改出新空間繪好同心圓
——淮北市城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的調(diào)研和思考

文／劉音 安徽省淮北市房產(chǎn)管理服務(wù)中心 安徽淮北 235000

1.我市老舊小區(qū)改造工作基本情況

住建部提出，“十四五"時期基本完成2000年底前建成城鎮(zhèn)小區(qū)改造任務(wù)。經(jīng)摸排，我市2000年以前建成老舊小區(qū)227 個（灘溪縣107 個、相山區(qū)94 個、杜集區(qū)20 個、烈山區(qū)6 個），2001-2005年建成的老舊小區(qū)62 個。“十四五”期間，我市計劃改造老舊小區(qū)289 個、投資130398 萬元。工程全部完成后，2000年前建成的老舊小區(qū)將實現(xiàn)應(yīng)改盡改。（見表1）

表1 “十三五”“十四五”時期我市老舊小區(qū)改造任務(wù)對比

在具體工作推進(jìn)中，一是強(qiáng)化統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。成立以市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的老舊小區(qū)改造（既有住宅加裝電梯）領(lǐng)導(dǎo)小組，32 家部門為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位。建立市老舊小區(qū)改造聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)部門聯(lián)動配合，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。二是制定政策規(guī)劃。出臺《淮北市“十四五”城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造規(guī)劃》和年度工作方案，印發(fā)《淮北市老舊小區(qū)改造資金管理暫行辦法》《淮北市既有住宅加裝電梯工作實施方案（試行）》，建立質(zhì)量安全監(jiān)管制度、聯(lián)合審查制度、改造后項目長效管理機(jī)制。三是明確實施主體。根據(jù)“上下協(xié)作、縣區(qū)為主”的原則，各縣區(qū)分別成立老舊小區(qū)改造領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu), 增強(qiáng)行業(yè)主管部門、鎮(zhèn)（街道）合力，共同推動老舊小區(qū)改造。

2021年，列入年度計劃的77 個老舊小區(qū)全部完成基礎(chǔ)性改造, 有力改善環(huán)境、完善功能、帶動投資，為文明城市創(chuàng)建提供有效支撐，群眾有了更多獲得感。一是改善了人居環(huán)境。安裝、維修路燈等照明燈具5711 套，修建文化休閑廣場11 處，增加體育健身場地2500 ㎡建設(shè)公共綠地7800 ㎡既有住宅加裝電梯安裝取得重大突破，建成運(yùn)行4 部，在建待建14 部，解決了一大批群眾急難愁盼的事情。二是完善了城市功能。增加電動汽車充電樁15 處、電動自行車充電樁400 個，增設(shè)地面普通停車位1200 個。電力設(shè)施改造工作獲領(lǐng)導(dǎo)批示肯定。三是促進(jìn)了城市管理。2021年全市拆除違法建筑和私搭亂建4440 ㎡,解決了科委北側(cè)道路等違法建筑侵占消防通道和公共空間現(xiàn)象。2021年國務(wù)院第八次大督查時，督查組深入相山區(qū)新華巷兩側(cè)小區(qū)改造工程現(xiàn)場督查，對我市老舊小區(qū)改造工作給予充分肯定。四是擴(kuò)大了有效投入。全年完成計劃投資56003 萬元，其中獲上級補(bǔ)助資金18173 萬元（中央財政補(bǔ)助8487 萬元、省級財政補(bǔ)助1771 萬元、國家發(fā)改委國家預(yù)算資金7915 萬元）。積極吸引社會資本參與，建成運(yùn)營新凌云菜市場，徹底解決該地違章建設(shè)長期占道經(jīng)營、消防安全通道不暢突出問題，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益雙贏。

2.存在問題和不足

（1）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，工程進(jìn)度不平衡。因項目前期工作銜接不暢，老舊小區(qū)改造整體啟動較晚，縣區(qū)進(jìn)展不平衡、項目施工進(jìn)度不協(xié)調(diào)。從縣區(qū)組織看，開工時間相差3 個月，最遲的8月份正式動工。區(qū)級層面對接不理想后才由市級層面牽頭協(xié)調(diào)、溝通和對接。從工程項目看，智慧安防項目6月份才部署推動。從工作推進(jìn)看，因開工較晚，2021年我市老舊小區(qū)改造投資完成進(jìn)度在全省排名靠后，省主管部門催投資、督進(jìn)度，導(dǎo)致工程前松后緊，開工后一定程度上存在急于求成、趕工期現(xiàn)象。

（2）施工組織粗放，現(xiàn)場管理不到位。既有工程點(diǎn)多面廣、作業(yè)空間有限、監(jiān)管人員少的客觀原因，也有施工單位、監(jiān)管部門組織實施不科學(xué)的主觀因素。一是現(xiàn)場管理不精細(xì)。經(jīng)調(diào)研，群眾反映施工質(zhì)量問題、大氣噪音污染、施工人員態(tài)度簡單粗暴、損壞居民物品，施工方式、項目管理方式粗放，監(jiān)理單位作用發(fā)揮不充分。休息時間施工產(chǎn)生噪音污染、挖斷供水管道導(dǎo)致小區(qū)居民飲水中斷等。二是施工效率不高。施工作業(yè)面拉得過多，時間拖得過長。許多現(xiàn)場用圍擋圍起來后很久不施工，或者拖拖拉拉，或者挖開后久久不填埋、不恢復(fù)，甚至造成居民小區(qū)路不暢、水不通，群眾出行難、生活不便，很有意見。在違章建筑拆除遇到阻力時，施工作業(yè)面得不到及時保障，施工單位不得不臨時改變施工計劃，哪兒有施工作業(yè)面就先在哪施工缺少銜接。三是工程組織計劃性不夠。在人口密集、空間有限的老舊小區(qū)施工，有時還與雨污分流、管線遷改工程等交叉進(jìn)行，各施工單位彼此分割，各自為戰(zhàn)，缺少統(tǒng)籌安排，合理規(guī)整，計劃性、協(xié)調(diào)性不夠，存在一定無序性。如在進(jìn)行弱電管線改造時，涉及移動、電信等4 家公司，需要多線合一并成一根光纜，但工程施工前未與各通信公司協(xié)商一致，且改線工程未提前納入年度投資計劃，責(zé)任主體和資金來源不明確，無法迅速實施。

（3）群眾需求多元，意見達(dá)成共識難。完善城市功能，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板是老舊小區(qū)改造的主要任務(wù)。但在實施過程中還存在群眾意見反饋不及時，部分群眾期望值過高，矛盾糾紛協(xié)調(diào)處理難度大等問題。一是意見收集反饋機(jī)制不暢。在484 件投訴和問題建議中，涉及群眾對改造內(nèi)容意見不一致的投訴建議23 件、業(yè)務(wù)咨詢類115 件（請求對居民所在小區(qū)進(jìn)行改造等），占總數(shù)的28.5%。居民向社區(qū)提出關(guān)于老舊小區(qū)改造意見建議，社區(qū)不能解決的向街道、縣區(qū)行業(yè)監(jiān)管部門反映，由街道或監(jiān)管部門向施工單位反饋。部分居民的意見建議不能得到及時反饋。如一些老舊小區(qū)建設(shè)年代久遠(yuǎn)，樓梯口高度偏低，經(jīng)多次改造，路面地基不斷抬高，居民進(jìn)出樓道更顯不便，而在施工過程中，這些個性化需求未得到高度重視和切實解決。二是居民參與共建的主體作用發(fā)揮不充分。在484 件投訴和問題建議中，未按設(shè)計圖施工（公示改造但未改造）、改造內(nèi)容與群眾意愿不符（未充分征求群眾意見或建議增加改造內(nèi)容）投訴建議39 件，占總數(shù)的8.1%。比如相山區(qū)新華巷兩側(cè)小區(qū)原計劃建設(shè)集中充電車棚，補(bǔ)齊公共設(shè)施短板，由于“鄰避效應(yīng)”，選擇任何一樓棟旁邊建設(shè)居民都有意見，導(dǎo)致該項目無奈取消，在完善城市功能方面，燃?xì)獍惭b成本為3200 元/戶，經(jīng)市老舊小區(qū)改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室協(xié)調(diào)后大幅降至2100 元/戶，但一些群眾仍認(rèn)為是免費(fèi)福利，配合度不高。同時少數(shù)群眾因老舊小區(qū)改造受益程度不同，盲目產(chǎn)生攀比心理，認(rèn)為得不到實惠就是吃虧，干擾正常施工。因改水改路改管網(wǎng)出現(xiàn)的一些正常差異，個別居民鄰里之間關(guān)系緊張，互不相讓，導(dǎo)致“檐下之爭”矛盾激化，調(diào)處難度較大。“人人參與、人人盡力、人人滿意的格局尚未形成。“眾口難調(diào)”的“熱點(diǎn)”不解決，改善民生的亮點(diǎn)地難打造。三是基層治理有待加強(qiáng)。以加裝電梯為例，既有住宅家裝電梯是適老化改造的一項標(biāo)志性工程，起決定性作用的是整個單元內(nèi)的業(yè)主。高層住戶加裝電梯意愿較強(qiáng)，低層住戶因顧慮影響采光、產(chǎn)生噪音、侵犯隱私等易存在反對意見。需要單元內(nèi)各業(yè)主協(xié)商化解分歧，更離不開社區(qū)、業(yè)主委員會居中協(xié)調(diào)，在多方之間尋求利益平衡點(diǎn)和最大公約數(shù)。但在實際工作中，社區(qū)、業(yè)主委員會作用發(fā)揮不充分。2021年一居民在加裝電梯時因利益訴求未得到解決，上訴至人民法院。

（4）資金來源單一，社會力量參與少。老舊住宅小區(qū)普遍建設(shè)年代較久，基礎(chǔ)配套設(shè)施老化嚴(yán)重、點(diǎn)多面廣，投入改造資金需求量大，缺少成熟商業(yè)模式和穩(wěn)定的資金來源，投資建設(shè)和運(yùn)營難以實現(xiàn)盈利，社會資本參與積極性較低。在2021年老舊小區(qū)改造工程中，社會資本參與的只有1 例（凌云菜市場改造），吸引社會投資2600 萬元，僅占總投資的4.6%，與實施方案規(guī)定不低于20% 的目標(biāo)差距較大。吸引社會資金參與既是補(bǔ)充資金來源不足的重要渠道，也是促進(jìn)后期健康運(yùn)行的重要保障。如何吸引社會資本參與，是亟待破解的問題之一。

（5）基礎(chǔ)管理薄弱，運(yùn)維機(jī)制不健全。“十四五”期間我市計劃改造老舊小區(qū)289 個，未實行統(tǒng)一物業(yè)管理的小區(qū)占比92%，普遍存在配套設(shè)施不全、環(huán)境衛(wèi)生較差、服務(wù)管理缺失等問題。在 484 件投訴和問題建議中，反映建后管養(yǎng)類的問題（設(shè)施損壞、路燈不亮、施工善后問題）59 件，占總數(shù)的12.2%。2021年全市改造的77個老舊小區(qū)中，均無物業(yè)管理公司參與管理，仍由社區(qū)物業(yè)管理委員會提供基本保潔服務(wù)，服務(wù)功能單一，也不持續(xù)。另外，一些工程項目完成后，使用率也不高，造成閑置浪費(fèi)。超出運(yùn)維期后，后續(xù)管理缺少統(tǒng)一規(guī)劃。

（6）遺留問題較多、公共空間拓展難。《淮北市老舊小區(qū)改造“十四五"規(guī)劃風(fēng)險評估報告》指出，老舊小區(qū)內(nèi)違法建設(shè)是影響改造成效的關(guān)鍵因素，建議從規(guī)劃層面予以指導(dǎo)。部分老舊小區(qū)違章建筑拆除不掉，影響道路修繕施工，公共空間無法釋放，公共設(shè)施補(bǔ)短板工作無法開展。在484 件投訴和問題建議中，市民投訴涉及私搭亂建類問題（存在消防隱患。請求拆除違章建筑或反映拆違不力）47 件，占總數(shù)的9.7%。

另外，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分老舊小區(qū)改造創(chuàng)意不夠、亮點(diǎn)不多。如結(jié)合原有空間及自身特點(diǎn)，打造特色文化街巷少；修建“一老一小”特色文化活動廣場少；結(jié)合黨建文化進(jìn)小區(qū)活動需進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.對策建議

（1）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動工程早開工。充分發(fā)揮市老舊小區(qū)改造聯(lián)席會議制度作用，完善政府統(tǒng)籌、條塊協(xié)作、齊抓共管的工作機(jī)制，加強(qiáng)過程管控、監(jiān)督檢查、跟蹤指導(dǎo)，完善工作規(guī)則、責(zé)任清單等。加強(qiáng)市及縣區(qū)改造聯(lián)席會議聯(lián)動，明確街道、社區(qū)在老舊小區(qū)改造中職責(zé)分工，健全動員居民參與改造機(jī)制，發(fā)動居民參與改造方案制定、配合施工、矛盾化解、違章建筑拆除等。針對2021年工程實施中存在的銜接不暢、進(jìn)展不平衡問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，變被動為主動，將行業(yè)主管部門和所在縣（區(qū)）鎮(zhèn)（街）作為共同實施主體，進(jìn)一步優(yōu)化審批程序，并聯(lián)推進(jìn)前期征求意見、初步方案設(shè)計、招標(biāo)等工作，推動早開工。與2021年相比，今年老舊小區(qū)改造在一季度已全部開工，8月份大頭落地，有望打一個“翻身仗”。

（2）緊密結(jié)合實際，優(yōu)化改造施工計劃。一是動態(tài)調(diào)整老舊小區(qū)改造時序。細(xì)化梳理《淮北市老舊小區(qū)改造“十四五”規(guī)劃（2021-2025年）》項目庫，結(jié)合前期調(diào)研、居民意見收集情況，增強(qiáng)工作彈性，對群眾改造意愿強(qiáng)烈、參與積極性高的小區(qū)，及時納入改造計劃，優(yōu)先組織實施，變“要我改”為“我要改”學(xué)習(xí)借鑒寧波老舊小區(qū)改造經(jīng)驗，對改造項目進(jìn)行競爭比選，擇優(yōu)納入年度計劃；已經(jīng)成立業(yè)主委員會，就改造后的物業(yè)管理模式、繳納必要的物業(yè)服務(wù)費(fèi)用等達(dá)成一致意見的，優(yōu)先納入改造計劃。二是優(yōu)化工程施工順序。加強(qiáng)老舊小區(qū)改造與雨污分流、管線遷改工程銜接，強(qiáng)化與電力、通信、供水、供氣等管線單位聯(lián)系，形成統(tǒng)籌施工方案，避免反復(fù)施工、給群眾生活帶來不便，防止邊建邊拆、拆了又建、重復(fù)建設(shè)，變相增加工程成本，產(chǎn)生新的浪費(fèi)。如在既有住宅加裝電梯時，與道路施工結(jié)合，可以減少開溝挖槽費(fèi)用，減少業(yè)主資金支出。

（3）嚴(yán)格質(zhì)量管控，科學(xué)組織施工。一是壓實參建各方質(zhì)量主體責(zé)任。按照“誰建設(shè)、誰負(fù)責(zé)”原則，落實設(shè)計、施工、監(jiān)理等項目改造各方主體責(zé)任，以及單位負(fù)責(zé)人、項目負(fù)責(zé)人和有關(guān)專業(yè)技術(shù)人員終身責(zé)任。建立涵蓋建設(shè)情況、投資概況、施工單位、監(jiān)督電話等內(nèi)容的公示告知制度，接受群眾監(jiān)督。二是強(qiáng)化行業(yè)指導(dǎo)服務(wù)。住建部門負(fù)責(zé)，組織施工單位認(rèn)真開展《安徽省城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造技術(shù)導(dǎo)則（2021 修訂版）》學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，寓管理于服務(wù)，明確工作標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求。加強(qiáng)施工過程監(jiān)管，確保施工流程安全規(guī)范；加強(qiáng)施工場所巡查管理，防范不文明施工行為。開展文明工地評選活動，促進(jìn)施工單位主動加強(qiáng)管理、文明施工，最大限度減少因工程施工對群眾正常生活的影響。

（4）拓展資金來源，吸引社會力量參與。準(zhǔn)確把握政府和市場的關(guān)系，本著“誰投資、誰受益”的原則，多渠道拓寬老舊小區(qū)改造資金來源。建議：出臺淮北市引導(dǎo)社會資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造扶持政策，一方面給予一定財政補(bǔ)貼，在低息貸款、稅費(fèi)減免等方面給予優(yōu)惠；一方面，鼓勵社會資本挖掘運(yùn)營社區(qū)服務(wù)等改造項目收益點(diǎn)，通過物業(yè)辦公用房、便民超市運(yùn)營、電梯代建租賃等商業(yè)模式運(yùn)作，平衡改造成本，穩(wěn)定資金投入，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)有效益、發(fā)展可持續(xù)。

（5）創(chuàng)新改造方式，培育一批示范典型。一是組團(tuán)連片改造, 拓展公共空間。打破傳統(tǒng)的一個小區(qū)、零散樓棟改造模式，將有共同改造需求的獨(dú)棟、零星、分散樓房和老舊小區(qū)歸并整合，拆除圍墻等障礙物，以繡花功夫推動“微改造”“微治理”避免重復(fù)投入、 低效投入。摸清片區(qū)各類設(shè)施和公共活動空間短板以及可盤活利用的閑置房屋、空閑用地等存量資源，推動完整居住社區(qū)建設(shè)，因地制宜布局停車泊位、文體設(shè)施、充電樁等功能設(shè)施，打造便民生活圈。二是遵循城市規(guī)律，塑造特色小區(qū)。根據(jù)基礎(chǔ)類、完善類、提升類三種類型，優(yōu)化老舊小區(qū)改造方案，挖掘城市文化底蘊(yùn)和遺存遺址，打造具有相風(fēng)漢韻、時代特色的小區(qū)品牌。結(jié)合綠色社區(qū)創(chuàng)建、老舊小區(qū)適老化改造，堅持“一小區(qū)一方案”為居民提供個性化優(yōu)質(zhì)改造。如利用閑置物業(yè)引進(jìn)社會資本，打造社區(qū)老年食堂。

（6）強(qiáng)化建后管養(yǎng)，形成長效機(jī)制。老舊小區(qū)改造“三分建、 七分管”，只有“建管并重”，建立長期維護(hù)和運(yùn)營管理機(jī)制，改造效果才會持續(xù)。一是加強(qiáng)物業(yè)導(dǎo)入。學(xué)習(xí)浙江奉化老舊小區(qū)引入物業(yè)管理方面“兩年導(dǎo)入扶持計劃”經(jīng)驗，通過導(dǎo)入期政府補(bǔ)助、居民“先嘗后買”、小區(qū)公共收益補(bǔ)充物業(yè)費(fèi)等方式，吸引物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)駐小區(qū)，實現(xiàn)專業(yè)化管理，提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。建議：修訂完善《淮北市老舊小區(qū)整治改造建后管養(yǎng)實施辦法》（淮老舊改辦〔2019〕7 號），增加物業(yè)入駐扶持政策。二是政府及時“補(bǔ)位”。缺少盈利點(diǎn)、收入不穩(wěn)定、模式不成熟是社會資本參與熱情不高，物業(yè)公司介入不積極的主要原因。建議：對沒有物業(yè)公司進(jìn)駐的老舊小區(qū)，選擇 1-2個試點(diǎn)，以社區(qū)物業(yè)管理委員會為基礎(chǔ)，與物業(yè)公司聯(lián)合成立社區(qū)運(yùn)營企業(yè)，統(tǒng)籌租金、停車費(fèi)、物業(yè)費(fèi)等綜合收入使用，各級財政按比例給予一定補(bǔ)貼，形成良性循環(huán)。試點(diǎn)成熟后，及時總結(jié)，逐步推廣。做到一定規(guī)模時，可以考慮成立社區(qū)運(yùn)營集團(tuán)公司，培育更有競爭力的市場主體。三是鞏固改造成果。加強(qiáng)拆除違章力度，存量逐步銷號，杜絕新增違章建筑。

（7）深化基層治理，凝聚各方力量。一是建機(jī)制。堅持黨建引領(lǐng)，居委會、物業(yè)、居民、城市綜合執(zhí)法共同參與，實現(xiàn)決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評、成果共享，畫出體現(xiàn)群眾意愿的最大同心圓。二是搭平臺。建立群眾投訴建議接待點(diǎn)，聘請民代表為改造監(jiān)督員，完善“群眾一社區(qū)（行業(yè)監(jiān)管部門）一施工單位”的反饋互動機(jī)制。加強(qiáng)信息公開，隨時聽取居民代表意見，主動接受全面監(jiān)督、全程監(jiān)督。三是重引導(dǎo)。加強(qiáng)政策宣傳、法律宣傳，總結(jié)正反兩方面典型，吸取教訓(xùn)，宣傳成果，以為民惠民的實際成效取信于民。引導(dǎo)群眾樹立“花錢買服務(wù)”意識，改善居住環(huán)境，提升生活品質(zhì)。把基層社會治理嵌入老舊小區(qū)改造全過程，發(fā)揮德治、法治、自治作用，用好大數(shù)據(jù)手段，加強(qiáng)傾向性、苗頭性問題研判，總結(jié)規(guī)律，主動甄別，分類處置，掌握主動，把尊重歷史與依法依規(guī)處理結(jié)合起來，妥善解決好群眾有得有感的每一個熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，切實把老舊小區(qū)改造辦成既能提形象又能擴(kuò)投資的發(fā)展大事，辦成群眾既放心又安心的民生實事。

結(jié)語：

工作中也存在不少問題和不足，“好事”沒有“辦實”,“辦好”沒有“叫好”的現(xiàn)象依然存在。通過這些現(xiàn)象，認(rèn)真梳理了近年來涉及老舊小區(qū)改造的近500 件投訴、問題和建議，以社情民意“晴雨表”找解決問題“指南針”，從群眾感受、行業(yè)管理、基層治理的不同角度，總結(jié)成績經(jīng)驗，分析存在問題，提出工作建議。