國土空間總體規(guī)劃背景下生態(tài)城市規(guī)劃建設路徑探析

文／陳偉 中鐵咨詢集團北京建筑規(guī)劃設計有限公司海南分公司 海南海口 570105

引言：

進一步建立并完善國土空間總體規(guī)劃體系，同時對其進行嚴格的監(jiān)督，促使城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及主題功能區(qū)的規(guī)劃等相互融合，使其成為統(tǒng)一的國土空間總體規(guī)劃，從根本上實現(xiàn)“多規(guī)合一”的目的，并進一步強化國土空間總體規(guī)劃對各專項規(guī)劃的監(jiān)督和指導作用，這同時也是黨中央、國務院的又一重要戰(zhàn)略部署。在國土規(guī)劃中城市是最重要的陣地，本文主要針對現(xiàn)代化生態(tài)城市規(guī)劃建設的發(fā)展形成與優(yōu)勢進行分析，深入研究國土空間總體規(guī)劃時期的特色，最后對深化規(guī)劃體系改革發(fā)揮出的重要作用進行探討。

1.國土空間總體規(guī)劃背景下生態(tài)城市規(guī)劃建設基本特征

國土空間總體規(guī)劃背景下生態(tài)城市規(guī)劃建設基本特征分為以下幾點。首先建設生態(tài)城市應當平衡自然環(huán)境、社會環(huán)境和人類經(jīng)濟發(fā)展水平，按照生態(tài)學原理進行建立高效、健康、可持續(xù)發(fā)展和高度協(xié)調的復合生態(tài)城市，因此需要改變以往以經(jīng)濟發(fā)展為主，犧牲環(huán)境為代價的傳統(tǒng)發(fā)展模式。隨著時代的發(fā)展，生態(tài)文明觀念也應當與時俱進。提升人類對于自然環(huán)境的保護意識，弱化對自然的索取意識，在這個基礎上進行生態(tài)城市規(guī)劃建設才能保證生態(tài)城市建設順利完成。其次，當前的生態(tài)城市規(guī)劃中應當著重強調對于能源消耗問題。對于傳統(tǒng)的高耗能高污染產(chǎn)業(yè)進行結構上的調整，加大整治力度進行產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。結合當前科技的最新成果與現(xiàn)代工業(yè)于一體，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，優(yōu)先發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，形成高技術產(chǎn)業(yè)為先導，提升當前的資源利用率，同時高耗能高污染產(chǎn)業(yè)對于自身的工業(yè)三廢遵循“先治理后排放”的準則。最后，也是最關鍵的部分，需要提升人民群眾對于生態(tài)建設的重視度，讓大眾通過身體力行地實踐來參與到城市生態(tài)建設中來，這是提升生態(tài)城市規(guī)劃建設最有效的方式。

2.國土空間總體規(guī)劃背景下生態(tài)城市規(guī)劃建設的基本原則

在落實生態(tài)城市規(guī)劃建設工作的過程中，需要始終堅持以綜合性、統(tǒng)一性及深入性為根本原則，將生態(tài)城市規(guī)劃建設的作用發(fā)揮到實處。應進一步強化城市功能分區(qū)，依托于“三線”約束，把握好生態(tài)城市規(guī)劃建設的根本原則。首先，應當充分彰顯出整體性、綜合性的規(guī)劃原則，堅持以民眾的切身利益為核心，兼顧經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益，強化資源整合及高效調配，確保能夠為城市居民創(chuàng)設出更加優(yōu)質的生活環(huán)境。其次，需要兼顧框定、盤活總量，質量、優(yōu)增量、限定容量的協(xié)調統(tǒng)一性，確保能夠進一步增強城市發(fā)展活力，為城市經(jīng)濟建設提供新的思路。與此同時，還需要加強城市文化建設，依據(jù)不同區(qū)域的特征把握其功能定位，并立足于城市建設管理的切實需求，促進城市現(xiàn)代化建設與轉型化發(fā)展，同時還需兼顧可持續(xù)發(fā)展效力，保障人與自然和諧相處。另外，需要進一步增強生態(tài)城市規(guī)劃建設的深入性，保障能夠形成對城市各街道、各區(qū)域的全面覆蓋。應進一步增強與基層民眾間的聯(lián)系，以人民群眾的生活需求為改革生態(tài)城市規(guī)劃建設的整體方向。應全面、細致地展開分析，進一步明確民眾對于城市空間規(guī)劃的切實需求，科學合理地落實空間資源配置，打造出舒適宜居的城市空間。在此過程中，需要重點強調對土地資源的優(yōu)化配置，打造城市空間產(chǎn)品時應當注重于對地類別、品質、區(qū)位、建設時序的調節(jié)。應充分考慮到居民對于城市公共產(chǎn)品的切實需求，科學推斷將其投入使用后可能存在的問題并及時予以補足，增強生態(tài)城市規(guī)劃建設的實效性。

3.國土空間總體規(guī)劃背景下生態(tài)城市規(guī)劃建設具體思路策略

3.1 運用智慧化手段實現(xiàn)“三區(qū)三線”的自優(yōu)化

一般來說，農業(yè)空間與生態(tài)空間規(guī)劃下的永久基本農田、生態(tài)保護區(qū)均是禁建區(qū)，兩者在屬性保護層面，有諸多相似處。由此，在當前的許多國土規(guī)劃之中，兩個領域往往會出現(xiàn)很大部分的重疊，城鎮(zhèn)空間往往涵蓋城鎮(zhèn)建成區(qū)和開發(fā)儲備區(qū)以及一定的農田保護區(qū)和生態(tài)保護區(qū)，城鎮(zhèn)空間會有一定程度上保護的需求，同時城鎮(zhèn)空間與生態(tài)空間、農業(yè)空間也會因存在重疊而導致一定程度的破壞。對于三類空間包含與重疊不可混為一談，要按照各地區(qū)的實際情況與城鎮(zhèn)發(fā)展的需求，科學地界定這三類空間，三類空間不重疊并覆蓋整個地區(qū)。

“三區(qū)三線”中的生態(tài)紅線與永久基本農田分別在各自的功能塊中展開分界，生態(tài)紅線小于生態(tài)空間的面積范圍，永久基本農田小于農業(yè)空間的規(guī)劃范圍。然而，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和城鎮(zhèn)空間的關系有著較大的復雜性，并在部分地區(qū)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界被視為城鎮(zhèn)空間邊界，城鎮(zhèn)發(fā)展備用地被置于城市開發(fā)邊界之外。在一些地區(qū)，城鎮(zhèn)發(fā)展備用地位于城市開發(fā)邊界內，假設備用地仍在城鎮(zhèn)空間，則城鎮(zhèn)空間大于城市發(fā)展邊界，即使城市發(fā)展保護區(qū)置于生態(tài)空間和農業(yè)空間的范圍之中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界也遠遠大于城鎮(zhèn)空間，但是具體哪一種形式更加合適、合理，那就需要依據(jù)各個區(qū)域的真實狀況而定。

若要做好我國的國土空間總體規(guī)劃設計，相關的從業(yè)者就要對于“三區(qū)三線”有著完全認識，了解“三區(qū)三線”的剛性邊界屬于動態(tài)性發(fā)展的。按照當前的規(guī)范要求，城市的發(fā)展往往限于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展系數(shù)，同時城市周邊存在大量用永久基本農田也會限制城市的發(fā)展方向，往往保障一個生態(tài)城市高效、健康的發(fā)展需要相關從業(yè)者對整個市域建設發(fā)展進行評估，規(guī)劃發(fā)展重點區(qū)域，預留永久基本農田儲備區(qū)，科學劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，既要保障城市近期3 至5年的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，也要謀劃城市遠期、遠景發(fā)展藍圖。伴隨時代的進步、社會的發(fā)展，人們的智慧及工作效率也是一直在提升，城鎮(zhèn)空間經(jīng)過時間的推移會逐漸被縮減，人與自然的共生共處的面積被慢慢拓展。在經(jīng)濟全球化和信息化技術的發(fā)展進程中，這一邊界的調整將會超出人們的想象，由此利用智能手段方法做到“三區(qū)三線”的自優(yōu)化，讓“三區(qū)三線”的劃界向更好的方向發(fā)展，也是此項國土規(guī)劃體系中最為關鍵的內容。

3.2 加強環(huán)保技術研究，保證生態(tài)技術更加完善

我國生態(tài)城市規(guī)劃建設需要消耗大量的人力、物力、時間等資源，到目前來說，已經(jīng)取得了一定的成果，也在一定程度上推動城市的整體發(fā)展，但是目前仍然存在較為嚴重的問題，專業(yè)技術水平較低將會導致建設工作的質量不能滿足標準要求。所以，相關企業(yè)應該對生態(tài)技術進行改進和創(chuàng)新，在環(huán)境保護技術中添加更加先進的技術，解決我國技術水平的問題，確保生態(tài)城市建設能夠在很短的時間內保質保量地完成。首先，對技術進行改進和創(chuàng)新的過程中需要足夠的資金，具體可以從兩個方面入手，為技術的研究提供支持：

（1）需要充分發(fā)揮出財政資金對于生態(tài)技術相關企業(yè)的創(chuàng)新能力提升引導作用，通過財政專項資金的支持，激發(fā)出企業(yè)的創(chuàng)新意識，使其能夠加強在技術研究、完善和創(chuàng)新方面的認知，將技術升級改造落實在實際中；

（2）可以讓規(guī)模較大的企業(yè)與金融機構之間建立緊密的合作關系，這樣一來，企業(yè)在對技術進行改進和創(chuàng)新的過程中有充足的資金作為支持，這樣也能確保生態(tài)技術的研究工作正常開展，技術的創(chuàng)新和完善工作的能力有所提高，技術在其中所能起到的作用也更加關鍵，推動生態(tài)城市規(guī)劃建設的順利完成。其次，在實際工作中，專業(yè)技術人員應該發(fā)揮出來自身的優(yōu)勢，培養(yǎng)更多生態(tài)技術方面的人才，確保能夠對技術進行改進和創(chuàng)新，進而為生態(tài)城市規(guī)劃建設提供人才支持，提升生態(tài)城市規(guī)劃建設的效果。最后，在城市建設工作中需要用到大量的材料，施工企業(yè)應該大力應用節(jié)能環(huán)保材料，對于環(huán)境污染較為嚴重的材料堅決不能應用于城市建設工作中，最大程度保證材料的使用符合綠色節(jié)能環(huán)保要求。材料市場也要盡可能減少污染材料的售賣，大力提倡客戶購買節(jié)能環(huán)保的材料，市場發(fā)揮出來的作用能夠確保生態(tài)技術水平有所提高，確保在生態(tài)城市規(guī)劃建設中能夠融入節(jié)能環(huán)保的理念。

3.3 在國土空間總體規(guī)劃體系中明確生態(tài)城市規(guī)劃建設地位和作用

突出生態(tài)城市規(guī)劃建設的全局性，可以有效解決當前生態(tài)城市規(guī)劃建設工作中存在的一系列問題，進而發(fā)揮出生態(tài)城市規(guī)劃建設工作的真正作用。從當前生態(tài)城市規(guī)劃建設工作存在的問題來看，部分城市仍然存在缺乏嚴肅性、沒有強有力的約束措施、缺乏更高一級政府部門的管控等一系列問題，這極易致使生態(tài)城市規(guī)劃建設工作受到阻礙。基于該類問題，相關部門的工作人員首先需要對所在城市的布局進行深層次的分析，再結合國土空間規(guī)劃體系給出的各類標準，以此改革生態(tài)城市規(guī)劃建設工作的體制，使所在城市的各區(qū)域可以攜手并進。此外，相關部門的工作人員還需要注意生態(tài)城市規(guī)劃建設工作中的薄弱環(huán)節(jié)，例如提升對非建設地區(qū)的關注度、請求上級部門加強管控、深入學習國家生態(tài)城市規(guī)劃建設相關的制度等，從而能夠立足于全局來開展一系列生態(tài)城市規(guī)劃建設相關的工作，讓城市的經(jīng)濟發(fā)展、土地資源管理、城鄉(xiāng)兩區(qū)建設等多個發(fā)展模塊能夠達成有機統(tǒng)一。

相關部門的工作人員應堅持以人為本的理念，做到城市中的經(jīng)濟效益、社會效益以及生態(tài)效益的三方統(tǒng)一，以此發(fā)揮出生態(tài)城市規(guī)劃建設工作在國土空間規(guī)劃體系中的重要價值。在開展規(guī)劃工作時，相關部門的工作人員應對框定總量、盤活總量。質量強化、優(yōu)增量以及限定容量五個方面進行管控，使城市中的資源配置能夠得到針對性的優(yōu)化。確定相關的管控標準以及管控力度之后，相關部門的工作人員就需要將城市中特有的文化元素納入考量，使所計劃城市的各類功能更為明確，建設管理工作能夠切實發(fā)揮其作用。通過一系列舉措，城市能夠做到在提升自身品質的同時更為快速地完成部分傳統(tǒng)機能的轉型，既可以從根本上改善城市居民的生活環(huán)境，又可以促進城市的可持續(xù)發(fā)展。此外，相關部門的工作人員還需要注意生態(tài)城市規(guī)劃建設工作的底層管控，對于城市中還不具備的功能，相關部門的工作人員一定要在第一時間進行調查，并根據(jù)調查結果給出更為完善的解決方案，從而發(fā)揮出生態(tài)城市規(guī)劃建設的重要價值。

相關部門的工作人員需要明確的是，在城市的發(fā)展過程中，生態(tài)城市規(guī)劃建設起到了極為重要的引領作用。生態(tài)城市規(guī)劃建設是中央事務與地方事務的重要聯(lián)系，其不僅關系到了我國發(fā)展的大局利益與局部利益，還關系到了人民群眾的生活幸福感。城市作為地方事務以及權力的集中點，其雖然可以有效處理地方上的各類事務，但在面對國土空間規(guī)劃體系時，其卻有可能出現(xiàn)國土空間相關的規(guī)劃無法準確覆蓋到相應的范圍。所以，相關部門的工作人員一定要加強對生態(tài)城市規(guī)劃建設引領作用的重視，在日常的工作生活中不斷發(fā)揮生態(tài)城市規(guī)劃建設的引領作用，進而能夠高效地解決城市在發(fā)展過程中遇到的一系列問題，并可以根據(jù)人民群眾的實際需求進行相關的分析工作，從而有效保護以及利用國土空間，真正構建出以解決問題為導向的生態(tài)城市規(guī)劃建設工作。

3.4 直面生態(tài)城市規(guī)劃建設問題，提高生態(tài)城市規(guī)劃建設工作的全局性

城市的發(fā)展需要多個部門的共同參與,其中城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、國土資源部門是兩個重要的部門。相關部門需要從不同角度進行具體的城市建設,而城市建設需要消耗大量的資源,比如水資源、電力資源、土地資源等。只有在具備相關資源條件的前提下,生態(tài)城市規(guī)劃建設才能得到有效落實。生態(tài)城市規(guī)劃建設的意義在于推動城市的可持續(xù)發(fā)展,保證城市住宅區(qū)、市政道路、公園綠地休閑區(qū)、工業(yè)區(qū)規(guī)劃的合理性,提高城市居民的生活質量。在生態(tài)城市規(guī)劃建設過程中,規(guī)劃人員需要考慮土地資源的利用情況,而土地資源的利用則屬于國土空間總體規(guī)劃內容。因此,生態(tài)城市規(guī)劃建設的落實,還與國土空間總體規(guī)劃息息相關。生態(tài)城市規(guī)劃建設部門和國土資源部門的工作人員只有相互合作,確定共同的工作目標,對存在的矛盾進行協(xié)調處理,才能在合理使用土地資源,促進經(jīng)濟、社會與環(huán)境協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展的基礎上,兼顧生態(tài)城市規(guī)劃建設與國土空間總體規(guī)劃。

例如,生態(tài)城市規(guī)劃建設人員可結合國土空間總體規(guī)劃中確定的住宅用地、教育用地、商業(yè)用地等建設用地性質進行生態(tài)城市規(guī)劃建設,避免將教育用地用作商業(yè)或者住宅用地等問題的發(fā)生。生態(tài)城市規(guī)劃建設與國土空間總體規(guī)劃的有機協(xié)調,可以實現(xiàn)雙方共同的規(guī)劃與管理目標。在我國現(xiàn)有土地資源利用法律法規(guī)的基礎上,保證國土空間總體規(guī)劃與生態(tài)城市規(guī)劃建設的一致性,能夠大幅減少規(guī)劃矛盾。生態(tài)城市規(guī)劃建設人員需要注重城鎮(zhèn)體系規(guī)劃研究,不斷從理論與實踐方面對生態(tài)城市規(guī)劃建設方案加以完善,促進國土空間總體規(guī)劃目標的實現(xiàn)。為了讓城市發(fā)展更加平穩(wěn)、協(xié)調,生態(tài)城市規(guī)劃建設人員和國土空間總體規(guī)劃人員需要從多個方面加強城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展分析,評估城市資源以及發(fā)展優(yōu)勢,并且結合周邊城市發(fā)展情況,預測當?shù)氐陌l(fā)展?jié)摿?從而做好生態(tài)城市規(guī)劃建設與國土空間總體規(guī)劃工作。此外,雙方工作人員還要明確城市發(fā)展對基礎設施、社會公共服務設施的需求,了解此類需求對生態(tài)城市規(guī)劃建設、國土空間總體規(guī)劃的影響,統(tǒng)一規(guī)劃城市布局,提高土地開發(fā)利用率,保證國土空間總體規(guī)劃與生態(tài)城市規(guī)劃建設的科學性、合理性、有序性以及前瞻性。

3.5 發(fā)揮生態(tài)城市規(guī)劃建設中中長期發(fā)展規(guī)劃的作用

調查發(fā)現(xiàn)，部分相關部門的工作人員在進行生態(tài)城市規(guī)劃建設工作中更為注重社會發(fā)展與經(jīng)濟效益，很少對城市在未來的發(fā)展進行相關安排或是部署，這極易導致城市在發(fā)展過程中遇到瓶頸，也會使相關部門的工作人員無法及時解決可能遇到的各類突發(fā)事件。面對這一問題，除了短期規(guī)劃之外，相關部門的工作人員還需要注意生態(tài)城市規(guī)劃建設工作中的中期規(guī)劃與長期規(guī)劃部分，進而確保城市在未來也能夠穩(wěn)定運轉。基于此，相關部門的工作人員就需要更為重視城市的空間安排以及戰(zhàn)略性發(fā)展，謹慎開展中期規(guī)劃與長期規(guī)劃工作。相關部門的工作人員應先對城市的中期發(fā)展與長期發(fā)展進行更深層次的分析，必須站在宏觀角度來制定生態(tài)城市規(guī)劃建設中的具有戰(zhàn)略性、政策性、約束性等一系列與未來發(fā)展相關的要素，將國土空間規(guī)劃體系的戰(zhàn)略導向發(fā)揮出來，使城市的發(fā)展更符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的需求。

結語：

總而言之，生態(tài)城市規(guī)劃建設與國土空間總體規(guī)劃工作中存在一定的沖突,雙方工作人員應從不同的角度明確具體的矛盾,采取綜合管理措施,促進生態(tài)城市規(guī)劃建設與國土空間總體規(guī)劃相協(xié)調。在生態(tài)城市規(guī)劃建設與國土空間總體規(guī)劃過程中,雙方工作人員還需要與時俱進,在實際規(guī)劃中融入新的規(guī)劃理念,加強各類信息化技術在規(guī)劃中的應用,避免重復規(guī)劃、過度規(guī)劃問題的發(fā)生,從而進一步推動城市的可持續(xù)發(fā)展。