高校財務治理研究：現狀、問題及展望

楊從印 王佳琪

【摘 要】 財務是高校開展各項工作的重要支柱，財務治理是高校治理的重要組成部分。為提高研究價值，使相關研究更好地助力財務治理實踐，文章對高校財務治理文獻進行了較為系統的梳理總結，發現國內學者對高校財務治理的研究熱點集中在內涵與要素、治理結構、財務治理難題、財務治理成效與評價四個方面。立足新發展階段，對高校財務治理研究的不足進行分析，認為主要表現為理論研究不夠深入、創新性不強，實證研究略顯不足，熱點、重點問題研究有待加強三個方面。在此基礎上，提出“十四五”時期高校財務治理需加強基礎理論研究、充實實證研究、深化熱點問題研究。

【關鍵詞】 高校財務； 財務治理； 研究熱點； 現狀； 展望

【中圖分類號】 G647；G475? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）08-0122-06

2019年2月，中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》聚焦教育發展的質量與效益，將“推進教育治理體系和治理能力現代化”作為十大戰略任務之一。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出要堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的重大戰略部署，為高校進一步優化財務治理指明了方向。2021年，“十四五”規劃強調要深化教育改革，提高教育經費使用效率，優化高校治理結構。完善現代大學治理體系與治理能力現代化，必須要健全財務治理體系。2022年修訂后的《高等學校財務制度》中，把“提升財務治理能力和水平”作為制定本制度的目的，體現出國家對高校財務治理的重視。治理體系與治理能力現代化成為各領域專家學者研究的熱點，高校財務治理體系與治理能力現代化也不例外。本文對高校財務治理相關研究進行回顧與總結，思考創新研究方法、完善研究內容，以期為新形勢下我國高校財務治理的研究與實踐提供啟示與參考。

一、高校財務治理研究現狀

（一）高校財務治理的內涵與基本要素

隨著高校教育體制改革的推進，我國高校辦學自主權逐漸擴大，高校教育經費與資源的籌資渠道日趨多元化，財務治理環境與治理體制也隨之發生了變化。商業領域的財務治理理論被引入高校財務工作中，財務治理成為現代大學治理的核心之一。在企業財務治理理論的基礎上，國內學者從財務契約制度、財務管理、共同治理等視角對高校財務治理的定義進行闡述，雖具體的表述不同，但一致之處在于都強調以“財權配置”為核心，通過制度安排實現權力制衡，從而提高財務治理效益。契約制度觀認為高校財務治理是高校治理主體為了對各利益相關主體的權責利進行制衡而設置的一系列財權配置的制度安排[1]。權力制衡觀認為高校財務治理是在政府公共管理理論與現代公司制度理論基礎上形成的，用以協調和平衡高校利益相關者之間財務關系與財權的設計和安排[2]。財務管理觀認為高校財務治理以服務學校內涵式發展為目標，是財務管理工作的全面升級，是對學校利益主體的財務資源配置進行的系統性、全局性安排[3]。

財務治理的基本要素包括治理主體、治理客體和治理目標。高校財務治理的主體是指能夠參與高校財務活動的財務核心利益相關者、關鍵利益相關者、緊密利益相關者和邊緣利益相關者[4]。客體即財務治理的對象，指財權及配置活動中產生的沖突及問題。治理目標即通過合理的財權配置達到權力制衡，實現利益相關者的利益最大化，確保財務工作的科學高效，推動高校高質量發展。

（二）高校財務治理結構研究

關于高校財務治理結構，國內學者持有兩種不同觀點。一些學者將財務治理結構等同于狹義的高校財務治理，從高校財務治理結構的應然狀態、財務治理結構失衡、利益相關者等視角出發，將高校財務治理結構定義為：為實現利益相關者財權配置公平有效的一系列契約性的制度安排，應當使各主體能夠廣泛參與其中進行共同治理。這些學者認為當前我國高校財務治理結構的主要矛盾是因決策、執行、監督等環節問題導致了權力配置不合理，但可以通過構建利益相關者協調合作的決策結構、完善以校長為首要負責人的執行結構、健全行之有效的監督機制來優化組織結構；通過建立參與決策的多邊治理體系、雙層級財務運行體制以及雙軌運行的平衡機制推進治理體系改革；構建董事會制度實現利益相關主體權責利的相互制衡等提高高校財務治理的能力和水平，推動高校高質量發展[5]。

還有學者則將財務治理結構視為財務治理的基礎，認為治理結構的優化完善有利于提升高校財務治理水平。例如主張通過多元主體共同參與來厘清財務治理的權責利，理順政府與高校、黨委會與董（理）事會、黨委領導與學校法人、校長與總會計師、“統一領導”與“分級管理”、行政權力與專業權威等多重關系，建立起各主體相互支持、相互制約的體制機制，實現利益相關者的利益最大化[6]。雖然學者們都主張通過完善組織結構實現利益相關者財權配置最優化，但關于高校財務治理結構的界定尚未完全統一，基礎的財務治理理論研究還需要進一步深入。

（三）高校財務治理難題研究

1.高校財務治理存在的難題

已有研究對財務治理難題的探析主要從三個維度展開。首先是制度規范不到位的問題，這始終是高校財務治理的關鍵風險點之一。在過去部分高校尚未建立起完善的法人治理結構，導致經濟責任制度流于形式，未能形成有效的內部控制制度[7]，這些問題至今仍然存在于部分高校中。在預算管理制度方面，教育部發布的《高等學校財務制度》等制度，旨在推動提高高校財務管理水平，但還有待優化完善。內部控制制度建設方面，由于缺乏整體性思維，規章制度設置過于條塊化，細化規定出現重疊、缺失甚至矛盾。雖然近年來預算改革不斷深化，但仍存在國庫支付制度與撥款結構不合理、專項資金項目評審周期長、學校對預算總額的控制力受限等問題[8]。在民辦高校領域，因相關法律法規較為籠統，文件的指導性和操作性不強，導致民辦高校的財務治理缺乏科學規范的依據與保障[9]。

其次，治理機制不完善的問題。根據已有的經驗研究和實證研究，高校財務近年來普遍存在決策機制不完善、內部監督機制有效性低、激勵與約束機制不健全的問題。缺乏有效的激勵機制或過多的約束都會導致個人能動性、積極性、創造力不足，監督約束機制不健全與低成本的違規處罰力度則會導致腐敗行為的產生，形成財務治理領域的廉政風險點。近年來信息技術的飛速發展也給高校財務治理帶來了機遇與挑戰，信息共享機制的不完善、“大財務”“高校財經”治理機制未能協調運行等成為信息化時代愈發凸顯的財務治理困境[10-11]。

最后，財務治理實踐中存在的難題。學者們分別從各自的視角例如高校科學發展、構建新發展格局、財務信息化建設等出發探討了高校財務治理實踐的困境：預決算管理薄弱，資金使用效益低；內部控制制度落實不夠，監督不力問責不嚴；績效管理目標簡單化、短期化，考核結果未有效應用；業財融合不足，形成財務孤島；財務人員業務能力較弱，專業素養有待提高[12]。也有學者指出數字時代高校財務治理的獨特問題：數據多頭分散管理、業務數據的生產與使用缺乏統一的標準、缺乏大數據全過程管理與數據治理文化[13]。

2.高校財務治理難題的成因

學者們普遍從外部和內部角度分析高校財務治理難題的具體成因。影響高校財務治理難題產生的外部因素主要來自政府這一行政主體。政府的不當規制限制了高校獨立法人地位的落實，高校始終難以自主實施財務治理活動，增加了運行成本；政府“放管服”改革在高校財務治理領域的推進緩慢，落實不夠徹底，影響了高校財務治理效益和水平；教育行政部門關于高校財務治理體制模糊的政策導向也導致實踐中產生了諸多難以解決的問題。

高校財務治理難題產生的內部原因主要有三點。第一，高校整體治理機制存在不足，決策、監督和執行機制問題導致位于其下位的財務治理機制同樣存在缺陷[14]，而過度行政化也導致學院主體地位的弱化，成為學校任務的執行與配合者，不僅消耗大量成本，也制約了改革的深入推進。第二，在理念意識方面，高校對財務治理的定位存在誤區，對財務治理體制機制建設的重視程度不足，成本效益觀念薄弱，績效意識不強；而在學校治理中，財務治理統籌全局的內部整合意識薄弱也使得頂層設計和統一規劃成為虛設，導致制度設置出現重合或矛盾，且在當下大力推進信息化建設時仍然存在溝通網絡不暢、信息孤島等問題。第三，干部“免考”也是重要的內部原因之一，當前許多高校在進行干部任用考核時并未將責任范圍內的財務情況納入指標體系，導致激勵與約束機制效用滯后。

3.高校財務治理難題的對策

基于上述對成因的分析，學者們從政府和高校兩個層面提出了化解財務治理難題的對策。政府層面主要包括三方面：一是完善責任體系。優化高等教育領域的財政關系和事權劃分，發揮政府的宏觀指導作用，賦予高校充分的自主權，調動高校的能動性與積極性。二是落實“放管服”改革。政府應按規定優化財務撥款結構，為學校財務治理提供政策制度保障與資金支持，支持高校自主管理經費并建立規范嚴謹、數據公開并有效運用的經費系統，推動高校完善預算編制、強化績效管理。三是建立健全監督體系。政府應及時優化、修訂相關文件，創新監督手段，同時督促高校搭建信息公開平臺，出臺政策鼓勵利益相關者群體與社會其他公眾參與監督，推動高校財務高質量發展[15-16]。

學者們普遍認為，高校層面優化財務治理的路徑包括創新理念、健全制度、完善機制、強化預算管理與內部控制、加強信息化建設等。理念引領實踐，高效的財務治理需要從問題出發，避免財務工作慣性思維，創新方法和理念以解決實踐中存在的問題，還要從宏觀、中觀、微觀視角出發樹立大財務觀、績效引領和精細化管理的現代化財務治理理念。

首先，針對高校財務治理制度機制方面存在的難題，學者們提出了健全相關制度、完善財務治理結構與機制、創新財務理念等建議。制度層面的措施主要是根據高校自身發展情況，健全與之相適應的經濟責任制度、內部控制制度、成本核算制度、財務信息公開制度和公開標準等[17]。高校財務治理的實質是財權配置，因此要理順財務治理關系，合理安排各項權責利，優化財務治理結構：形成黨委領導下利益相關者共同參與的決策結構，在財務決策方面給予學院充分的自主權。在財務治理的執行層面，以“統一領導，分級管理”為目標，建立以校長為總負責人的財務執行機構，明確二級學院、職能部門的財務治理責任與分工。同時構建監督結構，擬定權力清單，明確權力邊界，構建內外部協同的監督體系，深化內部控制與風險管理[18]。完善財務治理機制即構建財務運行機制，優化并落實內部激勵與約束監督機制，引入資產使用效率考核評價機制，健全信息共享機制，規范經濟活動，防范經濟風險，打破信息壁壘，避免非必要的經濟損失[19]。

其次，由于預算在資源配置中起主導作用，因而預算管理成為財務治理的核心內容，高校應著重強化以績效為導向、以業財融合為核心的全方位全過程預算管理，優化績效目標與評價方式，要重視績效結果的有效應用從而推動資金使用效益。高效的內部控制不僅能夠促進財務治理的優化，更有利于推進高校治理能力與治理水平的提升。針對內部控制中存在的問題，學者指出要加強風險管控，建立風險預警機制，及時識別與應對風險，加強對各項內部控制活動落實的監督[20]。

最后，在信息化建設領域，為了能充分發揮信息化對高校財務治理的積極作用，避免其帶來的消極影響，有學者指出要建設一支既懂財務又懂信息化的復合型財經人才隊伍，推進大數據等新技術的運用，構建完善的財務治理信息化建設支持網絡[21]，充分發揮信息化對高校財務治理的積極作用。

總的來說，學者們對高校財務治理現狀及問題的研究可以概括為三類。一是從委托代理理論、利益相關者理論等相關的治理或管理理論出發，聚焦于我國高校財務治理在某一階段的現狀，并針對問題提出符合時代背景的改進建議。二是將宏觀環境或某一發展戰略作為研究視角，分析高校財務治理的現狀及問題，提出提高高校財務治理能力的相關建議。三是從高校財務治理的具體內容出發，進行現狀和優化措施的闡述。關于高校財務治理問題的現有研究以經驗研究為主，已經形成了一定的研究模式，但得出的結論相似度較高。微觀層面的具體案例分析與定量研究較少，且近年來的研究對高校財務治理的重點問題關注不足，例如關于財務治理責任明確與落實情況、高校籌資機制、財務治理與高校發展戰略規劃的契合度、財務治理結果有效性等問題的研究成果較少，對財務治理信息化的研究也不夠深入，很少從財務治理的整體視角進行信息化建設問題的專門研究。高校財務治理的現代化建設是高等教育現代化的必然要求，因此在“十四五”時期，該領域的研究應當更加關注與高等教育現代化發展緊密相關的財務治理問題。此外，已有研究對問題產生的原因分析不夠深入，忽視了政府、高校之外的利益相關者群體的影響。在優化路徑的探討中，部分學者按照已固化的模式泛談，沒有針對具體問題提出相應的對策，問題與對策的契合度較低，導致研究的價值有限，不利于現實存在問題的真正解決。

（四）高校財務治理成效及評價方法研究

1.高校財務治理成效研究

隨著高校財務治理實踐的逐漸深入，開始有學者關注財務治理的成效，探索構建科學可行的評價體系與評價模式。李華軍[22]對54所高校進行了問卷調查，通過數據分析與總結得到學校性質及層次、財務人員隊伍結構是影響高校財務治理的因素，在財權配置、問責機制、會計核算與財務管理業務方面取得的治理成效相對較好，各高校需要進一步加強財務治理體系建設，優化財務治理結構。

2.高校財務治理成效評價方法研究

目前學界應用較多的指標權重與評價等級確定方法主要有層次分析法、德爾菲法和問卷調查法，在建立了完整的指標層級模型和評價等級體系之后，運用模糊綜合評價方法等對樣本高校的財務治理能力進行評價，并通過對樣本高校進行案例分析以證明指標的合理性[23]。僅有個別學者通過其他方式選擇評價指標。如姚暉等[24]從多份官方公開文件中提取出財務決策、預決算管理、財務控制和財務監督方面的指標，經過綜合考慮構建了高校財務治理水平測度指標體系，以教育部直屬高校和“雙一流”建設高校為樣本，基于教育部和各高校等公開數據信息進行因子分析，結果顯示高校財務治理的總體水平不高且存在顯著校際、區域差異，需要高校、教育主管部門和利益相關者共同參與優化治理。

國內學者通常將財務治理績效評價作為評價治理成效的重要方法，但關于財務治理績效評價體系的構建，學者們關注的重點不同，因此指標選擇也并非完全一致。王春暉等[25]借鑒平衡計分卡方法，從管理與服務、內部業務、財務層面和學習成長四個維度出發對高校財務治理進行了具體的指標設計。夏雪[26]以人力、物力、財力績效為出發點構建了細化的評價指標，并運用主成分分析法對案例學校進行量化評價。顧效瑜[27]考慮到不同高校之間財務績效的共同點與不同點，構建了通用性指標為主、補充性指標為輔的評價體系。

可以看出，目前多數學者進行評價研究時都根據整體性、重點性、可測量性、可比性、獨立性等原則將財權配置、人員管理、財務原則與方法、預算管理體系、信息披露作為一級指標。但已有研究中指標權重確定的方式較為單一，基本通過傳統層次分析法與專家打分法得出，取值的合理性難以保證，結果也容易受到主觀因素的影響。另一方面，關于高校財務治理評價的研究成果數量較少，缺少比較研究。在之后的研究中，應當注重創新指標選取方法與評價方法，注重各高校之間的指標差異分析；加強定性研究，關注微觀案例進行治理優化前后指標結果的對比。

二、現有研究存在的問題

（一）理論研究不夠深入

一是高校財務治理的部分概念界定尚未完全明晰，有待統一，基礎的理論研究還需深入。二是理論基礎的創新性不強。一方面，委托代理理論、利益相關者理論等組織學理論和大學治理的相關理論被普遍應用于高校財務治理的研究中，但很少有研究以新興交叉學科的融合理論為基礎；另一方面，現有研究的理論基礎多由國外引入國內，受制度環境、文化差異、價值導向的影響，國內外的高校財務實踐存在一定的差異性，目前管理學、高等教育學等領域正在如火如荼地構建本土理論體系，但在高校財務治理主題下，仍缺乏立足我國國情和發展實踐的、具有中國特色的相關理論體系。

（二）實證研究略顯不足

已有研究中，采用思辨法的歸納總結式研究較多，這些研究的框架已經比較完善與固定，研究套路與研究方法同質化程度較高，因而得出的結論也極為相似，這一定程度上說明了研究不夠深入，具體問題具體分析的實證研究還有待加強。究其原因，雖然近年來研究的深度和廣度不斷擴大，從表層的描述性研究向深入剖析高校財務治理的內涵與外延轉變，學者們也逐漸重視實證研究，開始在以往純理論研究的基礎上嘗試進行微觀具體案例的分析，但由于樣本數據的采集較為困難、新時期推進高校財務治理的重大部署實施時間較短等因素，基于高校財務治理實踐的定量研究與定性研究有一定的開展難度，這是今后研究需要關注并解決的難點。此外，現有實證研究的對象往往是財務治理中一項具體內容，例如僅著眼于研究財務隊伍建設、信息化建設、項目管理中某一方面存在的問題，而忽視了從系統的、全面的視角出發分析案例學校的財務治理問題，不利于從整體上探尋財務治理實踐困境的根本所在。

（三）熱點、重點問題研究有待加強

大學治理狀況與高校財務治理實踐是不斷變化的，因此高校財務治理面臨的重難點問題也不是一成不變的。查閱梳理近年來相關文獻發現，學者們抓取熱點議題的速度較快，財務治理體系構建、信息公開、科研經費管理與預算管理、風險控制、治理效益與評價等主題的研究成果數量可觀，但由于上述實證研究不足等問題，導致這些研究結論差異性不大，對于所提出的對策也沒有論證檢驗其可行性。此外，目前對一些重點議題重視度仍有不足。例如，財務治理體系是高校建設的重要保障，研究應當關注國家政策、制度環境如何影響高校財務治理，以及如何優化財務治理能夠促進大學發展，進而實現國家戰略規劃目標，但目前從大學治理、高校建設、國家發展規劃等視角出發的研究較少，高校財務治理與大學、國家發展之間的聯系有待進一步加強。

三、研究展望

（一）強化高校財務治理的理論研究

一方面，研究的理論基礎應由單一向多元轉變，不同學科多元理論的交叉融合能夠拓寬研究思路，從新視角對研究對象進行探析，避免研究范式的固定與同化，也有利于增強研究的創新性。例如將系統科學領域中的協同理論融入成熟的治理理論，形成協同治理理論，研究高校財務治理結構與體系的構建，從生態學視角出發結合利益相關者理論探索實現財務和諧治理的路徑，以及經濟學、管理學等不同學科視角下的財務治理比較研究等。另一方面，學者們應立足新發展階段，抓住理論創新的現實機遇，扎根本土情境，提出具有中國特色的、能夠體現中國智慧和中國價值的高校財務治理相關理論，為實證研究奠定堅實的理論基礎。

（二）進一步充實高校財務治理實證研究

研究不應僅浮于表面，而是要通過規范研究進行深入論證與剖析，避免重復研究。實證研究能有效提高研究的科學性和結論的嚴謹性與邏輯性，因此高校財務治理領域的研究應關注具體的實踐情境，加強實證研究，使研究結論能夠反映出真實存在的問題。不僅要加強把握全局的定量研究，也要重視深入剖析問題實質的定性研究，更要將定量研究與定性研究有機結合，采用混合研究方法，優化研究框架，減少研究方法偏差導致的負面影響。實證研究也應注意從整體、全面、系統的視角對高校財務工作進行分析，將各部分問題進行整合梳理，避免孤立地分析問題，實現體系化的研究。對于研究中提出的解決問題的對策，也需要進一步通過實證研究驗證在具體實踐中是否可行有效，從而提高研究價值。

（三）加強高校財務治理重點議題研究

近年來，隨著國家治理體系與治理能力現代化建設與教育理念、體系、制度、內容、治理現代化的不斷革新，我國高校建設正朝著創新與完善內部治理結構、內涵式高質量發展的方向邁進，高校財務工作也在現代化建設思想指導下正經歷由管理轉向治理的理念與實踐的變革，通過優化財務治理推動高校發展成為新時代高校財務工作的重要任務。因此，在今后的研究中，應當更加關注高校財務治理工作與高等教育發展的協調性問題。例如分析“雙一流”建設背景下高校財務治理面臨的機遇與挑戰或發展困境，研究如何以財務治理理念轉變和體制機制創新推動高校優化資源配置、提高經費使用效益，進而實現高等教育和高校內涵式發展；從大學運作最根本的制度——章程出發，梳理大學章程中關于財務治理體制機制的規定，調研規定內容與實踐情況的一致性并對調研中發現的問題進行深入分析，探究問題產生的內外部成因，提出規范完善大學章程、創新優化財務治理的可行對策；立足“十四五”這一發展新階段，研究高校財務治理面臨的新形勢、新問題，揭示新特點、新規律，分析財務治理需要承擔的新任務并探索完成目標任務的有效途徑，以推進財務工作更好地服務于高等教育的高質量發展。

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