對漁業(yè)船舶燃油使用、大氣污染物排放實施監(jiān)督管理；市場監(jiān)督管理部門對生產(chǎn)、銷售船舶燃油實施監(jiān)督管理。明確各管理部門職責(zé)分工，組織統(tǒng)一執(zhí)法宣傳和培訓(xùn)，加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范和處罰力度統(tǒng)一，適度提高船舶大氣污染違法行為的處罰金額，提高違法成本，震懾航行船舶大氣違法行為。

4.6 建立經(jīng)濟(jì)激勵政策

船舶大氣污染防治需要“多管齊下”，不僅需要行政監(jiān)管，而且也可以應(yīng)用經(jīng)濟(jì)激勵手段，例如借鑒歐洲國家實施的差別化的“航道費(fèi)”收費(fèi)措施，該船符合本地排放物標(biāo)準(zhǔn)要求的收取正常的航道費(fèi)，排污少的有資格取得打折的優(yōu)惠，排污多的增加航道費(fèi)。鼓勵岸電系統(tǒng)建設(shè)，為建設(shè)單位提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。設(shè)立經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，提高內(nèi)河船舶建造品質(zhì)，設(shè)定老舊船舶淘汰期限，劃定過渡期，對嚴(yán)重超標(biāo)排放的船舶實行強(qiáng)制淘汰，鼓勵有超標(biāo)風(fēng)險的船舶更新?lián)Q代，配合出臺相關(guān)激勵措施，例如換新補(bǔ)貼、加裝廢氣處理裝置補(bǔ)貼等。