淺析工業(yè)園區(qū)建設(shè)的財稅扶持路徑與政策

蔣建勝

(浙江金華金義新區(qū)新城建設(shè)管理中心，浙江 金華 321037)

1 工業(yè)園區(qū)建設(shè)存在的主要問題

1.1 工業(yè)園區(qū)建設(shè)質(zhì)量不高

經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟較為顯著，具有較強發(fā)展能力和科技基礎(chǔ)，可廣泛吸引外資投入建設(shè)的工業(yè)園區(qū)。而一般城鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)由于沒有進行過實質(zhì)性的基本設(shè)施建設(shè)，投資企業(yè)的數(shù)量也很少，總投入產(chǎn)出比低。因此，在經(jīng)濟較高的地區(qū)工業(yè)園區(qū)建設(shè)效果更為突出，反之，經(jīng)濟狀況較差的地區(qū)不易吸引工業(yè)園區(qū)投資，少許的工業(yè)園區(qū)對地方經(jīng)濟的促進作用并不明顯。發(fā)展較早的工業(yè)園區(qū)也由于功能定位和發(fā)展方向的不確定性，造成園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，缺乏明顯的個性特點，無法形成集群優(yōu)勢，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造和輻射能力相對薄弱，工業(yè)園區(qū)功能效應(yīng)的發(fā)揮并不突出。

1.2 工業(yè)園區(qū)管理缺乏規(guī)范

工業(yè)園區(qū)管理職能不清晰，管理工作缺乏規(guī)范，從而失去了相應(yīng)的企業(yè)發(fā)展活力。大多數(shù)工業(yè)園區(qū)處在職責不到位、管理職能不明晰的初級階段，由于市、縣二級政府目前均尚未明確統(tǒng)籌協(xié)同工業(yè)園區(qū)的具體職能部門，從客觀上也導(dǎo)致了多頭管理，對工業(yè)園區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃相對薄弱，與資源缺乏有效融合，嚴重制約著工業(yè)園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。工業(yè)特點不突出，集約化程度低下，經(jīng)濟發(fā)展方式急需改革。目前大多數(shù)工業(yè)園區(qū)的經(jīng)營技術(shù)水平仍以勞務(wù)密集型和中下級技術(shù)工人居多，經(jīng)營發(fā)展上主要依賴產(chǎn)業(yè)投資，產(chǎn)品技術(shù)含量和附加值均較低，缺乏龍頭產(chǎn)業(yè)，支撐的行業(yè)特色也不突出，與地方經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)聯(lián)性也較低，尚未構(gòu)成與自身產(chǎn)業(yè)特點和地方特色相適應(yīng)的總體發(fā)展布局。

1.3 工業(yè)園區(qū)財政投入不足

市級、區(qū)縣目前財政力量有限，投資主體單一，無法持續(xù)對工業(yè)園區(qū)建設(shè)項目提供資金支持。而且，工業(yè)園區(qū)建設(shè)項目在啟動之初，由于項目承貸主體還不明晰，政府固定資產(chǎn)不足，企業(yè)也不具有直接投資的基礎(chǔ)，造成工業(yè)園區(qū)設(shè)施建設(shè)進展遲緩，嚴重阻礙園區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展。加上融資渠道不暢，中小型工業(yè)園區(qū)的發(fā)展問題更加凸顯，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉步維艱。而近年來，由于各商業(yè)銀行普遍推行貸款體制改革，基層金融機構(gòu)資金基本上陷入了“斷流”的狀況，從而背上了相當沉重的利息包袱。由于受到資金的約束，一些發(fā)展市場前景不錯的小公司和項目更無法上馬或做大做強，以致錯失了發(fā)展壯大的時機[1]。

1.4 工業(yè)園區(qū)人才匱乏

人力資源短缺的一個主要因素是政府對中小企業(yè)人才吸引的鼓勵政策措施不完善。從總體上看，中高層技術(shù)人員在園區(qū)工作人員中所占比例嚴重偏低，無法滿足工業(yè)園區(qū)長期發(fā)展的需求，人才吸納與培訓激勵機制不完善成為制約工業(yè)園區(qū)發(fā)展的主要原因。由于人力資源引進、培訓制度不完善，一方面導(dǎo)致工業(yè)園區(qū)缺少強大的技術(shù)保障，難以實現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展；另一方面導(dǎo)致園區(qū)總體功能弱化，缺乏整體吸引力和凝聚力。

1.5 財稅優(yōu)惠政策執(zhí)行不到位

政府對工業(yè)園區(qū)建設(shè)項目給予了財稅政策支持，但與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比較，功能效果并不突出。工業(yè)園區(qū)發(fā)展觀念嚴重落后，一方面，政府部門的思維方法和工作方式并不符合園區(qū)發(fā)展需要，宗旨觀念和社會服務(wù)意識比較淡漠，部門的服務(wù)水平較差，不作為和亂收費現(xiàn)象比較普遍；另一方面，由于公園周邊環(huán)境較差，阻工鬧事事件時有發(fā)生。由于部門關(guān)系較難協(xié)調(diào)和社會發(fā)展觀念的落后等因素，現(xiàn)行政策往往在實施中易出現(xiàn)偏差，從而導(dǎo)致優(yōu)惠政策享受得不公正和不充分。

2 推動工業(yè)園區(qū)建設(shè)的財稅扶持路徑與政策

2.1 積極推動工業(yè)園區(qū)建設(shè)

(1) 以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，提升工業(yè)園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。建立以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)體系為基礎(chǔ)，加快促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推動技術(shù)革新，不斷提升企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，促進工業(yè)園區(qū)的高起點規(guī)劃、高質(zhì)量建設(shè)、高強度投入、高品位服務(wù)、高效能管理，推進產(chǎn)生良好的工業(yè)聚集效應(yīng)，著力建設(shè)成一個規(guī)模高起點、發(fā)展高效益、產(chǎn)品高科技、人員高素質(zhì)、環(huán)境高質(zhì)量的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)[2]。堅持產(chǎn)業(yè)為主的建設(shè)理念，大力推進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)調(diào)和綜合發(fā)展，為工業(yè)園區(qū)建設(shè)提供堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。同時堅持工業(yè)高新技術(shù)化與本地化相結(jié)合，立足區(qū)位特點和資源優(yōu)勢，明確并重點扶持新發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，并通過工業(yè)關(guān)聯(lián)度培育核心企業(yè)集群，輻射帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，加速形成適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展實際、產(chǎn)業(yè)布局更加科學合理、企業(yè)聚集效果突出的大工業(yè)園區(qū)建設(shè)布局。

(2)依據(jù)園區(qū)自身發(fā)展需要，有層次、有側(cè)重地推動園區(qū)建設(shè)。由于各地的工業(yè)園區(qū)發(fā)展并不均衡，因此必須探索不同的發(fā)展路徑。從國家層次看工業(yè)園區(qū)已形成較好的發(fā)展基礎(chǔ)，當前重點仍是順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展狀況，實施環(huán)境重建、機制創(chuàng)新和功能調(diào)整的主動性，加強技術(shù)創(chuàng)新，制定外資集群建設(shè)等政策措施等。從地方工業(yè)園區(qū)來看，園區(qū)建設(shè)千篇一律，缺乏區(qū)域優(yōu)勢，因此，綜合開發(fā)區(qū)要更加明晰目標定位，強化規(guī)劃引導(dǎo)，更加重視實際效果，認真掌握其重要標準，根據(jù)企業(yè)自身發(fā)展需求判斷區(qū)域是否具備特色產(chǎn)業(yè)空間集聚的客觀條件。

(3) 加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，為園區(qū)發(fā)展提供保障。國家基礎(chǔ)設(shè)施配套費按相應(yīng)比例用于工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地出讓金等納入地方財政綜合規(guī)劃，作為地方財政對工業(yè)園區(qū)建設(shè)的重要支持。對于有經(jīng)濟條件的地區(qū)，建議在地方財政預(yù)算中設(shè)立工業(yè)園區(qū)發(fā)展專項資金，為工業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展提供穩(wěn)定的財政支持和財政保障。

2.2 促進工業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展

(1) 做好工業(yè)園區(qū)建設(shè)整體規(guī)劃，提升園區(qū)張力。一是要圍繞商業(yè)模式的價值創(chuàng)造理念，堅持工業(yè)園區(qū)的建設(shè)規(guī)劃和土地利用、環(huán)境保護等，促進資源整合利用，提升工業(yè)園區(qū)檔次；二是要堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加強工業(yè)園區(qū)的合理布局、產(chǎn)業(yè)定位、環(huán)境保護和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，留有后續(xù)發(fā)展空間；三是要堅持近期建設(shè)和遠期發(fā)展相結(jié)合，實現(xiàn)良好的發(fā)展勢頭，避免在短期內(nèi)被較小型、低水平的民營企業(yè)所占據(jù)。

(2)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，綜合展示園區(qū)魅力。第一，為了避免因資金不足而降低建設(shè)水平，給工業(yè)園區(qū)的長期發(fā)展帶來嚴重的危機，應(yīng)當合理地提前安排，一次性、分階段地進行全面規(guī)劃[3];第二，要梯度發(fā)展，應(yīng)根據(jù)實際滾動開發(fā)，借助大型項目建立工業(yè)園區(qū)，減少土地資源浪費，降低開發(fā)成本，從而降低潛在的經(jīng)營風險；三是要注重可持續(xù)發(fā)展，堅決限制達不到國家環(huán)境保護條件和產(chǎn)業(yè)政策要求的工業(yè)建設(shè)項目，著力構(gòu)建生態(tài)型、環(huán)境友好型工業(yè)園區(qū)。

(3)強化招商引資，提升園區(qū)活力。一是要建立激勵機制，完善招商引資目標管理辦法，規(guī)范獎勵與兌現(xiàn)，著力營造招商引資的良好局面[4]；二是要加強企業(yè)團隊建設(shè)，擴大人才視野，推動招商專業(yè)化；三是要調(diào)整戰(zhàn)略，變政府招商為項目招商，堅持政策與優(yōu)質(zhì)服務(wù)并舉，向綜合化、多元化服務(wù)改進;四是要加強政府同各大高校、科研院所之間的交流聯(lián)系，積極引進外資項目、發(fā)展高新科技等項目，著力打造高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地。

(4)做好技術(shù)培訓工作，提升園區(qū)能力。一是要做好對工業(yè)園區(qū)管理人員的專業(yè)知識培訓工作，以增強引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展的核心能力和管理水平；二是要進一步做好園區(qū)中小企業(yè)技術(shù)工人的培訓工作，并將其納入當?shù)卣膭趧泳蜆I(yè)規(guī)劃，給予一定的財政支持；三是要支持和鼓勵技術(shù)管理干部到園區(qū)中小企業(yè)工作，在薪資、職稱評定、考核任用等方面給予一定的優(yōu)待與保障，履行政府基礎(chǔ)服務(wù)職責。

2.3 加強工業(yè)園區(qū)建設(shè)的財稅扶持

2.3.1 財政政策方面

(1)增大財政資金的支持力度。地方政府加強向國家以及省上相關(guān)部門進行項目申報，抓緊立項，逐步將工業(yè)園區(qū)作為省級乃至國家級產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。搶占資金、人才、技術(shù)、管理等方面的天然優(yōu)勢，借力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，必要的時候還可以通過發(fā)行公債、國際銀行貸款、政府間貸款等方式取得廣泛的資金支持。加大地方財政投入力度。一方面，設(shè)立項目開發(fā)專項資金，并對其使用進行有效的監(jiān)督，保證已經(jīng)立項的項目能夠及時得到財政資金的扶持；另一方面，政府應(yīng)在產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期內(nèi)，轉(zhuǎn)變一部分預(yù)算內(nèi)資金的使用方向，將原本各項財政資金優(yōu)先投到工業(yè)區(qū)，全力搞好工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決資金短缺等問題。

(2)優(yōu)化財政管理體制。財政管理體制直接關(guān)系到入園的企業(yè)和居民的切身利益，必須將權(quán)力適度下放，給予政府更大的財權(quán)，以及部分社會行政管理權(quán)力。因為園區(qū)建設(shè)的初期有很大的資金缺口，面臨的情況也十分復(fù)雜。畢竟基層政府更能了解當?shù)氐膶嶋H情況，行政效率更高，能及時解決好迫切需要解決的問題。這樣做有利于給企業(yè)一個良好的發(fā)展環(huán)境，從而吸引更多企業(yè)和人才加入園區(qū)的建設(shè)中。

(3)搭建促進中小企業(yè)融資的政府信用平臺。除了應(yīng)用傳統(tǒng)的政府信用方式發(fā)放國債來籌集資金之外，地方政府可以學習發(fā)達國家建立政府擔保機制。首先，形成擔?；穑梢杂韶斦~撥款，或者部分由金融機構(gòu)提供，部分由政府出資；其次，選擇授權(quán)執(zhí)行擔保業(yè)務(wù)的銀行，指定的銀行要嚴格遵守政府制定的原則和標準，為中小企業(yè)貸款時，在貸款利率方面提供優(yōu)惠，在企業(yè)類型、生產(chǎn)效率等硬性指標達標后，選擇給一些有發(fā)展?jié)摿Φ峭ㄟ^正常的融資渠道不能獲得資金中小企業(yè)做擔保；最后，對中小企業(yè)還貸情況備案，通過監(jiān)督企業(yè)還貸情況，對企業(yè)信用情況進行評級，信用級別高的企業(yè)可以優(yōu)先獲得貸款擔保。這一制度要想很好地推行，還需要有一系列配套的措施，如政府對擔保機構(gòu)的財稅優(yōu)惠政策的支持、擔保法律體系的完善、中小企業(yè)服務(wù)體系的健全等。

(4)完善財政支出績效評價機制。要保障建設(shè)資金投入有效，必須不斷完善績效評價機制：明確績效目標、豐富評價指標、跟蹤全程績效。明確績效目標，把每階段的項目完成配套資金與績效目標聯(lián)系起來，定期進行報告；在設(shè)立績效評價指標時，把一些群眾高度重視的民生問題加進去，比如說基礎(chǔ)養(yǎng)老保險、環(huán)境保護等；跟蹤全程績效，根據(jù)項目的性質(zhì)和受關(guān)注程度，著重對一些重點的項目進行全程監(jiān)督，對一些技術(shù)含量比較高的項目除了單位自查、輿論監(jiān)督之外，還可以委托中介參評，及時發(fā)現(xiàn)問題，避免政府官員內(nèi)部操控。

2.3.2 稅收政策方面

(1)優(yōu)化稅收制度。增值稅方面：放寬一般納稅人的資格認定，消除或減少增值稅對中小企業(yè)的政策性歧視，改革增值稅一般納稅人認定管理辦法，增加園區(qū)在招商引資時的政策優(yōu)勢。資源稅方面：嘗試開征資源環(huán)境稅，保證經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境同步發(fā)展?，F(xiàn)在的新型工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，不能再走以環(huán)境污染為代價的老路。對綠色環(huán)保的企業(yè)可以進行減稅或是免稅，對環(huán)境污染特別嚴重的企業(yè)加收累進的重稅。

(2)強化稅收優(yōu)惠手段。加強稅收優(yōu)惠政策的針對性，以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主。引導(dǎo)資金向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成產(chǎn)業(yè)聚集優(yōu)勢。目前需要迫切發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，資金困難容易成為它的發(fā)展瓶頸，制定一套偏向于此類產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策是十分必要的。把稅收優(yōu)惠的重點從企業(yè)所得稅轉(zhuǎn)向流轉(zhuǎn)稅，實行以間接優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠政策，允許企業(yè)增加儀器設(shè)備的折舊，并研究建立地方財政性資金投資政府購買企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品機制，加快推進品牌戰(zhàn)略以吸引民營企業(yè)，增加新技術(shù)投資。

(3)適度延長部分優(yōu)惠政策執(zhí)行時限。從現(xiàn)狀看，工業(yè)園區(qū)建設(shè)困難重重，許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目需要較長時間才能完工。因此，更多的企業(yè)應(yīng)對工業(yè)園區(qū)建設(shè)的投資中享受國家稅制優(yōu)惠政策方面的適用時間適當延長，保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高科技產(chǎn)業(yè)等利益回收期較長的項目能夠接受財政支援。同時積極調(diào)整現(xiàn)有的土地規(guī)劃以保證土地資源利用，為擴大工業(yè)園區(qū)建筑用地空間，在最能促進經(jīng)濟發(fā)展和財政增收的區(qū)域，進一步加強政府土地收購儲備管理及未利用地處置，減少土地資源的浪費[5]。

3 結(jié)論

工業(yè)園區(qū)建設(shè)中存在建設(shè)質(zhì)量不高、管理缺乏規(guī)范、財政投入不足、人才匱乏、財稅優(yōu)惠政策執(zhí)行不到位等一系列問題，針對這些問題，文章提出了積極推動工業(yè)園區(qū)建設(shè)、促進工業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展、加強工業(yè)園區(qū)建設(shè)的財稅扶持等對策，尤其針對財政政策和稅收政策，應(yīng)結(jié)合具體工業(yè)園區(qū)實際情況，建立一套完備的稅收政策，解決資金短板問題，全面推動工業(yè)園區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展。