論更好地發揮數據要素作用的十個關系

傅建平

數據成為新型生產要素，給人們的生產、生活和治理方式變革帶來機遇。誰掌握了數據，誰將掌握發展的主動權；誰利用好數據，誰將贏得未來數字競爭新優勢。當前，機遇與挑戰并存，數據要素供給側結構性矛盾突出，應抓主要矛盾，處理好“十個關系”，調整數據生產關系，解放和發展數據生產力，更好地發揮數據要素作用，走出一條中國式數據合規治理和市場化利用之路。

關系一：供給與需求的關系

供給與需求是一個矛盾統一體，更好地發揮數據要素作用就要處理好供給與需求的關系，要把提高供給質量和提升需求層級有效匹配。當前，制約數據要素作用有效發揮的主要矛盾是，經濟社會對高質量高價值的數據要素的迫切需求與不平衡不充分的數據要素供給之間存在結構性矛盾，而矛盾的主要方面是供給側，體現在數據基礎制度不健全、數據供需存在結構性梗阻、數據治理能力亟待提升等。因此，需要通過供給側結構性改革打通堵點和痛點，破除體制機制障礙，鼓勵市場主體創新需求、提高數據供給水平、承擔社會責任，貫通生產、分配、流通、消費各環節，構建供給和需求正反饋機制，推動形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。

關系二：公共數據與非公共數據的關系

公共數據與非公共數據是構成數據要素的重要內容，二者具備數據的虛在性、依附性、運動性、邊際收益遞增性、價值差異性和外部性等一般特性。但是，二者價格形成機制不同，公共數據以政府指導價格形成機制為主，非公共數據以市場競爭價格形成機制為主，這決定了二者在數據獲取、加工處理、開發利用、授權運營、流通定價及收益分配等方面存在差異。因此，應根據數據特性和價格形成機制差異，推動構建與之相適應的統一開放、多層級數據要素市場體系，更好地發揮公共數據與非公共數據的經濟社會價值。

關系三：壟斷與流通的關系

數據遵循大規模連續協同、指數級積累增長等客觀規律，只有匯聚融合多源異構數據，才能發揮更大作用，具有走向壟斷的趨勢，事實上以數據為關鍵要素的平臺型企業為代表，已成為推動數字經濟發展的重要力量。適度的數據壟斷有利于調動市場主體的積極性促進數據流通，但壟斷不是目的，更不是權利，而是一種社會責任，不能濫用壟斷地位。因此，政府應明確由具有數據壟斷地位的企業承擔起促進數據流通“守門人”的角色，帶動中小企業共同參與數據流通行業規則建設，發揮中小企業的創新主動性，促進數據在供應鏈產業鏈上的場景化市場化利用。

關系四：場外流通與場內交易的關系

場外流通與場內交易都是為了更好地發揮數據要素作用，二者不可顧此失彼而要兼得，共同推動全國統一大市場建設。從規模體量和發展實際看，當前規范場外流通重過場內數據交易，場外流通是一個規模巨大的存量市場，而場內交易是一個正在培育探索的增量市場。因此，既要規范場外流通，充分發揮“數據礦主”和產業鏈主作用，帶動產業鏈供應鏈上下游大中小企業間開展數據協作與共享，建設行業數據空間，提升產品和服務的數據附加值，又要培育壯大上下聯動、內外結合的場內數據交易生態。

關系五：確權與分配的關系

明晰的數據權屬有利于數據收益分配。應根據數據來源和數據生成特征，探索通過依法確權登記、民事商事合同和行政協議約定等多元化確權新方式，推動構建數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。強化基于數據價值創造的激勵導向，擴大按價值貢獻參與分配渠道，推動數據要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬，著重保護數據要素各參與方的勞動收益，促進勞動者的貢獻和勞動報酬相匹配。建立健全數據要素收益的初次、二次、三次分配調節機制，推動數據資產入表，讓各類組織和個人更好共享共用數據要素發展成果。

關系六：治理與技術的關系

好的數據治理體系才能真正提高治理能力，好的數據治理能力才能充分發揮治理體系的效能，而技術為數據治理體系和能力建設提供落地支撐手段，增強數據可控、可信、可用、可追溯水平。因此，要以“整體性治理”優化頂層設計，明確中央層面數據主管部門，強化中央與地方統籌協調工作機制，加強地方主管部門統一歸口管理力度。要以“數字化治理”重塑政府與市場之間的權力結構與功能配置和邊界劃分，利用數字化技術，實現多元治理主體大規模跨界互動協作與價值協同。要以“源頭性治理”壓實政府部門和市場主體對數據治理的主體責任，強化數據源頭治理。要構建集約高效的數據流通基礎設施，為數據流通提供低成本、高效率、可信賴環境。加快傳統基礎設施的數字化改造，推動與數據流通基礎設施共建共享、互聯互通。

關系七：合規與創新的關系

在數據要素創新探索面臨的不確定因素中，數據合規是最確定性因素，數據合規可以規避風險，提升競爭力，創造價值，增加確定性。就合規而言，“規”是法度，是邊界，為了防止創新探索失控。“合”是過程，是政府、企業、個人全員參與的過程，是構建統一的數據合規治理體系的過程，是提升全領域數據合規治理能力的過程。因此，數據合規是一個不斷調整數據生產關系、解放和發展數據生產力的歷史發展過程。應當平衡數據合規建設與創新探索之間的關系，推進數據合規治理體系和治理能力建設，構建政府、企業和個人多方參與的“數據合規共同體”，做到價值共創、責任共擔、利益均衡、合規不處罰、合規不起訴，推動數據要素合規高效賦能高質量發展。

關系八：監管與發展的關系

數據要素市場化配置改革是一項極具探索性、開創性和潛力巨大的戰略任務，從構筑國家數字競爭新優勢的戰略高度，包容協同監管促進數據要素市場化發展，堅持監管規范和促進發展兩手并重、兩手都要硬。要明確規則，劃出底線，設置好“紅綠燈”，鼓勵支持市場主體在促進產業數字化、數字產業化、便利人民生活、參與國際競爭中發揮積極作用。數據成為生產要素，帶來了政府與市場邊界的變化，政府既是監管者，也是公共數據的持有者，需要構建一系列的上層建筑以適應經濟基礎變化，如數據相關法律法規、政策制度、行業規則、技術規范及社會倫理等，筑牢社會主義市場經濟有效運行的體制基礎，為數據要素健康發展提供牢固保障。

關系九：權益保護和爭議處理的關系

注重數據權益保護有利于激發市場主體創新活力，而爭議處理是為了更好地保護數據權益，未來數據權益保護高地必將是數據集聚融合高質量發展的高地。因此，政府應當合理配置數據權益糾紛解決的社會資源，完善和解、調解、仲裁、公證、行政復議與訴訟有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。法院應當加強網上訴訟服務平臺建設，逐步形成有利于數據爭議解決的訴訟機制。加強數據爭議仲裁組織機制建設，完善現有仲裁規則體系適應數據爭議解決需求，完善仲裁加調解對接機制與在線仲裁模式。有關政府部門應當完善數據爭議行政調解機制。

關系十：國內與國外數據流動的關系

在新發展格局下，做大做強國內數據要素統一大市場的同時，積極開拓多元化國際市場，深度對接國際經貿體系，有效利用國內國際兩個市場兩種數據資源，更高水平參與國內國際雙循環。以場景創新為牽引，加快全面數字化發展，催生新產業、新業態和新模式，激活重要領域數據潛能，推動建設更具國際競爭力的現代產業體系。圍繞區域發展戰略，率先打造粵港澳大灣區、長三角地區、京津冀地區、成渝經濟圈等若干區域一體化數據要素市場，支撐全國統一大市場建設。適時將北京、上海、廣東打造成為國內數據要素大循環的核心樞紐和國內國際雙循環的戰略鏈接點，打造可信跨境數據空間，維護數據主權。

（作者為廣東數字政府研究院副院長）