建設保障性租賃住房的現狀、難點與建議

文／楊璐 泰安市保障性住房管理服務中心 山東泰安 271000

1.建設保障性租賃住房的意義

在國家大力發展租賃住房、優化住房供應結構的形勢下，保障性租賃住房既具有租售并舉、以租為先的性質優勢，又與產業和地區經濟發展密切相關，是保障人才和人力資源沉淀增長的重要措施。同時，又有別于公租房僅面向中低收入困難家庭的兜底之策，具有解決流動人口和夾心層的靈活性，是不可或缺的住房品種。隨著保障性租賃住房的推出，新市民、青年人等作為城市發展生力軍和主力軍的人口資源，在住房層面的需求得到有力支持，低租金、小戶型的供給端住房結構得到改善，為中大型城市的健康持續發展奠定了堅實基礎[1]。

當保障性租賃住房交用入住后，拿地建設成本已然固化，而這占到保障性租賃住房籌集的大部分成本，此時完善租務運營，看似對成本影響不大，但租務直接面對供應對象，是成本變現的最終方式。好的運營管理不僅意味著降低運營支出，加快租賃入住，提高入住率，還會對保障性租賃住房的長期可持續發展提供良性支撐，進而形成品牌效應，反過來提升項目融資、募資水平，最終綜合降本增效，使保障性租賃住房步入良性循環。而從保障性租賃住房制度提出的初衷看，根本目的是解決城市流動人口的住房問題，只有租得順暢、住得安心，才能真正解決保障群體的幸福感和獲得感問題，所以深入研究保障性租賃住房租賃模式，不斷提升租賃服務水平，采取一系列優化服務措施意義重大。

2.保障性租賃住房界定及特征

2.1 保障性租賃住房的界定

自 1998年住房制度改革以來，以銷售為主的住房供應體系逐漸形成，商品化住房獲得迅速發展與壯大，為我國市場經濟發展作出了巨大貢獻。隨著市場經濟不斷完善，保障性住房進入大眾視野并成為國家社會保障體系的重要組成部分。2011年《國務院關于城鎮保障性住房建設和管理工作情況的報告》中對保障性住房的種類作出了明確規定，包括廉租住房、公共租賃住房、棚戶區改造安置住房、經濟適用住房及限價商品住房五大類，并與不同收入、不同類型的住房困難群體一一對應。在實踐中，由于我國各地區發展不均衡，結合本地的實際情況因地制宜地確定保障房類型是最為合適的做法。例如，《上海市保障性租賃住房租賃管理辦法（試行）》中明確規定了保障性租賃住房的供應與準入管理，以及租金、租期和使用管理等，將公租房、單位租賃房、享受政策支持的各類租賃住房中符合條件的房源，統一納入保障性租賃住房管理[2]。

（1）保障性租賃住房與普通商品房對比。保障性租賃住房相較于普通商品房，最大的不同之處在于其“保障”屬性。保障性租賃住房帶有強烈的保障性色彩，屬于政府住房保障體系的范疇。普通商品房一般是指完全市場化的、用于出售出租的住宅，其供應與購買在一般情況下不受政府干預，雖然部分城市實施限購政策，但并不影響其市場化屬性。保障性租賃住房是指政府主導、市場化運作方式建設，具有政策保障性質的租賃住房。與普通商品住房相比，保障性租賃住房受到政府的調控，是具有保障性質而非市場化的住房。

（2）保障性租賃住房與其他保障性住房對比。雖然保障性租賃住房具有保障性質，但是其與傳統意義上的保障性住房仍有不同之處，最為明顯的是“政府主導、市場化運作”。保障性住房是政府為滿足中低收入居民的住房需求而提供的政策性住房，本身帶有準公共物品性質，使中低收入居民住有所居，并享受到住房外生的公共物品，最大限度地提升居民的福利認同感，從而促進社會包容與階層和諧[3]。保障性住房無論是產權型住房還是租賃性住房，通常都由政府完全主導、分配，是行政權力對住房權的公力救濟，以促進解決城市住房突出問題。保障性租賃住房是重要民生工程，與保障性住房最大的不同之處在于其兼具市場化屬性，是政府在保障性住房體系中引入社會資本模式的實驗探索。

2.2 保障性租賃住房的特征

（1）保障性租賃住房的直接目的是保障公民居住權。從直接目的來看，無論是傳統意義上的保障性住房還是保障性租賃住房，都是為了保障居民的居住權。居住權是我國《民法典》的重要制度創新之一。《民法典》物權編設專章規定了居住權制度，明確居住權人有權按照合同約定或者依據生效遺囑占有、使用他人的住宅，以滿足生活居住的需要。保障性租賃住房作為具有政策保障性質的商品住房，應當由法律加以界定與完善，以確保公民居住權得到更有力的保障。然而，保障性住房工程的實施大而化之地成為一項公共政策的執行，難以真正深入契合對于住房權這一憲法所保護的基本權利的保障[4]。因此，解決保障性住房問題實際上是保障公民居住權的基石，同時也是實現住房市場穩定發展的基石。

（2）保障性租賃住房的根本目的是維護住房市場穩定發展。當前我國住房市場發展不穩定，房價過高導致低收入弱勢群體難以承受住房價格，保障性住房在一定程度上解決了這類問題。然而，基于我國的現實情況，住房市場仍處于不穩定發展階段。保障性租賃住房面向符合條件的居民家庭與引進人才供應，向當地住房市場提供了新的購房方式，對于維護住房市場穩定發展具有十分重要的意義。

（3）保障性租賃住房的基本原則是“政府主導、市場化運作”。保障性租賃住房的顯著特征即“政府主導”。不同于商品房的完全市場化運作，保障性租賃住房的本質是政府有效調控下的住宅類型，主要作用在于社會保障。“政府主導、市場化運作”是保障性租賃住房的基本原則，尤其是市場化運作方式，能使保障性租賃住房不脫離普通商有所居[5]。

（4）保障性租賃住房的實施是非居住存量住房轉型模式。當前，保障性租賃住房建設多采取存量住房轉型模式。在用地供應與開發建設模式方面，鼓勵房地產開發企業利用存量商品住宅用地建設保障性租賃住房，或將存量商品住宅轉型為保障性租賃住房。存量住房轉型模式不僅將大量閑置建設用地及存量住房加以合理利用，而且可以加快房地產業轉型發展，穩定住房市場。

3.存在難點和挑戰

保障性租賃住房順應時勢而生，其系列配套政策面對住房租賃市場長期存在的問題作了極大突破，然而畢竟推出時日尚短，仍面臨不少挑戰。

一是不少地方住房租售比低，租賃房建設一次性投入大，如果建設成本較高，租賃回收期長，將影響社會資本投入的積極性；

二是集體建設用地有償出讓、轉讓等試點時間不長，配套政策體系不健全，相較于國有建設用地的價值評估機制還需要完善；

三是集體經濟組織在專業化建設與運營上離不開投資機構和專業機構的參與，但與投資運營企業的合作模式還需探索，既要保障集體組織成員的基本權益，又要給社會資本一定的靈活性和獲利空間，需要從法律法規層面保障各方權益，完善相關操作程序和協議條款[6]；

四是保障性租賃住房建設指標的下達需結合地區及面對人群的實際需求，一些地方的少數項目仍面臨保障群體不明確、區位交通不便利、供應時序與需求不匹配等問題，勢必將帶來后期房源空置、持有成本加大等風險。其他，保障性租賃住房準入與退出機制不完善。

近年來，各地不斷完善保障性住房分配制度，合理確定準入條件，嚴格審核程序，加強后期監管，優化退出機制，從而確保保障性住房的分配公平。從實際情況來看，當前保障性租賃住房的準入及退出都存在一定的問題。

一方面，保障性租賃住房準入條件設定有失公平，難以真正體現弱勢群體的需要。由于專門立法的缺位，相關政策由地方各級政府執行，保障性租賃住房準入條件的設定往往脫離真正有需要的群體。

另一方面，保障性租賃住房退出機制運轉困難。保障性租賃住房是為了住房困難群體而提出的，在具備相應的住房條件后，應當有序退出保障性租賃住房體系。而當前上海市難以通過有效的手段確定保障對象是否仍符合保障條件，相關制度對保障性租賃住房退出僅作了原則性表述，沒有對實際的操作規范進行規定。保障性租賃住房監督機制不健全[7]。完善的監督機制是保證制度有效實施的重要條件。保障性住房制度的實施需要建立相應的監管機制。由于沒有法律層面的保障性住房立法，最有力的監督手段缺位。雖然作為創新概念的保障性租賃住房有相關地方立法及規范性文件作為實施依據，但沒有強有力的監督手段保障實施。

目前，我國保障性住房體系主要的監督方式為政府監督。政府作為國家事務的管理者，實施監督是其應盡的義務。然而，保障性住房體系不同于市場化的商品住房體系，政府在保障性住房體系中處于主導地位，由其實施監督便造成了政府既為“運動員”又是“裁判員”的局面。從政府角度來看，保障性住房體系建設是維護社會公共利益、保障弱勢群體的重要舉措。然而，政府作為全社會公共利益的代表，還應當考慮到住房帶來的經濟效益。因此，政府不應當作為保障性住房體系的監督者，構建監督機制才是完善住房保障體系的適當路徑。

4.租賃運營的原則和應用

4.1 租務運營項目的選擇

好的項目是成功運營的基礎。首先，保障性租賃住房項目應該基于城市人口凈流入的總體形勢下有明確的需求群體，并且與產業發展相配套。保障性租賃住房既可以在城市軌道交通沿線等便利區域落地，也可以與產業園區、科研院所、商業商務區等配套建設，使目標群體能方便地入住安居。其次，保障性租賃住房應加強小區和樓棟內公用設施和共享空間的設計和建設，如圖書室、咖啡室、籃球場，給租戶在居住之余創造交流互動和休閑娛樂的機會，在居室設計上要從細節著手，比如可變戶型、充電插頭、休閑吧臺等，充分考慮居住者實際體驗，回歸實際使用場景。總體上小區設計應細分入住群體，如面對商務人士、科研院所、剛畢業大學生等不同群體，要考慮他們的入住使用習慣，裝修裝飾符合目標群體的審美要求，優化產品設計，滿足不同租客的多樣化需求。

4.2 服務與管理并重，以服務為主

保障性租賃住房是新市民、青年人的居住空間，更是他們融入城市生活的落腳點和港灣。著眼年輕人的實際需求，讓他們從居住中獲得更多的城市溫度和幸福指數，是租務運營的出發點和著力點。服務既包括對房屋的入住、簽約、維修、退房等一般租務，也包括代收發快遞、代辦洗衣、組織鄰里活動等增值服務，更重要的是在傳統租務形式之上，賦予更具人性化和智能化的操作方式。如VR看房、在線申請、在線審核、在線簽約、在線交租、隨到隨簽等，極大地解放他們的業務時間，提高各項手續的效率。在此基礎上，根據政策管理要求，及時發現違規違約線索，進行精準提醒和處理，從而使租戶理解管理初衷，易于接受，且能配合處理處罰。當服務到位了，保障性租賃住房也就有了魂和根，運營方、租戶就不再是對立的管理關系，也不僅僅是一手交房、一手交租的利益交換關系，而是共同締造美好生活的共創者關系[8]。

4.3 全面信息化主導，效率為先

針對保障性租賃住房群體年輕人多、受教育水平普遍較高、接受新事物快的特點，應充分發揮信息化和智能化作用，加強租務管理中的智能服務、增值服務和信用管理。對租戶需審核的事項盡量放到線上開展，比如對承租人的名下房產、工作單位等信息，完全可以通過部門數據聯網比對，發現不實申報。在處理方式上，優先選用信用管理等柔性處理手段，注重對年輕人的長期塑造。如上海市依托市政府“一網通辦”門戶網站和市住房租賃管理服務平臺，為市民提供“一站式”保障性租賃住房租賃管理服務。成都市的保障性租賃住房可通過成都住建蓉e 辦“保障性租賃住房服務平臺”進行資格申請和登記報名。政府部門對產權人和運營機構的監管，主要涉及租金管控和租期管理，可以將租賃合同信息錄入政府部門的租賃監管平臺，通過平臺數據實現線上監管。不斷完善智能化服務和管理措施，如對租戶轉租轉借的監管，可通過加裝智能門禁、人臉識別等設施設備，使管理更人性化。

4.4 完善社區配套，強化歸屬感

當租戶入住后，很多需求將轉向對社區和配套的感受，保障性租賃住房小區應配備相應的便民超市、餐飲等日常商業服務業態，如離軌道交通站點有距離，可配置一站式社區巴士，方便通勤出行。及時關注租戶的電動車充電、晾曬被褥、臨時停車等需求，在符合規劃設計要求的情況下，適當改造小區設施和場地。保障性租賃住房納入屬地社區管理，將人戶分離家庭納入當地公共服務體系，融入城市一刻鐘便民生活圈，租戶享受均等化的公共服務保障。

4.5 樹立優質服務品牌，打造宜居運營文化

隨著人民對美好生活的向往，人們對居住服務體驗的要求越來越高，運營對提升項目品質和品牌效應的作用不斷凸顯。但是目前社會對樹立運營品牌的認識仍存在不足，社會資本親睞于開發等立竿見影的投資效果，將運營視為細水長流、出力不易顯的“小利”，導致運營品牌缺乏長期的投入和重視。以此言之，各方面應加大對運營品牌的創建和維護，政府部門應加強政策扶持和業務指導，破解運營中的長期性、普遍性瓶頸；社會投融資機構要耐下心來，注重長期回報和穩健投資，從項目整體收益的角度正確看待運營，創建適合保障性租賃住房的長線投融資產品；專業運營機構要沉下心來，從細節入手，在做好產品硬件的基礎上，從租戶需求出發，從日常服務入手，做好應急維修、便民送菜、送傘充電等便民服務，組織讀書、親子、助老等公益活動，開展創業創新咨詢等切合租戶特點的互動；社區基層組織和物業服務企業等其他組織機構，既要正確認識保障性租賃住房人口流動大、管理任務重的特點，采取相應的措施，又要納入房屋統一管理，該有的標準不能降，該有的服務不能減，做到同中有異，服務更上一層樓。

結語：

保障性租賃住房作為住房體系的重要產品順應城市發展應運而生，通過對其出臺背景、供給政策、供給特點的分析，明晰面對的人群范圍和政策背景。在此基礎上，對保障性租賃住房發展存在的挑戰進行剖析。保障性租賃住房租務運營雖然是住房建設交用的后端，但怎樣提高認識、完善措施，對整個保障性租賃住房制度都具有舉足輕重的作用。通過提出租務運營的重要理念和措施，分析具體應對之策，以更好地促使保障性租賃住房落地生根。